Концепция реформы пенсионного обеспечения 1995 года

Первым правительственным документом в этой области стала Концепция реформы пенсионного обеспечения в РФ, утвержденная 7 августа 1995 года[25]. В ней были определены основные цели реформы: достижение финансовой стабильности пенсионной системы, реализация прав граждан на пенсионное обеспечение, устойчивое его развитие на основе государственного пенсионного страхования и бюджетного финансирования, совершенствование управления пенсионным обеспечением и его адаптация к рыночным отношениям, рационализация и оптимизация условий предоставления и размеров пенсий. Причинами кризисных явлений в пенсионной системе были названы сужение ее финансовой базы и инфляция. Сохранялась универсальность пенсионного обеспечения, которое охватывало все население, включая неформально занятых и не работавших.

В Концепции предусматривалось создание трехуровневой системы пенсионного обеспечения.

Первый уровень – базовая (социальная) пенсия, которая должна предоставляться всем гражданам независимо от основания назначения пенсии и трудового стажа, назначаться в твердых размерах с учетом прожиточного минимума пенсионера, выплачивается только неработающим пенсионерам.

Второй уровень – трудовая (страховая) пенсия. Предстояло привести в соответствие условия предоставления и размер пенсии с объемом участия каждого конкретного лица, выражаемым в продолжительности социального (пенсионного) страхования[26] и величине уплаченных взносов. При разработке документа учли практику невыплат зарплаты и неформальных отношений в сфере оплаты труда в 1990-е годы: для достижения сбалансированности пенсионной системы предлагалось перейти от расчета пенсии на основе трудового стажа и начисленной зарплаты к расчету на основе страхового стажа и заработка, с которого уплачивались взносы.

Третий уровень – негосударственная пенсия, которая рассматривалась как дополнительная по отношению к первым двум и была возможна в форме профессиональных пенсионных систем отдельных организаций, отраслей или территорий, а также в форме личного пенсионного накопления граждан в негосударственных пенсионных фондах или страховых компаниях. Налогообложение этого уровня планировалось организовать по принципу EET[27], когда взносы и доходы от инвестирования освобождаются от налога, а пенсии, напротив, облагаются. Мысль о необходимости развития негосударственного пенсионного обеспечения как дополнительного источника доходов пенсионеров впервые прозвучала именно в этой Концепции.

Негосударственное пенсионное обеспечение

Негосударственные пенсионные фонды (НПФ) появились в России благодаря Указу Президента РФ «О негосударственных пенсионных фондах» от 16 сентября 1992 года № 1077. НПФ могли создаваться только в форме некоммерческих организаций, размещая активы с помощью управляющих компаний. Несмотря на то что необходимость развития дополнительного частного пенсионного обеспечения признавалась в посланиях Президента РФ Федеральному Собранию в 1994 и 1995 годах, до 1998 года их деятельность регулировалась только на основании данного указа. Закон «О негосударственных пенсионных фондах» № 75-ФЗ вступил в силу лишь в мае 1998 года – накануне кризиса. В нем было немало нечетких формулировок, некоторые определения не соответствовали гражданскому законодательству, при этом отсутствовали ключевые вопросы, например основания для выплаты пенсий и процедура удовлетворения требований к НПФ в случае его ликвидации.

Лицензирование НПФ и определение требований к структуре их инвестиционных портфелей долгое время находились в ведении Инспекции НПФ, созданной при Министерстве труда и социального развития, юридический статус которой был не вполне очевиден. В результате российские стандарты лицензирования деятельности НПФ были крайне размыты. А других механизмов, обеспечивающих надзорные и контрольные функции в отношении НПФ, не существовало. С 2004 года вопросы регулирования деятельности НПФ были переданы Федеральной службе по финансовым рынкам.

Развитие негосударственного пенсионного обеспечения заметно отставало от других сегментов финансовых рынков. На начало 2009 года в стране числилось 233 НПФ (табл. 2), реально работавших было существенно меньше. На 10 крупнейших фондов в 2000–2008 годах приходилось 77–86% общей величины резервов, причем около 50% из них аккумулировал лидер – НПФ «Газфонд». Несмотря на то что услуги НПФ предоставлялись в более чем половине всех субъектов Федерации, каждый второй действующий фонд находился в Москве и Санкт-Петербурге.

В отличие от западных НПФ большинство российских фондов учреждено организациями реального сектора и ориентировано на работу с предприятиями. В 2003 году 81% из 5,2 млн участников НПФ обслуживались по договорам, заключенным работодателями (вкладчиками – юридическими лицами). Бурный рост отрасли в начале 2000-х годов также связан прежде всего с развитием корпоративных пенсионных систем. По-прежнему индивидуальных участников программ дополнительного пенсионного обеспечения – то есть тех, кто сам добровольно решил позаботиться о будущей частной пенсии, – единицы. Число пенсионеров, получающих частные пенсии из НПФ, хотя и растет, до сих пор не превышает 3% всех пенсионеров, а размер дополнительной пенсии меньше государственной.

Основные причины слабого развития частного пенсионного страхования: несовершенство и противоречивость правовой базы; недружественное к дополнительному пенсионному обеспечению налоговое законодательство; низкие доходы населения; недоверие к частным финансовым организациям; ограниченность финансовых инструментов. По данным опроса Независимого института социальной политики, в 2007 году 43% респондентов трудоспособных возрастов не могли стать клиентами НПФ из-за недостатка денег[28]. Кроме того, реальная доходность обязательных пенсионных накоплений остается невысокой. Доходность по дополнительному негосударственному пенсионному обеспечению была выше, чем в обязательной системе, но уступала альтернативным источникам вложения средств. Неудивительно, что треть опрошенных в 2007 году лиц трудоспособных возрастов не стали клиентами НПФ, потому что опасались, что их пенсионные накопления обесценятся.

Таким образом, несмотря на то что в предкризисные 2000-е годы негосударственное пенсионное обеспечение в России переживало подъем, дополнительное пенсионное обеспечение не заняло весомого места в пенсионной системе. Масштабы частных пенсионных накоплений в экономике страны также остаются более чем умеренными.

Таблица 2

Основные показатели негосударственного пенсионного обеспечения

 

	1996	2000	2005	2007	2008
Число негосударственных пенсионных фондов	254	262	2903	252	2334
Резервы, млрд рублей 1, 2		15,6	277,4	472,9	462,9
Численность участников, тыс. человек 2	1675,9	3375,2	6059,1	6757,1	6746,3
Численность получателей негосударственных пенсий, тыс. человек 2	155,9	281,9	705,7	1026,2	1131,4
В том числе в % к общей численности пенсионеров, состоявших на учете в органах соцзащиты	0,4	0,7	1,8	2,7	2,9
Пенсионные выплаты, млрд рублей 1, 2	Н.д.	0,6	7,6	13,8	17,5

1. ¹ Информация о пенсионных резервах и выплатах за 2000–2005 годы приведена по состоянию на 1 января следующего года по данным сайта «Лаборатория пенсионной реформы».

2. ^2. Информация о пенсионных резервах, выплатах и численности участников и получателей негосударственных пенсий за 2007 и 2008 годы см.: Якушев Е.Л. Основные тенденции развития негосударственных пенсионных фондов в Российской Федерации / Пенсионные и актуарные консультации. М., май 2009.

3. ^3. Отчетность в Федеральную службу по финансовым рынкам предоставили 262 НПФ из 290 имевших лицензию по состоянию на 1 января 2006 года.

4. ^4. Информация о численности НПФ по состоянию на 1 июня 2009 года см.: сайт Федеральной службы по финансовым рынкам http://www.ffms.ru/catalog.asp?ob_no=43063

5. Источники: Социальное положение и уровень жизни населения России. 2001: Стат. сб. М.: Госкомстат России, 2001, С. 175. Социальное положение и уровень жизни населения России. 2006: Стат. сб. М.: Росстат, 2006. С. 193. Социальное положение и уровень жизни населения России. 2008: Стат. сб. М.: Росстат, 2008. С. 188. Якушев Е. Л. Основные тенденции развития негосударственных пенсионных фондов в Российской Федерации / Пенсионные и актуарные консультации. М., май 2009. Сайт «Лаборатория пенсионной реформы». http://www.pensionreform.ru/pension/lpr_openinfo

Решение проблемы низкого пенсионного возраста виделось в постепенном реформировании льготных по возрасту пенсий и досрочных пенсий за работу в особых условиях труда и районах Крайнего Севера. После 2010 года предполагалось начать постепенное повышение пенсионного возраста, а до этого стимулировать добровольный более поздний выход на пенсию за счет дополнительного повышения пенсии тем, кто отложил обращение за ней, и ограничения размера пенсий работавших пенсионеров.

Концепция заложила создание персонифицированного учета, что сыграло важную роль в улучшении качества управления пенсионной системой. Кроме того, внедрялась весьма умеренная индексация пенсионных выплат – по инфляции, а также (только страховые пенсии) – по росту заработной платы в стране, с которой уплачивались взносы в пенсионную систему. В перспективе предполагалось увеличить страховые взносы работников, доведя их до паритетного соотношения со взносами работодателей.

В Концепции были очевидные системные противоречия. Прежде всего практически все меры, которые могли бы ограничить обязательства пенсионной системы и сбалансировать ее финансы, откладывались не менее чем на 3–4 года. Например, декларируя необходимость реформирования досрочных пенсий, в том числе с помощью профессиональных пенсионных систем, Концепция не намечала никаких шагов в этом направлении[29]. А повышение пенсионного возраста вообще предполагалось отложить на 15–20 лет.

С одной стороны, провозглашался страховой принцип финансирования трудовых пенсий, в связи с этим намечалось ввести персонифицированный учет страховых взносов на протяжении трудовой жизни работника. Использование страхового подхода означает, что размер трудовой пенсии должен определяться совокупной величиной страховых взносов в ПФР, что позволило бы повысить заинтересованность работников в уплате страховых взносов и тем самым увеличить поступления в фонд. С другой стороны, на неопределенную перспективу было сохранено понятие «период учета заработка для исчисления пенсии» (не более пяти лет). В результате система оставалась распределительной и с установленным размером выплат, который при этом не был актуарно нейтральным: в расчете пенсии учитывался лишь ограниченный отрезок трудовой жизни человека, а сама пенсия не зависела от ожидаемой продолжительности пенсии в момент ее назначения. Иными словами, не достигалась долгосрочная финансовая устойчивость пенсионной системы.

Хотя именно в Концепции было введено понятие трехуровневой системы пенсионного обеспечения, изменения сводились в основном к корректировке ее отдельных параметров. Этот вариант пенсионной реформы оказался самым консервативным из всех появившихся за последние пятнадцать лет – он не учитывал долгосрочный фактор старения населения. Впрочем, уже само появление Концепции инициировало дискуссию по пенсионной реформе.