Программа пенсионной реформы 1998 года

Результатом доработки Концепции 1997 года стала Программа пенсионной реформы, утвержденная 20 мая 1998 года[35]. В ней сохранены три уровня. Первый уровень – государственное пенсионное обеспечение, предназначенное для лиц, которые не приобрели права на пенсию по государственному пенсионному страхованию, и для отдельных категорий граждан (госслужащие, военнослужащие и др.). Финансировались эти пенсии из федерального бюджета. Второй уровень – государственное пенсионное страхование – ведущий элемент системы, по которому выплата пенсий обеспечивалась в зависимости от страхового стажа и уплаченных пенсионных взносов. Он включил две компоненты, основанные на различных принципах финансирования: за счет текущих поступлений в ПФР и за счет средств, полученных от направления части обязательных страховых взносов на накопление и инвестиционного дохода от их размещения. Третий уровень – дополнительное пенсионное страхование (обеспечение), формируемое за счет добровольных взносов работодателей и граждан, а также за счет обязательных взносов на профессиональные досрочные пенсии по условиям труда.

Наиболее дискуссионный вопрос – переходить ли к накопительному методу страхования в качестве основного элемента трудовой пенсии (Концепция 1997 года) или ограничиться модернизацией распределительной пенсионной системы (Концепция 1995 года) – был решен в пользу смешанного варианта. Согласно Программе 1998 года трудовая пенсия должна была складываться из двух частей: большей, условно-накопительной, и меньшей накопительной. Такой вариант лучше подходил для страны со слабо развитым рынком ценных бумаг, поскольку позволял растянуть во времени переход к накопительной системе, обеспечив медленное возрастание нагрузки на финансовые рынки.

 

Преимущества разных моделей пенсионного обеспечения

С точки зрения макроэкономического анализа независимо от способа финансирования пенсионного обеспечения и формулы расчета выплат любая пенсионная система представляет собой часть «национального пирога». Ее размеры (то, что потребляется пенсионерами) можно условно определить как произведение средней пенсии на общее число пенсионеров. В финансово сбалансированной пенсионной системе ее расходы равны доходам. Доходы пенсионной системы рассчитываются как произведение страховых взносов на число застрахованных. Если упростить картину, получим равенство:

тариф страховых взносов х средняя зарплата х число застрахованных = коэффициент замещения (то есть доля пенсии в зарплате) х средняя зарплата х число пенсионеров.

Отсюда нетрудно вывести, что в финансово сбалансированной пенсионной системе коэффициент замещения зависит, во-первых, от тарифа страховых взносов, во-вторых, от соотношения между работниками и пенсионерами, то есть от коэффициента поддержки.

Но если это правило справедливо для любой пенсионной системы, зачем ее реформировать? Не проще ли оставаться в рамках прежней распределительной системы с установленными выплатами, в которой пенсии платятся за счет текущих отчислений работников, а их размер устанавливается заранее – как правило, в процентах от заработной платы при условии работы в течение определенного количества лет и достижения некоторого пенсионного возраста? По крайней мере такая система более понятна населению.

Проблема в том, что, если размер будущей пенсии устанавливается заранее, государство до конца не представляет себе объем будущих пенсионных обязательств. При этом если под влиянием, например, старения населения число пенсионеров растет, а застрахованных – сокращается, то для выполнения ранее выданных обязательств требуется все больше увеличивать тариф страховых отчислений. Он может оказаться столь большим, что будет непосильным для работников и работодателей. Как следствие может вырасти безработица или теневая, неформальная занятость.

Альтернативой системе с установленными выплатами является система с установленными (фиксированными) взносами, которая позволяет лучше представлять объем будущих пенсионных обязательств и держать их рост под контролем. Теоретически в этой системе государство и общество условно договариваются о социально приемлемой доле «пирога» – пенсионных расходов, исходя из которой рассчитывается тариф страховых отчислений. Этот тариф в дальнейшем остается неизменным, тогда как пенсия зависит от объема страховых отчислений на протяжении всей жизни человека плюс его прирост на величину индексации или доходности пенсионных накоплений. В этом случае увеличение числа пенсионеров в расчете на занятого приводит к падению ставки замещения, но система остается сбалансированной. Если ставка замещения опускается ниже социально приемлемого уровня, государство и население могут пересмотреть прежние условия социального контракта, договориться о новом тарифе отчислений.

При чем же здесь накопления? Дело в том, что формирование обязательных пенсионных накоплений означает появление в экономике «длинных денег», которые могут инвестироваться в долгосрочные инвестиционные проекты, тем самым способствовать устойчивому экономическому росту, увеличивая размер будущего «пирога». Опыт Чили и других стран показал также, что введение накопительной пенсионной системы может выступать катализатором роста и оздоровления национальных финансовых рынков, если оно сопровождается улучшением их регулирования. Важное побочное следствие накопительной системы – повышение привлекательности страны для иностранных инвестиций. А для населения накопительная система более привлекательна в периоды, когда реальная доходность инвестиций превышает рост заработной платы.

Безусловно, не все так однозначно: не случайно лучшие пенсионные эксперты мира до сих пор спорят о том, насколько накопительная пенсионная система выгоднее для населения по сравнению с распределительной, насколько ощутимо ее позитивное влияние на экономику и действительно ли она меньше зависит от рисков демографического старения. В результате дискуссий появились смешанные пенсионные системы, в которых накопительный элемент сочетается с распределительным. Это позволяет диверсифицировать риски в пенсионном обеспечении и извлекать выгоду из периодов, когда рост зарплаты превышает доходность инвестиций и когда соотношение между этими показателями меняется. Как показал мировой опыт, чтобы реформа была успешной, необходимо усилить роль государства в качестве регулятора и просветителя.

Источники: Barr N. (2002). Reforming Pensions: Myths, Truths and Policy Choices // International Social Security Review. Vol. 55. № 2. P. 3–36; Góra M. & Palmer E. (2004). Shifting Perspectives in Pensions // IZA Discussion Paper. № 1369, October; Хольцман Р., Хинц Р. и др. (2005). Обеспеченная старость в XXI веке: Пенсионные системы и реформы в международной перспективе. Всемирный банк, Вашингтон, округ Колумбия; Barr №. (2006). Pensions: Overview of the Issues, Oxford Review of Economic Policy. Vol. 22. № 1, Spring. P. 1–14.

Условно-накопительные счета отличаются от «безусловно» накопительных тем, что средства, зачисляемые на них, не размещаются в финансовых активах, а расходуются на выплату пенсий в текущем периоде. Тем самым обеспечиваются защита от финансовых рисков и сохранение средств в пенсионной системе. Работник регулярно получает информацию о состоянии счета (поступивших взносах и «доходе» в виде величины индексации сформированного условного «пенсионного капитала»). При выходе на пенсию «пенсионный капитал» конвертируется в регулярные пенсионные выплаты с учетом изменений в периоде ожидаемой продолжительности жизни в пенсионном возрасте[36].

В Программе 1998 года (в отличие от Концепции 1995 года) размер всей заработанной пенсии зависел от изменений в ожидаемой продолжительности жизни, что позволяло минимизировать влияние фактора старения на пенсионную систему, не требовалось повышать пенсионный возраст, поскольку предполагалось, что уменьшение размера пенсии под влиянием демографических изменений будет побуждать людей дольше оставаться на рынке труда. Эта Программа «перегибала палку» в последовательном проведении принципа полной зависимости размера пенсии от демографической ситуации: предложенный в ней раздельный учет продолжительности жизни мужчин и женщин неминуемо привел бы к существенному сокращению пенсий женщин. Хотя скорее всего ситуацию удалось бы исправить, перейдя в будущем к учету продолжительности жизни для обоих полов (так называемому «гендерно нейтральному знаменателю»).

По сравнению с Концепцией 1997 года размер взносов, перечисляемых в накопительную часть, был существенно снижен[37]. Накопительные пенсионные взносы и накопленные доходы от их инвестирования образовывали пенсионные резервы, которые подлежали инвестированию ПФР через независимые управляющие компании и могли расходоваться лишь на выплату трудовых накопительных пенсий лицам, имевшим соответствующие накопления на именных накопительных счетах в ПФР. Роль НПФ в управлении пенсионными накоплениями была заметно ограничена: они могли стать полноправными участниками пенсионной реформы лишь с 2005 года.

Первые выплаты накопительных пенсий в форме аннуитетов должны были начаться уже в 2005 году. В долгосрочной перспективе планировалось размер трудовой пенсии, финансируемой из накопительного источника, довести до 50% общей величины трудовой пенсии.

Социальные пенсии были оставлены для лиц, не сумевших заработать трудовую пенсию, но без проверки их имущественного положения. Эти пенсии должны были финансироваться из бюджета за счет общих налогов, что позволяло снизить налоговую нагрузку на работников и работодателей.

Уменьшить обязательства государственной пенсионной системы должна была также реформа досрочных пенсий за работу в особых условиях труда. Их предполагалось заменить обязательными профессиональными пенсионными программами, финансируемыми на основе накопительных принципов. Для сдерживания роста пенсионных обязательств вводилась индексация пенсий только по темпу инфляции, без учета роста зарплаты. Накопительная часть пенсии должна была увеличиваться в зависимости от доходности оставшихся пенсионных накоплений.

Предлагалось более четко определить правовой статус ПФР, доверить ему страхование, сбор страховых взносов, назначение и выплату пенсий, учет условно-накопительных счетов, накопительных счетов и профессиональных пенсионных систем (в переходный период).

По сравнению с Концепцией 1995 года Программа 1998 года более четко очертила контуры будущей пенсионной системы. Основные элементы реформы – переход к расчету пенсий на основе всей страховой биографии, введение накопительных принципов финансирования, учет продолжительности жизни в расчете пенсий, реформа досрочных пенсий – обеспечивали создание финансово устойчивой пенсионной системы с четкой связью между взносами и выплатами. Конечно, оставалось еще много вопросов: как именно будут реализованы заложенные в Программе 1998 года идеи и какого уровня пенсионного обеспечения удастся достичь. И детали организации новой пенсионной системы отсутствовали, несмотря на то, что реформу предполагалось начать через полгода после принятия Программы. Тем не менее Программа впервые отражала результат публичного обсуждения и политического консенсуса и поэтому имела высокие шансы на успех.

Однако еще до начала ее реализации разразился валютно-финансовый кризис 1998 года, который кардинально изменил социально-экономические условия существования пенсионной системы. Второй раз за 1990-е годы реальные пенсии сократились вдвое (табл. 1). К концу 1998 года средняя пенсия опустилась до 80% прожиточного минимума пенсионера. Кризис вернул в российскую реальность задолженность по выплате пенсий (рис. 3). Падение зарплаты и еще большее снижение налогооблагаемой базы уменьшили доходы ПФР на 77% в 1998 году по сравнению с 1997 годом. Задолженность по выплате пенсий составила в конце 1998 года 26,3 млн деноминированных рублей, или 15% годового бюджета ПФР[38]. В 1999 году падение продолжилось: в течение трех первых кварталов минимальная пенсия с компенсацией не превышала 50%, а средняя пенсия – 70% прожиточного минимума пенсионера (рис. 5) [39]. В отличие от ситуации 1992–1993 годов пенсии падали около года, а на их восстановление до уровня 1997 года потребовалось почти четыре года.

Источник: данные Росстата.

Рис. 5. Средняя и минимальная пенсии в реальном выражении в 1998–2001 годах

Неудивительно, что в течение полутора лет после кризиса правительство заботилось прежде всего о повышении минимальных выплат пенсионерам, сокращая и без того невысокую дифференциацию размеров пенсий. К идее усиления связи пенсии и зарплаты вернулись лишь в мае 2000 года, когда благоприятная экономическая конъюнктура позволила полностью погасить задолженность и сформировать резерв в ПФР. В мае 2001 года соотношение заработков, используемое в расчете ИКП, вышло на максимальный уровень, предусмотренный законом 1997 года, – 1,2 раза. Такое соотношение позволяло полностью учитывать зарплату 75–80% пенсионеров.

Поскольку средняя пенсия по-прежнему оставалась ниже прожиточного минимума пенсионера, в 2000 и 2001 годах в дополнение к повышению пенсий, рассчитываемых с применением ИКП, были индексированы все пенсионные выплаты. В результате к концу 2001 года средняя пенсия приблизилась к прожиточному минимуму пенсионера.