Модель пенсионной реформы Всемирного банка

Решающее влияние на мировую дискуссию о будущем пенсионных систем оказал появившийся в 1994 году доклад Всемирного банка «Предотвращение кризиса старости». В нем были проанализированы формальные и неформальные программы поддержки пожилых в различных типах экономик, оценены их эффективность и устойчивость в условиях старения населения. Авторы доклада попытались помочь политикам и экспертам в выборе и разработке пенсионных политик, которые содействовали бы экономическому росту и одновременно обеспечивали пожилых гарантированной частью национального дохода. С появлением доклада стало принято оценивать зависимость конкретной пенсионной системы от макроэкономической ситуации и ее влияние на экономику страны.

В соответствии с докладом у пенсионной системы две важнейшие функции: перераспределение (борьба с бедностью в старости) и сбережение или замещение (компенсация) заработка, утраченного вследствие прекращения работы. Кроме того, пенсионная система должна страховать пожилых от многих рисков, включая наступление инвалидности, длинную продолжительность жизни, инфляцию, различные политические и инвестиционные риски и пр. (функция страхования).

Одновременно пенсионная система должна помогать экономике страны, минимизируя скрытые издержки, мешающие экономическому росту (недостаточный уровень сбережений, недостаточная занятость, высокое налоговое бремя и пр.), обеспечивая финансовую устойчивость системы к меняющимся демографическим и экономическим условиям и прозрачность норм пенсионного обеспечения для населения и политиков.

Таблица3

 

	Обязательный уровень, управляемый государством	Обязательный уровень, управляемый частными компаниями	Добровольный уровень
Цели	Перераспределение + совместное страхование	Сбережения + совместное страхование	Сбережения + совместное страхование
Форма	Выплаты, основанные на проверке нуждаемости, минимальные пенсионные гарантии или универсальные одинаковые выплаты	Индивидуальные накопительные программы или профессиональные пенсионные программы	Индивидуальные накопительные программы или профессиональные пенсионные программы
Финансирование	За счет общих налогов	Регулируемое, полностью накопительное	Полностью накопительное

 

 

Авторы доклада предложили трехуровневую пенсионную систему. Первый уровень –  перераспределение доходов в пользу бедных: выплаты, увязанные с проверкой нуждаемости, или одинаковые небольшие выплаты как минимальные пенсионные гарантии. Источник финансирования – налоги. Второй и третий уровни – компенсация утраченного заработка: они базируются на индивидуальных счетах, созданы государством или работодателями, управляются частными финансовыми институтами. Используется полностью накопительный принцип финансирования: пенсии выплачиваются из ранее сформированного пенсионного капитала, включающего пенсионные взносы, уплаченные за весь период работы, и инвестиционный доход (за вычетом комиссионного вознаграждения управляющим компаниям). Участие во втором уровне – обязательное, в третьем – полностью добровольное. Все три уровня обеспечивают страхование от различных рисков в старости. Сочетание трех уровней пенсионной системы, по замыслу авторов доклада, должно обеспечить диверсификацию рисков в пенсионном обеспечении и ее долгосрочную устойчивость.

Источник: World Bank (1994), Averting the Old-Age Crisis, World Bank Policy Research Report, Oxford: Oxford University Press. P. 1–23, 233–254.

Согласно Концепции 1997 года пенсионная система также должна состоять из трех уровней. В отличие от Концепции 1995 года в новом варианте пенсионной реформы первый уровень образовывали социальные пенсии, предоставляемые за счет общих налоговых поступлений и после обязательной проверки нуждаемости лишь тем лицам, которые не имели возможности накопить средства, необходимые для проживания в старости. Второй уровень – пенсии, которые формировались на индивидуальных счетах на основе накопительных принципов из отчислений с зарплаты и инвестиционного дохода, получаемого в течение всей трудовой деятельности. Третий уровень – обязательные (для отдельных категорий работодателей) и добровольные дополнительные пенсионные системы (профессиональные, региональные, индивидуальные).

Начать реформу планировалось с 1 января 1999 года, определив, какие категории населения будут охвачены реформой и с какой скоростью она будет реализоваться. От этого зависела стоимость реформы, поскольку при переходе к накопительной системе неизбежен период, когда и она, и распределительная система сосуществуют. Согласно Концепции 1997 года в накопительной системе обязаны участвовать все граждане моложе 30 лет, в возрасте от 31 до 40 лет включительно – добровольно. Работники старше 40 лет оставались в прежней системе. Лицам, не сумевшим накопить на пенсию, предполагалось после проверки нуждаемости выплачивать финансируемую из бюджета минимальную социальную пенсию на уровне 70–80% прожиточного минимума.

Издержки перехода к новой системе оценивались по нескольким вариантам участия в накопительной системе, которые различались ставками взносов и возможностями дополнять накопительную пенсию распределительной для тех, чье участие в системе было добровольным. Расчеты показали высокие издержки, поскольку необходимо было выполнять уже существующие обязательства перед нынешними и будущими пенсионерами. В качестве возможных источников финансирования назывались кредит Всемирного банка (на покрытие издержек в первый год реформы), бюджетное финансирование и доходы от реформирования досрочных пенсий в виде дополнительных отчислений работодателей за лиц, работавших во вредных условиях труда. Кроме того, предполагалось сократить обязательства пенсионной системы за счет реформы досрочных пенсий и повышения пенсионного возраста женщин на пять лет начиная с 2000 года [34].

Экспертиза Концепции 1997 года показала, что в ней не учтены важные социально-экономические особенности России и ее реализация могла бы привести к большим социальным издержкам. Так, в нашей стране речь шла о реформе пенсионной системы с практически полным охватом населения, чего не скажешь о странах Латинской Америки. Сложившуюся к середине 1990-х годов высокую дифференциацию доходов предложенный вариант реформы мог бы перенести и на накопительные пенсии. Высказывались обоснованные опасения по поводу того, что зарождавшаяся российская финансовая система не сумеет «переварить» быстро растущие пенсионные накопления. Правительство решило внести в Концепцию коррективы (пересмотреть некоторые принципиальные положения накопительной системы, диверсифицировать риски, усилить социальную направленность и др.) и на ее основе подготовить программу пенсионной реформы.

При доработке Концепции 1997 года обратились к опыту пенсионных реформ в Швеции и Польше. Обе страны имели пенсионные системы почти со всеобщим охватом населения, высоким уровнем выплат и столкнулись с интенсивным демографическим старением. Польша к тому же имела относительно неразвитые финансовые рынки. Эти страны отказались от чилийской модели с ее быстрым наращиванием обязательных пенсионных накоплений, высокими требованиями к развитости финансовых рынков, масштабными издержками перехода на накопительную систему. Европейской альтернативой стала смешанная распределительно-накопительная пенсионная система, при которой, однако, сохранялись два ключевых принципа – индивидуальные счета и расчет пенсии не заранее, а по факту на основе сформированных в течение жизни пенсионных прав (система с установленными взносами).