2. Основные направления и итоги федеративной реформы

Вторичное перераспределение полномочий, произведенное в рамках федеративной реформы, можно подытожить следующим образом.

1. Результатом первых этапов федеративной реформы стала попытка внедрения в российскую правовую систему принципа субсидиарности, подразумевающего согласованную передачу на нижестоящие уровни публичной власти всей компетенционной триады: полномочий, финансов и ответственности. Основной идеей федеративной реформы были определение и четкая законодательная фиксация полномочий в зависимости от эффективности их осуществления на том или ином уровне публичной власти, обеспечение их финансовыми и иными ресурсами и закрепление ответственности за их ненадлежащую реализацию. Однако в результате проведенных мероприятий полномочия были законодательно закреплены (согласно Федеральному закону N 184-ФЗ в редакциях 2003 - 2005 гг. часть полномочий и ответственность опустились "вниз"), а их должного финансового обеспечения предусмотрено не было - напротив, финансы концентрировались на федеральном уровне. При этом сама обновленная редакция Федерального закона N 184-ФЗ не решила задачу обеспечения регионов достаточными ресурсами для выполнения возложенных на них полномочий. Поправки в Бюджетный и Налоговый кодексы не исправили положения дел к лучшему. У многих субъектов РФ появились серьезные трудности при реализации положений данного Закона, что негативно повлияло на социально-экономическую ситуацию в стране.

Главной новеллой Федерального закона N 184-ФЗ в редакции 2003 - 2005 гг. стало включение в него перечня так называемых собственных полномочий субъектов РФ, осуществление которых финансируется из бюджетов субъектов и подлежит их нормативному правовому регулированию (п. 2 ст. 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ). Этот перечень был предназначен для четкого определения зон финансовой ответственности федерального центра и регионов. Кроме того, он призван был дисциплинировать федерального законодателя, поставить барьер на пути принятия им законов, необоснованно налагающих на субъекты РФ новые полномочия, не обеспеченные соответствующим финансированием. В этих целях в Закон была введена норма, предусматривающая, что перечень полномочий субъектов РФ может быть изменен только путем внесения изменений в п. 2 ст. 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ (п. 4 ст. 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ). Однако наличие в тексте Закона перечня собственных полномочий субъектов РФ сразу вызвало немало вопросов. Составленный на первый взгляд в интересах субъектов Федерации, он мало помог им в деле удовлетворения потребностей населения территорий, поскольку перечень не препятствует возникновению новых необеспеченных федеральных мандатов. Федеральный закон N 184-ФЗ не является "барьером" для федерального законодателя, который может любым вновь принимаемым федеральным законом возложить на субъекты РФ обязательства, не внося изменения в данный Закон.

Кроме того, самим Федеральным законом N 184-ФЗ предусмотрены основания, по которым перечень может игнорироваться на федеральном уровне. Так, п. 4 ст. 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ предусматривается регулирование федеральными законами сферы собственных полномочий субъектов РФ в случаях, когда данные законы не определяют объем и порядок осуществления расходов из бюджетов субъектов РФ. Но здесь сделано исключение для полномочий пп. 2, 10, 14, 22, 27 и 39 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ, в рамках которых необеспеченный федеральный мандат сохранился. Федеральными нормативными правовыми актами также могут устанавливаться и дополнительные полномочия, не обеспеченные субвенциями из федерального бюджета, в случае, если указанными актами не предусматриваются расходы из бюджетов субъектов РФ (п. 8 ст. 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ), что также в известной мере обесценило значение перечня.

Все это снизило эффективность перечня собственных полномочий субъектов РФ. Не исправила ситуацию норма п. 4 ст. 26.1 Федерального закона N 184-ФЗ, обязывающая федерального законодателя принимать качественные законы, соответствующие требованиям Федерального закона N 184-ФЗ, поскольку она не была подкреплена юридическими механизмами контроля и ответственности. Наконец, несовершенным оказался и сам перечень собственных полномочий субъектов РФ: он казуистичен, включает в себя совершенно разные пункты, смешивает полномочия и предметы ведения. Данный перечень не "разгружает" ст. 72 Конституции РФ и не делает сферу совместной компетенции более прозрачной. В перечне кроме полномочий из ст. 72 Конституции присутствуют и полномочия из ст. 73, т.е. из сферы ведения субъектов РФ.

2. Другим итогом федеративной реформы стала централизация компетенции на федеральном уровне, в результате чего гарантированная Конституцией РФ правовая автономия субъектов Федерации стала фактически фиктивной. За регионами закреплено около 70 собственных полномочий, а центру отошло около 700. Практика реализации федеральных законов, принятых в рамках федеративной реформы, их недостаточное ресурсное обеспечение стали камнем преткновения на пути обеспечения граждан страны полагающимися им социальными благами, поскольку за субъектами Федерации оказался закреплен слишком большой объем расходных обязательств, в частности по социальной поддержке граждан, не подкрепленный соответствующим финансированием. С другой стороны, на федеральные органы исполнительной власти, их территориальные органы был возложен слишком большой объем работы, а количество данных органов возросло настолько, что это превысило пределы управления системой исполнительной власти <11>.

--------------------------------

<11> См., например: выступление Министра регионального развития Д.Н. Козака на парламентских слушаниях "О состоянии государственной региональной политики в Российской Федерации и ее правового регулирования": "Что касается делегирования полномочий, то, к сожалению, в 2003 - 2004 годах мы поступили механистически. Все то, что не попало в собственные полномочия субъектов РФ... сделали их исключительно федеральными и насоздавали огромную армию территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. И это нанесло огромный урон не только развитию регионов, но и самой региональной политике. Сегодня по отдельным регионам соотношение количества федеральных чиновников на территории и региональных, и местных, вместе взятых, вот по Ростовской области привожу пример - один к трем. То есть муниципалитеты и региональные власти - это одна часть и три части - федеральные органы исполнительной власти... Процентов на 70 (не меньше) с точки зрения Конституции, с точки зрения законов, распределяющих полномочия, на социально-экономическое положение в регионах влияют как раз территориальные органы федеральных органов исполнительной власти". (Стенограмма парламентских слушаний "О состоянии государственной региональной политики в Российской Федерации и ее правового регулирования". Москва, 25 октября 2007 г.)

Федеральный закон N 122-ФЗ предусмотрел также изменения в законодательстве, напрямую не вытекающие из базовых федеральных законов, это коснулось в основном природоресурсного законодательства. Изменения в Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" сократили полномочия субъектов Федерации в области недропользования. Положениями Закона, внесшими изменения в Водный и Лесной кодексы, из федерального законодательства были исключены указания на полномочия субъектов Федерации в сфере водных и лесных правоотношений.

3. Третьим важным итогом федеративной реформы в области разграничения компетенции стало введение так называемых добровольных полномочий Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ. Разработка и принятие данного Закона были обусловлены тем, что в рамках анализа отраслевого законодательства выявилась необходимость расширения полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения, осуществляемых ими за счет средств собственных бюджетов. В программных установках государственной политики, содержащихся в Посланиях Президента Федеральному Собранию РФ и других официальных программно-политических документах <12>, в качестве одного из приоритетов законотворческой деятельности в сфере федеративного строительства неоднократно называлось делегирование субъектам РФ дополнительных полномочий, повышение их роли в решении перспективных задач социально-экономического развития страны. Однако эффект от принятия Закона вышел далеко за рамки запланированного - причем не в лучшую сторону.

--------------------------------

<12> По итогам заседания Президиума Государственного совета РФ от 2 июля 2005 г. Правительству РФ было дано поручение подготовить нормативно-правовую базу делегирования субъектам Федерации 114 полномочий.

Рассматриваемый Закон дополнил Федеральный закон N 184-ФЗ положениями следующего содержания. По вопросам собственного ведения субъектов Федерации (п. 2 ст. 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ) их органы власти имеют право принимать законы, иные нормативные правовые акты и региональные программы вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право. Органы власти субъектов Федерации наделяются правом участвовать в осуществлении полномочий по предметам совместного ведения, не являющихся ни их собственными, ни делегированными им полномочиями, с осуществлением расходов за счет средств своих бюджетов и принятием необходимых правовых нормативных актов, если это предусмотрено федеральными законами. Финансирование осуществления данных полномочий не является обязанностью субъектов Федерации, осуществляется при наличии возможностей и не является основанием для выделения дополнительных средств из федерального бюджета (ст. 26.3.1 Федерального закона N 184-ФЗ).

Органы власти субъектов Федерации вправе устанавливать за счет средств собственных бюджетов дополнительные меры социальной адресной поддержки отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право. Финансирование осуществления данных полномочий не является обязанностью субъектов Федерации, осуществляется при наличии возможностей и не является основанием для выделения дополнительных средств из федерального бюджета. Указанные полномочия будут осуществляться только теми субъектами Федерации, у которых возникла реальная потребность в решении соответствующих задач и имеются необходимые бюджетные ресурсы.

Стройная на первый взгляд идеология Закона при более детальном ознакомлении порождает немало вопросов. Федеральный закон N 199-ФЗ вносит изменения и дополнения сразу в 36 федеральных законов, среди которых Федеральные законы N 122-ФЗ и N 199-ФЗ, вносящие, в свою очередь, изменения и дополнения в сотни других законов. Создается сложная система перекрестных поправок, препятствующая единообразному и полному пониманию норм, содержащихся в указанных Законах, а следовательно, и их нормальной реализации. По принципу своего логического построения Закон повторяет уже упомянутый Федеральный закон N 122-ФЗ, даже несмотря на то, что его претворение в жизнь наглядно продемонстрировало несоответствие полученных результатов целевым установкам государственной политики. Каждому законодательному акту, в который вносятся изменения, в Законе посвящена отдельная статья, вследствие чего статьи Закона логической связи между собой не имеют. Объединение в одном акте столь разнородного правового материала некорректно, а форма Закона о внесении изменений в другие законы чрезвычайно трудна для понимания, что уже не раз было продемонстрировано практикой федеративных отношений. Подобная юридическая техника превращает федеральное законодательство в сфере разграничения компетенции в мешанину плохо связанных друг с другом нормативных установлений.

Согласно положениям п. 4 ст. 26.1 Федерального закона N 184-ФЗ федеральные законы, определяющие полномочия органов государственной власти субъекта Федерации, должны устанавливать порядок и источники финансирования осуществления соответствующих полномочий. Каких-либо изменений в распределение бюджетных средств рассматриваемый Закон не предусматривает, возлагая финансирование и новых собственных, и добровольно принятых на себя полномочий на бюджеты субъектов Федерации, что нельзя рассматривать в качестве адекватного определения порядка и источников финансирования.

Согласно предусмотренной рассматриваемым Законом новой редакции п. 7 ст. 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ полномочия органов власти субъектов Федерации по предметам совместного ведения, не являющиеся их собственными полномочиями, но установленные федеральными законами, осуществляются за счет субвенций из федерального бюджета. Такие федеральные законы должны в том числе устанавливать способ (методику), федеральные государственные минимальные социальные стандарты расчета нормативов для определения общего объема субвенций из федерального бюджета, предоставляемых бюджетам субъектов Федерации на осуществление соответствующих полномочий. И главное, федеральные законы, предусматривающие предоставление субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Федерации на осуществление указанных полномочий, вводятся в действие ежегодно федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год.

Более емко эту норму можно изложить таким образом: федеральными законами не могут дополнительно регулироваться полномочия субъектов Федерации по предметам совместного ведения, без отражения их норм в законах о федеральном бюджете. Построение данной модели финансового обеспечения полномочий являлось одной из основных задач при проведении федеративной реформы. Подразумевалось, что федеральными законами не должны регулироваться полномочия субъектов Федерации без прописывания порядка предоставления последним средств из федерального бюджета - именно в этих целях полномочия субъектов были четко поделены на так называемые собственные, финансируемые за свой счет, и делегированные, финансируемые из федерального бюджета. Законом же предлагается совершенно иной подход: федеральный законодатель продолжает принимать законы, регулирующие полномочия субъектов Федерации, не обеспеченные финансированием, однако поскольку такое финансирование согласно закону нельзя в обязательном порядке возложить на субъекты Федерации, то полномочия осуществляются субъектами в добровольном порядке, в том числе не осуществляются вовсе, поскольку большинство регионов современной России - это далеко не регионы-доноры.

Складывается парадоксальная ситуация: с одной стороны, предоставление субъектам Федерации права добровольно осуществлять указанные полномочия положительным образом скажется на социально-экономической ситуации в стране, но с другой - позволит федеральному законодателю и далее принимать законы, не обеспеченные финансированием из федерального бюджета. Необеспеченный федеральный мандат, таким образом, приобретает факультативный характер. Достижение общегосударственных целей и задач ставится в зависимость от доброй воли субъектов Федерации и наличия у них соответствующих финансовых ресурсов. Закон вводит в отечественную законодательную практику наряду с уже ставшими традиционными собственными и делегированными полномочиями новую разновидность - добровольные полномочия, главный недостаток которых заключается в том, что они не гарантируют гражданам России получения социальных благ. В связи с этим содержащуюся в законе новую модель разграничения компетенции можно оценить как откат от достижений последних лет федеративного строительства к реалиям законодательного регулирования периода, предшествующего началу проведения федеративной реформы (2002 г.). Подобная модель законодательного регулирования не является оптимальной, она требовала исправления еще пять лет назад, не говоря уже о современной ситуации.

Сомнения вызывает полнота регулирования рассматриваемым Законом концептуальных вопросов, намеченных Президентом РФ. На упомянутом заседании Президиума Государственного совета речь шла о делегировании субъектам Федерации 114 полномочий, однако в Законе осуществляется передача субъектам Федерации как собственных всего семи новых и коррекция шести компетенционных позиций, а также полноценное делегирование (с финансированием из федерального бюджета) всего нескольких полномочий. Предоставление же субъектам Федерации права добровольно осуществлять полномочия не является в полном смысле слова их делегированием, т.е. передачей прав и обязанностей в принятии решений и в осуществлении тех или иных действий от одного субъекта управления к другому, принимающему на себя ответственность за них, поскольку такая передача не накладывает на субъекты Федерации никаких обязательств и не обеспечена соответствующими ресурсами со стороны передающей стороны.

15 мая 2006 г. последовало Постановление Конституционного Суда РФ N 5-П по делу о проверке конституционности положений ст. 153 Федерального закона N 122-ФЗ <13>, существенным образом скорректировавшее модель добровольных полномочий. Правовая позиция Конституционного Суда РФ такова. При издании органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления нормативных актов должны соблюдаться следующие условия: вновь устанавливаемые размеры и условия оплаты труда (включая надбавки и доплаты), выплаты пособий и иных видов социальных выплат, гарантии и компенсации в денежной форме не могут быть ниже размеров и условий оплаты труда (включая надбавки и доплаты) и иных видов социальных выплат, гарантий и компенсаций в денежной форме, предоставлявшихся соответствующим категориям граждан по состоянию на 31 декабря 2004 г. (время вступления в силу Федерального закона N 122-ФЗ), а при изменении порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены. То есть Конституционный Суд РФ решил, что в процессе перераспределения компетенции социальные гарантии гражданам не могут быть уменьшены.

--------------------------------

<13> Постановление Конституционного Суда РФ от 15 мая 2006 г. N 5-П по делу о проверке конституционности положений ст. 153 Федерального закона N 122-ФЗ в связи с жалобой главы города Твери и Тверской городской Думы // СЗ РФ. N 22. Ст. 2375.

Конституционный Суд РФ постановил также, что положения ст. 153 Федерального закона N 122-ФЗ предполагают обязанность органов местного самоуправления сохранять сложившиеся по состоянию на 31 декабря 2004 г. пропорции в распределении расходов на содержание детей в муниципальных дошкольных учреждениях между родителями и муниципальными образованиями, а также объем бюджетного финансирования, обеспечивавшего реализацию этих норм. То есть смысл правовой позиции Конституционного Суда РФ можно истолковать таким образом: каково бы ни было перераспределение компетенции, закрепленное в федеральных законах, муниципалитеты обязаны не допускать сокращения объема социальных услуг, предоставлявшихся ими по состоянию на 31 декабря 2004 г., за счет средств собственных бюджетов.

На тот случай, если указанных средств недостаточно для финансирования возросших социальных обязательств муниципалитетов, Конституционный Суд РФ констатировал обязанность Российской Федерации и ее субъектов оказывать финансовую помощь муниципальным образованиям в целях надлежащего исполнения ими установленных федеральным законодательством расходных обязательств по содержанию детей в муниципальных дошкольных учреждениях. Расходы на содержание детей в детских садах в той их части, в какой они осуществляются публичной властью, должны, по мнению Суда, производиться из местных бюджетов, а при недостаточности собственных источников финансирования - за счет бюджетов субъектов РФ и федерального бюджета в порядке компенсации дополнительных расходов. Конкретные формы компенсации дополнительных расходов и установление соответствующего механизма должны определяться, исходя из решения Суда, в законодательном порядке.

Это означает, что муниципальные образования и субъекты РФ обязаны теперь за счет средств своих бюджетов сохранять уровень социальной защиты, существовавший до принятия Федерального закона N 122-ФЗ, а так называемые добровольные полномочия в социальной сфере в действительности оказываются добровольно-обязательными. Это объясняется тем, что все полномочия за рамками так называемых собственных, предусмотренных Федеральными законами N 184-ФЗ и 122-ФЗ, субъекты РФ осуществляют либо за счет субвенций из федерального бюджета, либо по собственной инициативе; дополнительные социальные функции, возложенные на них Конституционным Судом РФ, выходят за рамки собственных полномочий, поэтому ответственность за их финансирование должен нести в первую очередь федеральный бюджет, а бюджеты субъектов РФ - в добровольном порядке (в соответствии со "вторым сто девяносто девятым Законом"); в противном случае добровольность в осуществлении данного типа полномочий приобретает принудительный характер. В отношении финансирования этих полномочий из федерального бюджета позиция Конституционного Суда РФ оказалась довольно странной - по его мнению, не исключается право федерального законодателя предусмотреть в дальнейшем иные формы и способы реализации конституционных гарантий общедоступности и бесплатности дошкольного образования. То есть добровольными "добровольные" полномочия являются прежде всего для федерального центра, но не для регионов и муниципалитетов.

Таким образом, перечень полномочий субъектов РФ был расширен Конституционным Судом РФ, причем без указания границ, до которых регионы могут обременяться нефинансируемыми федеральными мандатами нового поколения в лице обязательств финансировать "добровольно" полномочия в социальной сфере. Принимая во внимание природу решений Конституционного Суда РФ, их традиционное распространение на иные полномочия и сферы общественных отношений, можно прогнозировать, что тенденция расширения зоны финансовой ответственности регионов и муниципалитетов будет постепенно распространяться и на другие компетенционные позиции. Конкретные формы компенсации дополнительных расходов и установление соответствующего механизма должны определяться, по мнению Суда, в законодательном порядке, однако никаких четких обязательств Федерации в связи с необходимостью выделения соответствующих средств не предусмотрено. Данная позиция Конституционного Суда нашла свое продолжение в Определении от 11 июля 2006 г. N 353-О <14>.

--------------------------------

<14> Определение Конституционного Суда РФ от 11 июля 2006 г. N 353-О // Пенсия. 2006. N 12.

Такой способ решения проблемы представляется тупиковым. Федеральному законодателю следовало не принимать Федеральный закон от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ, который ввел в законодательную практику добровольные полномочия, а перераспределить полномочия в рамках Федерального закона N 184-ФЗ и обеспечивающих его реализацию финансовых актов. Указанные полномочия следовало отнести к собственным полномочиям субъектов РФ (с соответствующим расширением доходных полномочий их бюджетов) либо к делегированным полномочиям субъектов РФ (с прописыванием объема субвенций из федерального бюджета, за счет которых эти полномочия будут осуществляться). Избранная же модель добровольных полномочий может считаться порочной, а соответствующие решения Конституционного Суда РФ лишь усугубили сложившуюся ситуацию.

4. Еще одним результатом федеративной реформы стало создание вертикали исполнительной власти по предметам совместного ведения путем принятия Федерального закона от 29 декабря 2006 г. N 258-ФЗ. Рассматриваемый Закон перенес административную реформу на уровень субъектов РФ, однако уже из текста Федерального закона N 258-ФЗ видно, что этот перенос не будет легким. Законом закрепляется положение о том, что федеральные законы, регулирующие передачу полномочий Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления, должны содержать положения, предусматривающие права и обязанности федеральных органов исполнительной власти по назначению руководителей органов исполнительной власти субъектов РФ, а также по определению структуры органов исполнительной власти субъектов РФ (поправки в ст. 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ). В случае передачи органам государственной власти субъектов РФ полномочий Федерации по предметам ее ведения и по предметам совместного ведения, осуществляемых территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, указанные территориальные органы реорганизуются в форме преобразования или выделения. В этом случае федеральные законы могут содержать положения, определяющие полномочия федеральных органов исполнительной власти по определению порядка реорганизации территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в органы исполнительной власти субъектов РФ, а также права и обязанности высшего должностного лица субъекта РФ по включению в структуру и состав исполнительных органов субъекта РФ органа, образованного в результате реорганизации территориального органа федерального органа исполнительной власти.

Данные положения не в полной мере соответствуют ч. 2 ст. 11 Конституции РФ, согласно которой государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти, в то время как в случае полноценной реализации Закона государственную власть в субъектах РФ будут осуществлять органы власти, фактически образованные федеральными органами исполнительной власти. Указанные нововведения согласно Федеральному закону N 258-ФЗ осуществляются за счет субвенций из федерального бюджета. Однако таковые могут не потребоваться при расчете объема субвенций по методике, утвержденной Правительством РФ. В этом случае субъектам РФ придется финансировать осуществление указанных полномочий, а также функционирование указанных выше органов исполнительной власти за счет собственных средств. Такой порядок финансирования представляется малоэффективным. В стране, по разным подсчетам, имеется около 2 тыс. территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, причем в значительной части субъектов РФ численность служащих таких органов превышает численность служащих субъектов РФ. Согласно положениям Федерального закона N 258-ФЗ федеральное имущество, перешедшее таким образом органам власти субъектов РФ, не может без согласования с соответствующими федеральными органами исполнительной власти быть использовано иначе как в целях осуществления переданных полномочий. Это означает, что в своей текущей деятельности органы власти субъектов РФ будут полностью подчинены федеральным министерствам и ведомствам и не смогут оперативно распоряжаться собственным имуществом - даже в целях осуществления возложенных на них Федеральным законом N 184-ФЗ полномочий.

Федеральный закон N 258-ФЗ повлек крупномасштабную реформу системы власти на региональном уровне. Однако намерение устранить дублирование функций и органов обернулось, по сути, помещением органов исполнительной власти субъектов РФ в систему двойного подчинения - федеральным министерствам и главам регионов. С учетом того что структура исполнительной власти на уровне субъектов РФ не совпадает с аналогичной структурой на федеральном уровне, может сложиться ситуация не только двойного, но и тройного и т.д. подчинения. Цель введения столь сложной и неработоспособной схемы неясна. Главы регионов в настоящее время избираются законодательными органами субъектов РФ по представлению Президента РФ. Это позволяет субъектам РФ выходить с федеральным центром на принципиально новый уровень взаимоотношений, характеризующийся большей степенью самостоятельности и ответственности, в то время как Федеральный закон N 258-ФЗ последовательно проводит политику переподчинения исполнительных органов субъектов РФ федеральным министерствам. Нормы Федерального закона N 258-ФЗ влекут не устранение дублирования, а его усугубление, поскольку в результате практической реализации содержащихся в Законе положений на уровне субъекта РФ могут появиться сразу два исполнительных органа с одинаковой компетенцией.