4. Проблемные участки регулирования субъектами рф социально-экономической сферы

За истекшие с начала федеративной реформы годы (фактически с 2002 г.) в стране реализуется пакет федеральных законов, направленных на претворение в жизнь программных установок государственной политики в сфере федеративных отношений. Однако, несмотря на масштабы проделанной работы, законодателю не удалось пока создать сбалансированную схему взаимоотношений центра, регионов и муниципалитетов. В действующей схеме разграничения компетенции сохраняются значительные диспропорции.

1. Полномочия часто возлагаются без передачи под их осуществление соответствующих финансовых ресурсов. Ответственность за реализацию полномочий в социальной сфере ложится на плечи субъектов РФ и муниципалитетов, не располагающих достаточными ресурсами для нормального осуществления данных полномочий.

2. Вместо решения данной проблемы, по сути, законодатель избрал иной путь - были учреждены добровольные полномочия субъектов РФ и муниципалитетов, сущность которых заключается не в том, чтобы обеспечить регионы и муниципалитеты соответствующими их расходным статьям доходными полномочиями, а в том, чтобы снять с них социальные обязательства перед населением, сделать эти обязательства факультативными.

3. Практика добровольно-обязательных полномочий в этой связи выглядит социально оправданной, она не позволяет резко снижать уровень социальной поддержки граждан регионами и муниципалитетами, однако она и не способствует социальному развитию.

4. В новой схеме разграничения полномочий фактически сохраняется нефинансируемый федеральный мандат, законодательными актами федерального уровня на регионы и муниципалитеты налагаются расходные полномочия, не обеспеченные финансированием. Однако теперь нефинансируемый мандат носит скрытый характер.

5. Крайне несовершенно юридико-техническое закрепление действующей схемы разграничения компетенции, что проявляется в следующем:

существует множество разновидностей полномочий Российской Федерации, субъектов РФ и муниципалитетов; кроме четырех конституционных блоков - ведения Федерации, ведения субъектов РФ, совместного ведения и ведения муниципалитетов - предусматриваются полномочия субъектов РФ по предметам ведения Федерации, собственные полномочия субъектов РФ, делегированные полномочия субъектов РФ, добровольные полномочия субъектов РФ, добровольно-обязательные полномочия субъектов РФ, административные полномочия субъектов РФ, опережающие полномочия субъектов РФ, добровольные полномочия муниципалитетов и пр.), что затрудняет деятельность правоприменителя, направленную на реализацию регулирующих их правовых норм;

формулировки полномочий нечетки, из них бывает сложно установить природу конкретного полномочия;

лишь незначительная доля полномочий на уровне отраслевых федеральных законов четко отнесена к собственным полномочиям (т.е. финансируемым за счет средств бюджета субъекта РФ) либо к делегированным (т.е. финансируемым за счет субвенций из федерального бюджета) субъектов РФ, большинство же полномочий финансово не ранжированы, что размывает границы финансовой ответственности центра, регионов и муниципалитетов;

в разряд добровольных полномочий попали многие полномочия из социальной сферы, обязательные по своей сути <18>;

--------------------------------

<18> Наряду с таким добровольным по своей природе полномочием органов исполнительной власти субъекта РФ, как "ведение просветительской и агитационной работы в целях популяризации ведения садоводства, огородничества или дачного хозяйства", существует и такое полномочие - "органы государственной власти субъектов Российской Федерации в области социальной защиты и социальной поддержки инвалидов имеют право участия в реализации государственной политики в отношении инвалидов на территориях субъектов Российской Федерации", которое к добровольным категорически нельзя отнести.

формулировки собственных полномочий, содержащиеся в отраслевых законах, не соответствуют формулировкам из перечня, содержащегося в п. 2 ст. 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ, что не дает относить полномочия из отраслевых законов однозначно к собственным либо делегированным полномочиям субъектов РФ; в законах отсутствуют ссылки на конкретные пункты указанного перечня, в связи с чем указанные полномочия никак между собой не корреспондируют, что также осложняет реализацию действующей схемы разграничения компетенции;

большинство полномочий, закрепленных отраслевыми федеральными законами, крайне сложно отнести к какой-либо разновидности и на этом основании определить, кто несет обязанность финансировать их осуществление;

многие из так называемых административных полномочий таковыми в действительности не являются, поскольку требуют финансирования, в связи с чем обязательства по их финансированию посредством предоставления субъектам РФ субвенций Федерация сняла с себя необоснованно;

формулировки многих полномочий нечетки, расплывчаты, перечни полномочий зачастую являются открытыми, что в отношении определения источника их финансирования совершенно недопустимо;

наблюдается законодательное мелкотемье, один и тот же вопрос регулируется сразу несколькими не связанными друг с другом законодательными актами (особенно это характерно для социальной сферы), что десистематизирует законодательство;

часто полномочия закрепляются за субъектами РФ и за муниципалитетами не единым списком, а разбросаны по всему тексту закона, либо встречается такая ситуация - список полномочий имеется, но кроме него в тексте закона разбросаны и отдельные полномочия, не входящие в список, что затрудняет инвентаризацию полномочий;

зачастую законодатель ограничивается фразой: "Субъекты РФ (муниципалитеты) осуществляют полномочия в соответствии с законодательством Российской Федерации", не раскрывая при этом содержания компетенции субъектов РФ (муниципалитетов).

6. Доходные полномочия субъектов РФ и муниципалитетов по-прежнему не соответствуют их расходным обязательствам, причем введение института добровольных полномочий на региональном и муниципальном уровнях решает данный вопрос за счет нарушения социального баланса в отношениях государства и общества.

7. Субъекты РФ остаются отстраненными от реализации некоторых своих традиционных полномочий (особенно в сфере природопользования), что негативным образом сказывается на социально-экономической ситуации в регионах.

Проблема недостатка ресурсов под реализацию государственных полномочий в социальной сфере была решена наиболее простым и малоэффективным способом - государство в значительной мере сняло с себя ответственность за реализацию этих полномочий, сделало их необязательными, факультативными, переложило их осуществление на общество. Другой негативный итог законотворчества последних лет - это эрозия законодательных стандартов, под которой понимается экспансия федеральной законодательной власти во всех сферах общественных отношений, сопровождающаяся падением качества самого законодательства и фактической передачей нормотворчества исполнительной власти. Однако очевидно, что такого рода эрозия не может продолжаться до бесконечности, в противном случае законодательство просто перестанет выполнять свою функцию регулятора общественных отношений. Если совершенствование законодательной базы действующей модели разграничения компетенции приводит к еще большей хаотизации, а меры, направленные на упорядочение компетенционного поля, провоцируют рост энтропии, можно вести речь о наличии системного кризиса государственной власти.