Добавил:
Upload Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз: Предмет: Файл:
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ РАЗГРАНИЧЕНИЯ КОМПЕТЕНЦИИ МЕ...doc
Скачиваний:
14
Добавлен:
28.08.2019
Размер:
147.46 Кб
Скачать

АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ РАЗГРАНИЧЕНИЯ КОМПЕТЕНЦИИ МЕЖДУ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИЕЙ И СУБЪЕКТАМИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ <1> ( Е.В. ПЕРШИН, М.В. ГЛИГИЧ-ЗОЛОТАРЕВА)

--------------------------------

<1> Аналитический вестник Совета Федерации. 2007. N 27(344). С. 3 - 26.

Першин Е.В., заместитель начальника Аналитического управления Совета Федерации.

Глигич-Золотарева М.В., ведущий советник отдела государственного строительства Аналитического управления Совета Федерации.

1. Конституционно-правовые аспекты федеративной реформы

Разграничение предметов ведения и полномочий провозглашается в качестве одного из принципов федеративного устройства ч. 3 ст. 5 Конституции РФ. Конституционная модель разграничения компетенции включает в себя сферу ведения Федерации (ст. 71 Конституции) и сферу совместного ведения (ст. 72 Конституции). Ведение субъектов Федерации формируется по остаточному принципу (ст. 73 Конституции). Указанные конституционные нормы носят предельно общий характер. Явившись плодом компромисса федерального центра и регионов на определенном этапе развития российской государственности, сегодня они не гарантируют реализации оптимальной модели размежевания компетенции. Наиболее проблемным является совместное ведение. Практика наглядно продемонстрировала, что эта компетенционная сфера имеет тенденцию либо к избыточной децентрализации, либо, напротив, к неоправданной централизации, причиной чему является в том числе несовершенство самой конституционной модели разграничения компетенции. Все это повлекло необходимость ее коррекции путем принятия целого ряда федеральных законов.

Базовым для всей федеративной реформы стал Федеральный закон N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <2> (с изменениями и дополнениями) (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ). Однако данный Закон оказался крайне несовершенен. Одной из основных претензий к нему стало несоответствие названия Закона содержащемуся в нем правовому регулированию. Другим существенным недостатком стала излишняя детализация правового регулирования. Наряду с этим перечень так называемых собственных полномочий субъектов РФ игнорируется федеральным законодателем.

--------------------------------

<2> Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ (ред. от 8 ноября 2007 г.) // СЗ РФ. N 42. Ст. 5005.

Бюджетный кодекс РФ <3> также является ключевым для всей компетенционной системы актом. При этом он не содержит четкой и сбалансированной модели бюджетного федерализма. На практике реализация положений Кодекса вызывает немало трудностей. Учет диалектики федерализма характерен для Кодекса в небольшой степени - по сути, он закрепил межбюджетные отношения унитарного государства. Налоговый кодекс РФ <4> можно рассматривать в качестве негативного примера законотворчества. Изменения в Кодекс внесены более чем ста федеральными законами, породив слишком большое количество его редакций. На нижестоящие "этажи" власти возлагаются все большие полномочия и ответственность, в то время как финансовые и иные ресурсы концентрируются на уровне федерального центра.

--------------------------------

<3> Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ (ред. от 2 ноября 2007 г.) // СЗ РФ. N 31. Ст. 3823.

<4> Налоговый кодекс РФ (часть 1) от 31 июля 1998 г. N 146-ФЗ (ред. от 17 мая 2007 г.) // СЗ РФ. N 31. Ст. 3824; Налоговый кодекс РФ (часть 2) от 5 августа 2000 г. N 117-ФЗ (ред. от 24 июля 2007 г., с изм. от 8 ноября 2007 г.) // СЗ РФ. N 32. Ст. 3340.

Федеральный закон N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <5> беспрецедентен как по объему, так и по количеству скорректированных законодательных актов <6>. Часть Закона действительно посвящена разграничению полномочий, однако он содержит и регулирование иных вопросов - социальной защиты, размеров социальной помощи и механизмов ее доведения до граждан (так называемая монетизация льгот), а также регулирование отдельных предметов ведения Российской Федерации. Новеллы Закона затронули практически все отрасли права. Как результат, Закон оказался чрезвычайно труден для понимания, что отчасти стало причиной неудачного претворения в жизнь его положений.

--------------------------------

<5> Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ (ред. от 8 ноября 2007 г.) // СЗ РФ. N 35. Ст. 3607.

<6> Закон внес изменения в 153 федеральных закона, полностью или частично отменил еще 111 законодательных актов, т.е. всего изменил или отменил 264 законодательных акта.

Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований" <7> продолжил процесс плановых изменений федерального законодательства в связи с разграничением полномочий между уровнями публичной власти. Федеральный закон от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" <8> стал знаковым для федеративной реформы. Принятый с целью устранения мелких недоработок в законодательной базе федеративных отношений, он практически вернул ее в состояние status quo путем введения так называемых добровольных полномочий.

--------------------------------

<7> Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ (ред. от 4 декабря 2006 г.) // СЗ РФ. N 1 (ч. 1). Ст. 25.

<8> Федеральный закон от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ (ред. от 20 апреля 2007 г.) // СЗ РФ. N 1. Ст. 10.

Федеральный закон N 258-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" <9>, распространивший административную реформу на уровень субъектов РФ и поместивший органы исполнительной власти РФ в систему двойного подчинения (главам субъектов РФ и федеральным органам исполнительной власти), содержательно завершил нынешний этап федеративной реформы. На его фоне Федеральный закон N 230-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" <10> лишь продолжил процесс несистемного перераспределения полномочий между уровнями публичной власти, снизив вероятность достижения в перспективе компетенционной сбалансированности.

--------------------------------

<9> Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. N 258-ФЗ (ред. от 18 октября 2007 г.) // СЗ РФ. N 1 (ч. 1). Ст. 21.

<10> Федеральный закон от 18 октября 2007 г. N 230-ФЗ // СЗ РФ. N 43. Ст. 5084.