3. Инвентаризация полномочий субъектов рф

Перечисленные выше мероприятия федеративной реформы, а также принятые законодательные акты обусловили образование компетенционного поля с уникальными конфигурациями. Его структура на сегодняшний день довольно сложна и дифференцирована. Конституцией предусмотрено всего четыре компетенционные позиции: компетенция Российской Федерации; компетенция субъектов РФ; совместная компетенция Российской Федерации и ее субъектов; муниципальная компетенция. Однако в реальности компетенционных позиций гораздо больше. Продемонстрируем это на примере инвентаризации полномочий, осуществляемых субъектами РФ.

1. Полномочия субъектов РФ по предметам ведения Российской Федерации. Полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта РФ по предметам ведения Российской Федерации, определяются федеральными законами, издаваемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ, а также соглашениями. Реально таких полномочий у субъектов РФ немало. Однако в федеральных законах они специально не выделяются, поэтому, встречая полномочия субъектов РФ, закрепленные, например, Федеральным законом "О воинской обязанности и военной службе" <15>, только по предмету регулирования данного Закона можно отнести указанные полномочия субъектов РФ к переданным им полномочиям по предметам ведения Российской Федерации. Особый порядок финансирования данных полномочий в отраслевом законодательстве закреплен не всегда.

--------------------------------

<15> Федеральный закон от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ (ред. от 30 октября 2007 г.) // СЗ РФ. N 13. Ст. 1475.

2. Полномочия субъектов РФ по предметам ведения субъектов РФ. Полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта РФ по предметам ведения субъектов РФ, определяются конституцией (уставом), законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами субъекта РФ. Полномочия органов государственной власти субъекта РФ по предметам ведения субъектов РФ осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ. Основной проблемной зоной данной сферы ведения является отсутствие перечня полномочий субъектов РФ по ст. 73 Конституции РФ, что позволяет федеральному центру в одностороннем порядке переквалифицировать предметы ведения субъектов РФ в предметы совместного ведения.

К данной категории полномочий можно отнести и те, которые осуществляются органами власти субъектов РФ в соответствии с так называемым опережающим законодательством субъектов РФ (опережающие полномочия). До принятия федеральных законов по предметам совместного ведения, а также по вопросам совместного ведения, не урегулированным федеральными законами, законами субъекта РФ, могут устанавливаться полномочия органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемые данными органами самостоятельно за счет и в пределах средств бюджета субъекта РФ, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. По критериям финансирования данных полномочий из бюджетов субъектов РФ, их нормативно-правового регулирования субъектами РФ в отсутствие федеральных правовых норм данная разновидность полномочий осуществляется субъектами РФ как полномочия по предметам ведения субъектов РФ с одной только разницей - данные полномочия относятся к предметам совместного ведения.

3. Полномочия субъектов РФ по предметам совместного ведения. Полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, определяются Конституцией РФ, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями, а также законами субъектов РФ. Полномочия по предметам совместного ведения, осуществляемые субъектами РФ, подразделяется на: собственные полномочия субъектов РФ, делегированные полномочия субъектов РФ, добровольные полномочия субъектов РФ, добровольно-принудительные полномочия субъектов РФ.

К собственным полномочиям субъектов РФ относятся полномочия органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, установленным Конституцией РФ, указанным в п. 2 ст. 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ; в ведении субъектов РФ по состоянию на октябрь 2007 г. находилось 68 собственных полномочий. По данным вопросам органы государственной власти субъекта РФ имеют право принимать законы, иные нормативные правовые акты, в том числе региональные программы субъектов РФ, вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.

В число делегированных полномочий субъектов РФ входят полномочия Федерации по предметам ведения Федерации, а также полномочия Федерации по предметам совместного ведения, не предусмотренные п. 2 ст. 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ, которые могут передаваться для осуществления органам государственной власти субъектов РФ федеральными законами. Финансовое обеспечение осуществления делегированных полномочий, переданных органам государственной власти субъектов РФ, осуществляется по общему правилу за счет субвенций из федерального бюджета. Однако имеются и оговорки. Во-первых, в случае если федеральные законы, предусматривающие передачу отдельных полномочий Федерации органам государственной власти субъектов РФ, не закрепляют права и обязанности федеральных органов исполнительной власти, субъекты РФ реализуют соответствующие права и исполняют обязанности самостоятельно. Во-вторых, органы государственной власти субъекта РФ имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им полномочий в порядке, установленном законом субъекта РФ; данная разновидность полномочий, по сути, смыкается с так называемыми добровольными полномочиями, речь о которых пойдет ниже. В-третьих, федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ предоставление субвенций из федерального бюджета бюджету субъекта РФ может не предусматриваться в случаях, если установленные указанными актами полномочия не предусматривают необходимости создания новых органов государственной власти субъекта РФ, государственных учреждений субъекта РФ и государственных унитарных предприятий субъекта РФ (административные полномочия).

В соответствии с законодательством РФ примерный перечень основных делегированных полномочий субъектов РФ по состоянию на сентябрь 2007 г. включал в себя 907 позиций, закрепленных в 102 федеральных законах (см. приложение).

Законодательно предусмотрено несколько разновидностей добровольных полномочий субъектов РФ:

1) органы государственной власти субъектов РФ вправе участвовать в осуществлении полномочий Федерации по предметам ведения Федерации, а также полномочий Федерации по предметам совместного ведения, не переданных им в соответствии с п. 7 ст. 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ (т.е. полномочий, не делегированных субъектам РФ со стороны Федерации), с осуществлением расходов за счет средств бюджета субъекта РФ, если это участие предусмотрено федеральными законами;

2) органы государственной власти субъекта РФ вправе осуществлять расходы за счет средств бюджета субъекта РФ на осуществление полномочий по предметам ведения Федерации, а также полномочий по предметам совместного ведения по решению вопросов, не указанных в п. 2 ст. 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ (т.е. любых полномочий субъектов РФ кроме собственных), если возможность осуществления таких расходов предусмотрена федеральными законами;

3) органы государственной власти субъекта РФ вправе устанавливать за счет средств бюджета субъекта РФ дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.

Отметим, что финансирование добровольных полномочий не является обязанностью субъекта РФ, осуществляется при наличии возможности и не является основанием для выделения дополнительных средств из федерального бюджета.

Добровольно-обязательные полномочия субъектов РФ - результат правового регулирования, содержащегося в ст. 153 Федерального закона N 122-ФЗ, а также в решениях Конституционного Суда РФ. Согласно им при издании органами государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления нормативных правовых актов должны быть соблюдены следующие условия: вновь устанавливаемые размеры и условия оплаты труда, размеры и условия выплаты пособий и иных видов социальных выплат, гарантии и компенсации отдельным категориям граждан в денежной форме не могут быть ниже размеров и условий оплаты труда, размеров и условий выплаты пособий и иных видов социальных выплат, гарантий и компенсаций в денежной форме, предоставлявшихся соответствующим категориям граждан, по состоянию на 31 декабря 2004 г. Это означает, что добровольные полномочия субъектов РФ в части, подпадающей под данную норму, становятся принудительными для субъектов РФ. Иначе говоря, несмотря на общедозволительный характер осуществления данных полномочий, они должны гарантировать предоставление гражданам РФ социальных услуг в установленных на 31 декабря 2004 г. объемах независимо от длительности правоотношений.

Положения о применении данной нормы развиты Конституционным Судом в Определении от 1 марта 2007 г. N 129-О-П <16>, Определении Конституционного Суда РФ от 11 июля 2006 г. N 353-О <17>, а также в Постановлении от 15 мая 2006 г. N 5-П. Указанные нормы можно считать универсальными, распространяющимися на все социальные отношения, что и повлекло возникновение добровольно-принудительных полномочий. Как следует из изложенного, их перечень составить практически невозможно, так как полномочия нигде четко законодательно не определены.

--------------------------------

<16> Определение Конституционного Суда РФ от 1 марта 2007 г. N 129-О-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 2007. N 4.

<17> Определение Конституционного Суда РФ от 11 июля 2006 г. N 353-О // Пенсия. 2006. N 12.