- •Предисловие
- •1.2. Система административного права
- •1.3. История становления административного права
- •1.3.1. Становление и развитие административного права
- •1.3.2. Советский период развития науки административного права
- •1.3.3. Административное право в независимой Украине
- •1.4. Административное право и административная реформа
- •Глава 2 административно-правовые нормы
- •2.1. Понятие, виды и структура административно-правовой нормы
- •2.2. Реализация норм административного права
- •2.3. Действие административно-правовых норм в пространстве и во времени, и относительно круга лиц
- •2.4. Систематизация норм административного права
- •2.5. Источники административного права
- •Глава 3 административные правоотношения
- •3.1. Понятие, особенности и структура административных правоотношений
- •3.2. Виды административных правоотношений
- •Раздел. Субъекты административного права Глава 4. Административно-правовой статус граждан украины, иностранных граждан, лиц без гражданства и беженцев
- •4.1. Определение и содержание административно-правового статуса
- •4.2. Административно-правовой статус граждан Украины
- •4.3. Особенности административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства
- •4.4. Административно-правовой статус беженцев
- •Глава 5 органы исполнительной власти
- •5.1. Административно-правовой статус Кабинета Министров Украины как высшего органа в системе органов исполнительной власти
- •5.2. Административно-правовой статус центральных органов исполнительной власти
- •5.3. Административно-правовой статус местных государственных администраций
- •Глава 6. Административно-правовой статус органов местного самоуправления
- •Глава 7. Административно-правовой статус предприятий, учреждений и организаций
- •7.1. Понятие и виды предприятий и учреждений
- •7.2. Разница в административно-правовом статусе государственных и негосударственных организаций
- •7.3. Основы административно-правового статуса предприятий и учреждений
- •Глава 8. Административно-правовой статус объединений граждан
- •8.1. Понятие и виды объединений граждан
- •8.2. Административно-правовой статус объединений граждан
- •8.3. Административно-правовой статус религиозных организаций
- •Глава 9. Государственная служба и государственные служащие
- •9.1. Понятие, особенности и виды государственной службы
- •9.2. Управление государственной службой
- •9.3. Понятие и виды государственных служащих
- •9.4. Прохождение государственной службы
- •9.5. Ответственность государственных служащих
- •Раздел III. Государственное управление Глава 10. Понятие и сущность государственного управления
- •Глава 11. Принципы и функции государственного управления
- •Глава 12. Понятие и формы государственного управления
- •Глава 13 правовые акты управления
- •13.1. Понятие и признаки правовых актов управления
- •13.2. Виды правовых актов управления
- •13.3. Требования, предъявляемые к правовым актам управления
- •13.4. Регистрация правовых актов управления
- •13.5. Официальное обнародование и вступление в силу правовых актов управления
- •Глава 14. Методы государственного управления
- •14.1. Понятие и признаки методов государственного управления
- •14.2. Виды методов государственного управления
- •Глава 15 административно-правовые режимы
- •15.1. Понятие, особенности и виды административно-правовых режимов
- •15.2. Правовой режим чрезвычайного положения
- •15.3. Правовой режим военного положения
- •Раздел IV .Административно-правовое принуждение и административная ответственность Глава 16. Административно-правовое принуждение
- •16.1. Понятие, особенности и виды административно-правового принуждения
- •16.2. Характеристика мер административно-правового принуждения
- •Глава 17 административная ответственность
- •17.1. Понятие, признаки и особенности административной ответственности
- •17.2. Понятие, признаки и состав административного проступка
- •17.3. Административная ответственность юридических лиц
- •Глава 18 административные взыскания
- •18.1. Понятие и цели административного взыскания
- •18.2. Система и виды административных взысканий
- •18.3. Порядок наложения административных взысканий
- •Раздел V. Административный процесс Глава 19 административный процесс
- •19.1. Понятие административного процесса
- •19.2. Административно-процессуальные нормы и административно-процессуальные отношения
- •19.3. Принципы административного процесса
- •19.4. Структура административного процесса
- •Глава 20. Производство по делам об административных проступках
- •20.1. Нормативно-правовое регулирование производства по делам об административных проступках
- •20.2. Общая характеристика производства по делам об административных проступках
- •20.3. Субъекты и стадии производства по делам об административных проступках
- •Глава 21. Дисциплинарное производство в административном праве
- •21.1. Понятия и виды дисциплинарных производств в административном праве
- •21.2. Стадии дисциплинарного производства в административном праве
- •Раздел VI. Средства обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении Глава 22. Контроль в сфере государственного управления
- •22.1. Контроль как функция государственного управления: понятие и основные принципы
- •22.2. Виды государственного контроля
- •22.3. Организационно-структурное обеспечение государственного контроля в сфере исполнительной власти
- •Глава 23. Административный надзор
- •23.1. Понятие и сущность административного надзора
- •23.2. Виды административного надзора
- •Глава 24. Обращения граждан как способ обеспечения законности в государственном управлении
- •25.2. Функции и задачи государственного управления экономикой
- •25.3. Методы государственного управления экономикой
- •Глава 26. Организационно-правовые основы государственной регуляторной политики в украине
- •26.1. Понятие, виды, содержание и правовое положение единой государственной регуляторной политики в Украине
- •26.2. Правовая основа и порядок лицензирования отдельных видов предпринимательской деятельности
- •Глава 27. Административно-правовое обеспечение управления бюджетной деятельностью, финансами, кредитованием
- •27.1. Организация управления финансами
- •27.2. Финансовый контроль
- •27.3. Административная ответственность за проступки в сфере финансов
- •27.4. Управление в сфере бюджетной деятельности
- •27.5. Управление системой налогообложения
- •27.6. Управление в сфере денежного обращения и валютных операций
- •27.7. Управление в области кредитования
- •Глава 28. Административно-правовое обеспечение управления таможенным делом
- •28.1. Сущность таможенной политики и таможенного дела
- •28.2. Система таможенных органов
- •28.3. Понятие и виды таможенного режима
- •28.4. Особенности службы в таможенных органах
- •28.5. Ответственность за контрабанду и нарушение таможенных правил
- •Глава 29. Административно-правовое обеспечение управления агропромышленным комплексом
- •29.1. Правовые основы управления агропромышленным комплексом
- •29.2. Органы государственного управления агропромышленным комплексом и их полномочия
- •29.3. Формы и методы управления агропромышленным комплексом
- •29.4. Органы государственного контроля и инспекции в агропромышленном комплексе
- •29.5. Административная ответственность за правонарушения в агропромышленном комплексе
- •Глава 30. Управления транспортом и дорожным хозяйством административно-правовое обеспечение
- •30.1. Основы управления транспортом и дорожным хозяйством
- •30.2. Управление морским и речным транспортом
- •30.3. Управление портами
- •30.4. Управление трубопроводным транспортом
- •30.5. Управление железнодорожным транспортом
- •30.6. Управление авиационным транспортом
- •30.7. Управление автомобильным транспортом
- •30.8. Управление дорожным хозяйством
- •Глава 31. Управление охраной и использованием природных ресурсов
- •31.1. Правовые и организационные основы управления использованием и охраной природных ресурсов
- •31.2. Органы государственного управления экологией
- •31.3. Государственный контроль и надзор в области природопользования и охраны природных ресурсов
- •31.4. Административная ответственность в области использования и охраны природных ресурсов
- •Раздел VIII .Административно-правовое обеспечение управления социально-культурной сферой Глава 32. Административно-правовое обеспечение управления социально-культурной сферой
- •32.1. Реорганизация системы центральных органов управления социально-культурной сферой в контексте административной реформы
- •32.2. Правовое обеспечение управления в социально-культурной сфере
- •Глава 33 управление образованием
- •33.1. Содержание и основные направления государственной политики в сфере образования
- •33.2. Система и полномочия центральных и местных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления в сфере образования
- •33.3. Управление дошкольным, общим средним, профессионально-техническим образованием
- •33.4. Управление высшим, последипломным образованием, переподготовкой и повышением квалификации
- •Глава 34 управление наукой
- •34.1. Система и полномочия центральных органов исполнительной власти по управлению наукой
- •34.2. Формы и методы государственного регулирования и управления в научной и научно-технической деятельности
- •34.3. Административно-правовой статус вак Украины, нан Украины и отраслевых академий
- •Глава 35 управление здравоохранением
- •35.1. Содержание и основные направления государственной политики в области здравоохранения
- •35.2. Система и полномочия центральных и местных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления в сфере здравоохранения
- •Глава 36 управление культурой и искусством
- •36.1. Содержание и основные направления государственной политики в сфере культуры и искусства
- •36.2. Система и полномочия центральных и местных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления в области культуры и искусства
- •36.3. Организация управления музеями и музейным делом, архивами и архивными учреждениями, библиотеками и библиотечным делом
- •36.4. Организация управления в кинематографии
- •36.5. Организация управления телевидением и радиовещанием
- •36.6. Организация управления издательским делом и средствами массовой информации
- •Глава 37. Управление в сфере социальной защиты населения
- •37.1. Содержание и основные направления государственной политики в сфере социальной защиты населения
- •37.2. Система и полномочия центральных и местных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления в области социальной защиты населения
- •Глава 38. Управление физической культурой, спортом, туризмом
- •38.1. Содержание и основные направления государственной политики в области физкультуры, спорта и туризма
- •38.2. Система и полномочия центральных и местных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления в области физкультуры, спорта и туризма
- •Раздел IX. Административно-правовое обеспечение управления административно-политической сферой Глава 39. Управление в административно-политической сфере
- •39.1. Организационно-правовые основы обеспечения управления в административно-политической сфере
- •39.2. Формы, методы и принципы управления административно-политической сферой Украины
- •Глава 40. Управление национальной безопасностью
- •40.1. Понятие, объекты, субъекты и принципы управления национальной безопасностью
- •40.2. Организационно-правовые основы управления в сфере национальной безопасности Украины
- •40.3. Полномочия и основные направления деятельности Службы безопасности Украины
- •40.4. Государственная граница Украины и обеспечение ее охраны
- •Глава 41. Управление обороной украины
- •41.1. Организационно-правовые основы управления обороной
- •41.2. Полномочия государственных органов, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций в сфере обороны. Права и обязанности граждан Украины в сфере обороны
- •41.3. Принципы деятельности Вооруженных сил Украины
- •41.4. Система и правовое положение органов военного управления
- •41.5. Военные кадры Вооруженных сил Украины и военная служба
- •41.6. Реформирование управления обороной Украины
- •Глава 42 управление внутренними делами
- •42.1. Понятие управления в области внутренними делами
- •42.2. Организационно-правовые основы управления внутренними делами, их задачи и функции
- •42.3. Система и структура органов внутренних дел
- •42.4. Служба в органах внутренних дел
- •42.5. Милиция: понятие, полномочия, структура
- •42.6. Государственный надзор за безопасностью дорожного движения
- •42.7. Внутренние войска мвд Украины
- •Глава 43. Организация управления юстицией украины
- •43.1. Организационно-правовые основы управления юстицией
- •43.2. Система и структура органов юстиции Украины
- •43.3. Организация Министерством юстиции Украины нормотворческой и правовой работы
- •43.4. Полномочия Министерства юстиции Украины в обеспечении работы судов, нотариата, органов регистрации актов гражданского состояния и адвокатуры
- •Глава 44. Организация управления внешними сношениями
- •44.1. Организационно-правовые основы управления внешними сношениями
- •44.2. Административно-правовой статус Министерства иностранных дел Украины
- •44.3. Органы внешних сношений Украины за рубежом: структура, задачи и полномочия
- •Содержание
- •Глава 30. Управления транспортом и дорожным хозяйством административно-правовое обеспечение 267
- •Глава 34 управление наукой 365
- •Глава 35 управление здравоохранением 383
- •Глава 36 управление культурой и искусством 402
- •Глава 42 управление внутренними делами 504
- •Глава 43. Организация управления юстицией украины 522
- •Глава 44. Организация управления внешними сношениями 530
1.3.3. Административное право в независимой Украине
После распада СССР начался новый период в истории административного права Украины (как и в науке административного права России и других бывших республик, избравших собственный путь развития). В отношении Украины мы можем говорить о создании новой доктрины административного права, о пересмотре его предмета и т. п.
Вместе с тем, с принятием Конституции Украины в 1996 году возникает потребность в реформировании административной системы и в формировании принципиально нового взгляда на роль и содержание административного права в демократическом обществе2.
Во-первых, это касается понятия и составляющих предмета административного права, который традиционно связывался с общественными отношениями, возникающими в процессе государственного управления; происходит пересмотр роли государственного управления в жизни общества, анализируется его соотношение с государственным регулированием и т. п. Продолжаются дискуссии по определению круга объектов, испытывающих на себе властное влияние со стороны государства, пределов вмешательства органов исполнительной власти в разные социальные сферы.
Во-вторых, в свете требований Конституции Украины административное право приобретает новую роль, оно уже определяется не как управленческое право или карательное право, а как право обеспечения и защиты прав человека.
Итак, определенному пересмотру подлежит и метод административного права, вернее, те формы его проявления, которые все ярче проявляются в современных условиях. Речь идет о реорди-нации и субординации. Ощутимое усиление роли реординации влечет за собой изменение природы административно-правового регулирования отношений между государством, его органами и гражданами. Объем государственного управления уменьшается и изменяется и не отождествляется уже с административно-правовой сферой. При этом повышается роль и изменяются границы административно-правового регулирования, укрепляется механизм защиты интересов в публичной сфере. Разрабатываются вопросы дихотомии права, его деления на частное и публичное. Все это находит проявление в ряде публикаций ученых-админис-тративистов, появившихся на протяжении последних лет.
В 1998 году принимается Проект Концепции реформы административного права Украины, в котором обосновывается содержательно согласованная совокупность теоретических и практических идей, выводов, положений и предложений, призванных внести необходимые уточнения, дополнения и изменения как в доктринальный аспект, так и в нормативную систему административного права Украины.
Новый толчок получает развитие теории административного процесса.
Новые взгляды на роль и сущность административного права Украины нашли воплощение не только в научных статьях и докладах, но и в учебниках по административному праву, уже вышедших из печати, а также в тех, которые находятся в процессе подготовки авторскими коллективами ведущих вузов страны.
1.4. Административное право и административная реформа
В последнее время состояние функционирования исполнительной власти в Украине характеризовалось тем, что уровень ее организационного влияния на общественные процессы не удовлетворял потребности динамического развития гражданского общества, формирования социально-экономического устройства и демократического, социального, правового государства. За последние годы не удалось достигнуть такого уровня организации исполнительной власти, когда бы ее субъекты создали функционально достаточную и структурно не противоречивую систему. Это проявляется в несовершенстве состояния многих составляющих элементов механизма государственного управления в нашем государстве.
Преодолению такого положения в сфере исполнительной власти должно содействовать осуществление административной реформы. Административная реформа — это целостный комплекс согласованных мер, направленных на радикальную перестройку органов исполнительной власти и внедрение более эффективных форм и методов их деятельности. Целью реформы является поэтапное создание на научных принципах более эффективной и демократической системы государственного управления, которая должна быть достаточно прозрачной для общественности, а расходы на ее содержание должны быть адекватными финансово-экономическому состоянию государства.
Для концептуального и организационно-методического обеспечения подготовки и проведения административной реформы Указом Президента Украины от 7 июня 1997 г. была создана Государственная комиссия, основными задачами которой стали: разработка Концепции административной реформы; определение научных основ, стратегии и тактики ее проведения; разработка конкретных механизмов и сроков внедрения административной реформы; экспертная оценка концепций и проектов нормативно-правовых актов, направленных на создание правовой базы административной реформы; анализ деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в отношении осуществления мер административной реформы и предоставления помощи в ее проведении; рассмотрение предложений и программ научного, материально-технического, кадрового и финансового обеспечения административной реформы; подготовка предложений по конкретным направлениям проведения указанной реформы.
Началом практического осуществления административной реформы считается принятие Указа Президента Украины от 22 июня 1998 г. «О мерах в отношении внедрения Концепции административной реформы в Украине». Этим Указом были одобрены основные положения Концепции административной реформы, которая была разработана Государственной комиссией по проведению в Украине административной реформы.
Согласно Концепции ключевыми направлениями административной реформы признаны:
— рационализация структуры, функций и методов деятельности органов исполнительной власти, упрощение и сокращение лишних отраслей управления;
— внедрение действенной системы государственного контроля и рационализация административных процедур;
— дерегуляция и усовершенствование системы управленческих услуг, предоставляемых на разных уровнях исполнительной власти;
— реформирование системы подготовки и переподготовки управленческих кадров, механизма государственной службы;
— уточнение административно-территориального деления страны;
— обновление законодательной базы административных правоотношений, организационно-правовое обеспечение развития административной юстиции.
Практическая реализация мер административной реформы должна быть подчинена выработанным мировой практикой основополагающим принципам функционирования исполнительной власти в демократических государствах. Среди них следует отметить такие:
— приоритетность законодательной регламентации функций, полномочий и порядка деятельности органов исполнительной власти;
— независимость органов исполнительной власти от органов законодательной и судебной власти в пределах, определенных Конституцией Украины;
— ответственность органов исполнительной власти, их должностных лиц за свои решения, действия и бездействия перед гражданами, права которых были нарушены;
— обеспечение парламентского и судебного контроля за функционированием органов исполнительной власти и их должностных лиц.
К настоящему времени осуществлены определенные шаги в отношении реформирования системы органов исполнительной власти. Кроме того, рядом указов Президента, принятых на протяжении 1999-2000 гг, внедрена новая организация работы украинского Правительства, его аппарата — Секретариата, упорядочена система центральных органов исполнительной власти, определена их новая классификация, а также предусмотрены новые стратегические приоритеты в развитии института государственной службы.
Например, количество членов Кабинета Министров Украины уменьшилось с 24 до 20 человек (в том числе министров — с 18 до 15). Численность центральных органов исполнительной власти сокращена с 89 до 47, то есть почти вдвое. Общая численность работников аппарата центральных и подчиненных им территориальных органов уменьшена почти на 17 тыс. человек.
Вместе с тем, в целом, украинская административная реформа хотя и продвигается вперед, но явно неудовлетворительными темпами. Правда, сдерживающее значение имеют некоторые объективные факторы.
Прежде всего, очень слабой остается общественная поддержка реформаторских усилий. Об этом в значительной мере свидетельствует уровень информированности населения об осуществлении мер административной реформы.
Например, по данным некоторых конкретно-социологических исследований 48% граждан вообще ничего не слышали о президентских указах по вопросам административной реформы. Около 44% слышали об указах, но не знакомы с их содержанием. То есть более 90% населения фактически не представляет себе, что осуществляется в сфере административного реформирования. И только немногим более 7,5% респондентов имеют достаточные сведения об этих документах.
Следующий сдерживающий фактор заключается в недостатке у государства средств для проведения административной реформы.
С началом в Украине административной реформы не до конца удалось преодолеть безосновательное представление значительной части управленческих кадров о том, что будто эта реформа может быть не только безрасходной, но и даже способом экономии государственных средств. На самом же деле административная реформа никак не может быть сведена только к уменьшению управленческого аппарата и соответствующей экономии средств. Напротив, проведение в достаточно полном объеме реформы — дело дорогое и невозможное без достаточно значительных финансовых расходов. Об этом свидетельствует, например, опыт некоторых восточноевропейских стран, где административные реформы уже проведены или проводятся.
Таким образом, нехватка средств в нашем государстве существенно влияет и на темпы, и на глубину проведения мер административной реформы.
Еще один — и далеко не последний по значению — объективный фактор, сдерживающий развитие административной реформы, связан с тем, что и до сих пор первостепенное внимание уделяется решению задач структурно-фукциональной рационализации государственного управления, хотя не менее приоритетной должна быть демократическая направленность административной реформы.
Это значит, что ее конечной целью является, во-первых, приближение аппарата исполнительной власти к потребностям общества и каждого отдельного человека и, во-вторых, создание такой системы государственного управления, которая соответствовала бы стандартам демократического, правового государства с социально ориентированной рыночной экономикой. Можно даже сказать, что усилия по рационализации государственного управления должны быть, наконец, подчинены усилиям по демократизации государственного управления.
В силу преобладающих до сих пор приоритетов в проведении административной реформы, совсем не случайным является то, что именно в приведенном, демократическом «измерении» осуществление административной реформы сталкивается с наиболее значительными затруднениями и вызывает справедливые нари-цания со стороны населения.
Но, несмотря на все вышеизложенное, административная реформа не только постепенно продвигается вперед, но и приобретает приоритетное значение в политико-правовом развитии страны, поскольку непосредственно связана с качественным обновлением механизма реализации исполнительной власти.
Именно исполнительная власть занимает особое место среди ветвей государственной власти, поскольку обеспечивает реальное воплощение в жизнь законов и иных правовых актов государства, практическое применение всех рычагов его управленческого влияния на важнейшие процессы общественного развития. Итак, существует принципиальное единство этой ветви власти с управленческой деятельностью государства.
Поскольку административное право является ключевой отраслью украинского права, регулирующей указанную деятельность, оно одновременно выступает основным средством юридического сопровождения процесса самой административной реформы.
Вместе с тем, современное украинское административное право по своему содержанию не отвечает требованиям становления и развития демократического правового государства, и поэтому нуждается в реформировании.
В связи с этим важно отметить, что не следует смешивать понятия «административная реформа» и «административно-правовая реформа». Последнее понятие означает реформу административного права. То есть реформирование административного права — собственно «административно-правовая реформа» — по своему содержанию не совпадает с понятием административной реформы, а выступает ее составляющей частью.
Необходимо подчеркнуть, что проведение реформы административного права не является чисто украинской необходимостью. Это общая закономерность современного не только постсоветского, но и мирового развития в целом.
Причем, зарубежный опыт показывает, что подобные реформа-ционные задачи нигде не разрешались путем проведения краткосрочных, быстрых кампаний.
Например, практика современных развитых государств Европы свидетельствует о том, что в послевоенный период демократическая перестройка национальных административно-правовых доктрин и законодательства продолжалась несколько десятков лет.
В Украине начало процесса реформирования административного права было положено принятием в 1997 году правительственного решения о необходимости разработки Концепции реформы административного права и подготовки проекта Административного кодекса Украины. На сегодняшний день проект указанной концепции, разработанный совместными усилиями ученых и специалистов-практиков нашей страны, был одобрен Кабинетом Министров Украины и передан на рассмотрение Верховной Раде Украины.
Важно понять, что необходимость комплексного реформирования отрасли административного права в значительной мере обусловлена тем, что до недавнего времени самым заметным признаком этой отрасли украинского права была деформация ее роли.
Это является закономерным следствием определенной научно-юридической традиции, которая укреплялась на протяжении десятков лет советского периода. Точнее говоря, абсолютизировались два аспекта общественного предназначения административного права: с одной стороны — как способа управленческого влияния государства на общественные процессы, то есть как права «администрирования», а с другой стороны — как «карательного» права, обеспечивающего применение государством в отношениях с гражданами различных мер административной ответственности.
И до настоящего времени, к сожалению, административное право продолжает восприниматься многими лишь в упомянутых аспектах. Хотя понятно, что такое представление консервирует присущую тоталитарному обществу идеологию «господства государства» над человеком, в которой человеку отводится место лишь управляемого объекта, на который направлено властно-распорядительное воздействие и административное принуждение со стороны государственных органов.
Эта устаревшая идеология уже не отвечает установленной Конституцией Украины (ст. 3) принципиально новой роли государства в отношениях с человеком, в соответствии с которой «утверждение и обеспечение прав и свобод человека является главной обязанностью государства». Так, сама Конституция закрепила переход от доминирующей в прошлом идеологии к новой — идеологи «служения государства» интересам человека.
Воплощение в жизнь новой Конституции Украины требует принципиально нового взгляда на роль административного права в демократическом обществе.
Ведь главным признаком демократического общества и правового государства является свободное и эффективное осуществление человеком принадлежащих ему прав и свобод. Сегодня это утверждение стало аксиомой современного цивилизационного процесса.
Таким образом, в системном реформировании украинского общества права человека должны стать не каким-то производным или второстепенным заданием осуществляемых преобразований, а их главнейшей целью, которая призвана принципиально изменить историческую парадигму отношений между государством и человеком.
Решающая роль в правовом обеспечении такой перемены принадлежит административному праву. А именно, речь идет о том, что в противовес бывшей доктринальной традиции современное административное право должно рассматриваться как способ обеспечения надлежащего соблюдения и действенной защиты прав и свобод человека и гражданина в сфере функционирования исполнительной власти государства.
В основу современного реформирования украинского административного права должен быть положен предусмотренный Конституцией Украины (ст. 8) принцип верховенства права, который означает подчинение деятельности государственных институтов нуждам реализации и защиты прав человека, их приоритетность над другими ценностями демократического, социального, правового государства.
Нужно отметить, что принцип верховенства права по своему содержанию, вопреки некоторым существующим взглядам, значительно шире принципа верховенства Конституции и закона. Ведь не каждый закон сам по себе способен обеспечить настоящие условия полноценной реализации прав человека. Поэтому воплощение в жизнь принципа верховенства права должно быть общей заботой всех ветвей государственной власти под интегрирующим влиянием главы государства как конституционного гаранта соблюдения прав и свобод человека и гражданина.
Итак, есть все основания считать, что в концептуальном утверждении и фактическом внедрении принципа верховенства права как базового критерия определения общественной ценности административного права заключаются глубокий смысл и конечная цель реформы научной доктрины и практики реализации украинского административного права на современном этапе.
В ходе реформирования административного права, прежде всего, необходимо более обоснованное осознание и восприятие не только представителями власти, но и всеми слоями населения фундаментальной конституционной формулы: «Права и свободы человека и их гарантии определяют содержание и направление деятельности государства» (ст. 3 Конституции Украины).
В соответствии с данным конституционным предписанием необходимо преодолеть существующее ограничение роли государства в решении проблем прав человека, которая традиционно ограничивается, преимущественно защитой нарушенных прав. Необходимо расширить эти рамки, акцентировав внимание государства на многоплановую работу по утверждению приоритета прав и свобод человека в украинском обществе. Именно этому должно быть подчинено содержание правовой политики по реализации принципа верховенства права.
Административно-правовой режим взаимоотношений органов государства с населением должен базироваться на требовании безоговорочного признания приоритета прав человека, уважении к его законным интересам, правомерным требованиям и ожиданиям. Правовой стандарт взаимоотношений государства и человека должен исходить из восприятия личности как такого субъекта, перед которым государственная власть ответственна за свою деятельность.
Очень важным для проведения реформы украинского административного права является то, что с самого начала она основывается на демократических принципах общеевропейского значения.
Конечно, необходимо осознавать, что существующие в странах мира правовые, в том числе административно-правовые стандарты, достаточно разнообразны и чего-либо «единого общеевропейского» (а тем более — мирового) в чистом, так сказать, виде не существует. Однако некоторые общие черты правовых институтов, которые уже успешно действуют в зарубежных государствах, конечно же есть, и ориентироваться на них совершенно оправдано.
Относительно реформирования административного права существенная особенность состоит в том, что в большинстве развитых европейских стран административное право базируется на ряде общепризнанных демократических принципов. В частности, по ним Советом Европы в 1996 году издан специальный «Справочник по принципам административного права, касающихся отношений между административными органами и частными лицами».
В ходе реформы административного права в конкретных законопроектных работах было бы очень полезно учесть и использовать те принципы, которые уже хорошо себя зарекомендовали в практике зарубежных стран.
При этом должна быть полная ясность в понимании того, что знание и использование общепризнанных принципов еще совсем не означает копирование институтов других правовых систем. В то же время это поможет более полно гармонизировать отдельные институты национального административного права с демократическими правовыми стандартами, распространенными в Европе.
Несмотря на бесспорную важность указанной «европейской ориентации» процесса реформирования украинского административного права, все-таки наиболее острой его проблемой следует считать задачи создания отечественной научной модели административного правопонимания, которая бы адекватно отразила упомянутую выше принципиальную новизну в определении общественной роли и назначения этой отрасли права.
Концептуальное преимущество внедрения в административное правопонимане принципа верховенства права состоит в том, что в соответствии с ним ключевыми характеристиками в определении административного права должны стать не «управленческие», а тем более его «карательные» функции, а две новые функции: 1) «правообеспечительная», которая связана с обеспечением реализации прав и свобод человека; 2) «правозащитная», связанная с защитой нарушенных прав.
Итак, даже в наиболее обобщенном понимании административное право должно определяться не как «управленческое» или «карательное» право, а как «право обеспечения и защиты прав человека».
Конечно же, главная задача состоит не в том, чтобы просто дать новое научное толкование понятия административного права, а в том, чтобы это толкование было реализовано в новых подходах к анализу и освещению этого института, а, главное — в его отражении в текущем административном законодательстве.
Итак, идеи верховенства права будут содействовать объединению всех направлений реформирования административного права и его гармонизации с общеевропейским и принципами административного права. А проведение административной реформы призвано содействовать внедрению в практику украинского государство- и правотворчества новой идеологии отношений между государством и человеком, суть которой — в служении государства интересам человека.