Возвращение к пенсионной реформе в 2000–2001 годах

Кризис 1998 года, «демографическое окно» и начало нового политико-делового цикла повлияли на сроки старта пенсионной реформы в России и определили «коридор возможностей» реформирования. Но окончательный выбор модели пенсионной реформы был сделан в результате столкновения интересов Министерства экономического развития и торговли, ПФР, бизнеса и государства.

Кризис сорвал установленный в Программе 1998 года срок старта реформы – с 1 января 1999 года, ограничил масштабы и скорость введения накопительного элемента, а также степень дифференциации пенсий в рамках сохранявшегося распределительного компонента. Несмотря на то что задолженность перед пенсионерами была погашена, пенсии все еще были ниже, чем накануне кризиса, приоритетной была задача их повышения и перераспределения пенсионных средств в пользу наименее обеспеченных пенсионеров. Увязывание размера пенсии с прежними заработками должно было стать ориентиром на будущее.

Препятствия для введения обязательных накоплений были еще более очевидными. Дефолт по внутренним и внешним долговым обязательствам России, сжатие рынка корпоративных ценных бумаг в сочетании с банковским кризисом существенно ограничили возможности для инвестирования пенсионных средств. Быстрое внедрение накопительной компоненты в этих условиях означало бы, что вскоре после старта реформы объем накопленных средств мог превысить емкость рынков. Кроме того, дефолт подорвал доверие населения к финансовому сектору в целом.

Учитывая слабость частных российских финансовых компаний, Россия обратилась к опыту государственных накопительных пенсионных фондов в Сингапуре, Малайзии, а также Швеции, в которой наряду с многочисленными частными было создано два государственных фонда. Тому, что шведский опыт был активно использован на последних этапах доработки реформы в России, способствовали присутствие шведов в составе консультантов и поездка российских чиновников в Швецию. В результате в российской реформе 2002 года появилось понятие государственной управляющей компании, которая – наряду с частными управляющими компаниями и негосударственными пенсионными фондами – получила право управлять средствами обязательных пенсионных накоплений.

 

Пенсионная реформа в Швеции

Закон о пенсионной реформе в Швеции, заменивший распределительную систему с установленными выплатами смешанной распределительно-накопительной системой с установленными взносами, был принят в 1994 году. С 1995 года начались первые отчисления в накопительную компоненту, а в 1999 году были запущены все элементы новой пенсионной системы, и работники впервые получили справки о состоянии их пенсионных счетов. В 2000 году было предоставлено право выбирать фонд для инвестирования пенсионных накоплений. С 2001 года начались выплаты пенсий по новым правилам.

Считается, что старая и новая пенсионные системы будут сосуществовать в Швеции примерно 40 лет. Поколения рожденных в 1937 году и ранее получают пенсию исключительно в рамках прежней пенсионной системы, в 1938–1953 годах – участвуют в обеих системах, после 1953 года – только в новой. Издержки перехода к новой системе покрываются за счет средств ранее сформированного резервного фонда.

Пенсионная реформа отделила пенсионное обеспечение по инвалидности и потере кормильца (финансируется за счет общих налогов) от пенсионного обеспечения по старости (финансируется за счет взносов с зарплаты). «Нестраховые» периоды – пребывание в отпуске по уходу за ребенком, безработица, служба в армии – учитываются при формировании пенсионных прав и финансируются из бюджета за счет общих налогов.

Пенсии делятся на два основных типа. Первый – гарантированная базовая пенсия, выплачиваемая с 65 лет тем, кто жил в Швеции в течение определенного периода, но не сформировал достаточного объема пенсионных прав. Второй – пенсия, зависящая от ранее уплаченных взносов и выплачиваемая на основе распределительных и накопительных принципов. Для второго типа реформа ввела понятие «гибкого пенсионного возраста» начиная с 61 года, что обеспечивает постепенный переход от полной занятости к полной незанятости на пенсии. Вместе с тем существуют значительные стимулы для тех, кто откладывает полный выход на пенсию, в том числе и за пределы 65 лет. Пенсионер вправе получать пенсию только одного типа, что отличает шведскую модель от российской.

Принципиальное отличие шведской пенсионной системы от модели, предложенной в 1994 году Всемирным банком, в том, что система сохранила преимущественно распределительный принцип финансирования. Взносы в пенсионную систему, уплачиваемые на паритетной основе работником и работодателем, взимаются с заработка, составляющего не более 150% средней зарплаты, и распределяются следующим образом: 16% направляется на условно-накопительные счета, а 2,5% – на обязательные накопительные счета. В дополнение к обязательной государственной пенсионной системе действует система профессиональных пенсий, охватывающая около 90% занятых. Профессиональные пенсии были также переведены на накопительные принципы финансирования. На них отчисляется 3,5% заработка. То есть в накопительную систему в совокупности платится 6% зарплаты. В отличие от Чили в Швеции взносы собирают налоговые органы, а счета открывает и обслуживает государственное пенсионное агентство.

Аргументом в пользу такой модели реформы стали слишком большие издержки перехода к накопительной системе по образцу Всемирного банка. В отличие от Чили и других латиноамериканских стран в Швеции прежняя пенсионная система охватывала практически все население и обеспечивала высокий уровень пенсионного обеспечения. Поэтому полностью отвлечь взносы работников на цели пенсионных накоплений, изъять их из пенсионной системы было невозможно. Но было очевидно, что без реформы прежняя пенсионная система вскоре станет тормозом для развития страны и непосильной нагрузкой для бюджета.

Решение было найдено в создании «условно-накопительных счетов», которые напоминают по виду накопительные счета и сохраняют распределительный принцип финансирования. Отчисляемые на них работниками и работодателями средства не инвестируются на финансовых рынках, а направляются на выплату текущих пенсий. А на счете работника фиксируется запись о том, сколько денег за него было уплачено. Эти условные деньги затем индексируются в соответствии с ростом номинальной заработной платы в расчете на одного занятого. При выходе на пенсию накопленный условный капитал (взносы плюс индексация) конвертируется в аннуитет. В качестве знаменателя используется усредненная по полу ожидаемая продолжительность жизни данного поколения в возрасте 65 лет. Таким образом, размер пенсии тех, кто решит выйти на пенсию раньше 65 лет, будет меньше.

Средства обязательных пенсионных накоплений в Швеции являются собственностью работника, однако тратить их до выхода на пенсию нельзя. Период разнесения пенсионных взносов по индивидуальным накопительным счетам составляет около 18 месяцев. В это время накопления инвестируются в государственные облигации. Кроме того, в первые пять лет после начала пенсионной реформы все пенсионные накопления инвестировались Национальным долговым бюро в государственные облигации. При выходе на пенсию накопления конвертируются в аннуитет, который предоставляется государственной компанией.

В 2000 году работники впервые получили право выбрать, в какой из частных или государственных фондов направить свои накопления, одновременно можно выбрать до пяти фондов. На тот момент в пенсионной системе участвовали 460 частных фондов; в дальнейшем их число еще увеличилось. Государство создало два фонда: один – с наиболее консервативным портфелем, который можно было выбирать наравне с частными фондами, второй – фонд по умолчанию со среднерисковым портфелем, в котором оставались средства тех, кто затруднился с выбором. Работник вправе ежедневно менять фонд. Тем не менее большинство молодых остается в государственном фонде по умолчанию. По мнению экспертов, это связано с тем, что такое количество частных фондов затрудняет выбор.

С началом пенсионной реформы значительно выросли требования к информации о пенсионном обеспечении, предоставляемой ее участникам. В отличие от России в Швеции проводилась активная рекламная кампания по пропаганде новой пенсионной реформы в целом и ее накопительной составляющей. После старта реформы государственное пенсионное агентство регулярно извещает участников пенсионной системы о действующих фондах, обо всех заработках до начала реформы, о взносах на условно-накопительных и накопительных счетах, о размере индексации условно-накопительного счета и доходности пенсионных накоплений. Ежегодно рассчитывается ожидаемый среднемесячный размер пенсии в зависимости от возраста выхода на пенсию.

Шведская пенсионная реформа считается удачной. Ее модель послужила примером для аналогичных реформ в Польше, Латвии, России и других странах.

Источники: Palmer E. (2000). The Swedish Pension Reform Model – Framework and Issues // SP Discussion paper. № 0012. The World Bank, June; Sundén A. (2004). How Do Individual Accounts Work in the Swedish Pension System? An Issue in Brief, Center For Retirement Research, Boston College. № 22, August; Kőnberg B., Palmer E. and Sundén A. (2006). The NDC Reform in Sweden: The 1994 Legislation to the Present. In: Holzmann R. and Palmer E. (eds.) (2006). Pension Reform: Issues and Prospects for Non-Financial Defined Contribution (NDC) Schemes. P. 449–466; Sundén A. (2006). How Much Do People Need to Know about Their Pensions and What Do They Know? In: Holzmann R. and Palmer E. (eds.). Ibid. P. 325–341.

Кризис 1998 года сместил фокус реформы с создания устойчивой и эффективной пенсионной системы для будущих поколений на улучшение условий жизни нынешних поколений пенсионеров и лиц предпенсионного возраста[40]. Напротив, обеспечение финансовой устойчивости пенсионной системы в то время отошло на второй план. Пенсионная реформа стала рассматриваться как один из инструментов роста доходов населения в среднесрочной перспективе. В результате необходимость идти на большие политические жертвы ради финансовой стабильности пенсионной системы отпала. Этому способствовала также благоприятная демографическая ситуация в начале 2000-х годов. Пенсионных возрастов достигали немногочисленные поколения родившихся в 1940-е годы. В трудоспособный возраст, напротив, вступали дети беби-бума 1980-х годов. Это открывшееся на 5–7 лет «демографическое окно», с одной стороны, позволяло начать реформу в условиях благоприятной динамики застрахованных и пенсионеров и тем самым ослабить дисбаланс доходов и расходов системы в начале проведения реформы. С другой стороны, оно снижало потребность в радикальных и политически болезненных вариантах реформирования.

Несмотря на то что неотвратимость старения российского населения была очевидна, позитивные тенденции в изменении структуры населения усилили позиции сторонников более консервативных вариантов реформы. Вопрос о возможном повышении пенсионного возраста был официально закрыт, а реформирование льготных пенсий отложено на неопределенную перспективу благодаря лоббистским усилиям работодателей.