28. Політика єс у Середземноморському регіоні: інтереси і механізми їхньої реалізації

К середине 90-х гг. средиземноморская политика стала одним из приоритетных направлений деятельности ЕС. Барселонский процесс, то есть развертывание сотрудничества стран–членов ЕС с так называемыми «третьими» средиземноморскими странами (Северной Африки и Ближнего Востока), ныне является существенным фактором, влияющим на систему международных отношений в обширном регионе на стыке трех континентов – Европы, Африки и Азии. Обстановка и развивающиеся здесь процессы, сегодняшний и завтрашний день этого региона затрагивают также жизненные интересы России в силу геополитических, геостратегических и экономических причин.В чем причины пристального внимания ЕС к Средиземноморскому региону? Какие этапы прошло развитие средиземноморской политики ЕС? В чем специфика современного этапа этой политики? Каковы ее перспективы на будущее?Потребность ЕС включить в спектр своей деятельности средиземноморское направление обусловлена рядом причин как объективного, так и субъективного характера. Вторая категория причин проявляет себя в долгосрочном или краткосрочном плане.К числу объективных причин следует отнести, прежде всего, географическое и связанное с этим геополитическое положение Средиземноморья. Из этого вытекает роль Средиземноморья для безопасности европейского континента, для его экономического развития, для социальной стабильности (миграция в Европу из североафриканских стран и т.д.).Сегодня комплекс стимулов, побуждающих ЕС все больше обращаться к Средиземноморскому региону, обусловлен необходимостью устранить дестабилизирующие вызовы (конфликты и конфронтационные ситуации – греческо-турецкое противоборство, Кипр, Балканы и т.д.), обеспечить новые рынки, урегулировать экономические и другие противоречия с «третьими» средиземноморскими странами, прежде всего, Северной Африки.

Средиземноморская политика ЕС уходит своими корнями в 50-е гг., когда европейские державы, вставшие на путь организационного сближения и интеграции, оказались перед лицом распада своих колониальных империй и искали новые формы взаимоотношений со своими бывшими колониями.  Наиболее четкое выражение это нашло в Римском договоре («Договор об учреждении Европейского Экономического Сообщества», 25 марта 1957 г. См. «Договоры, учреждающие Европейские Сообщества» М., 1994 г. 387 стр.), подписанном ФРГ, Бельгией, Францией, Италией, Люксембургом, Нидерландами в Риме в 1957 году.В соответствии с Договором деятельность Сообщества предусматривала «ассоциацию с заморскими странами и территориями с целью увеличения торговли и совместного содействия экономическому и социальному развитию» (стр. 101). Нельзя не отметить, что вопрос об ассоциации был проработан в Договоре весьма детально. Так, в нем был определен характер торгового режима, подход к таким проблемам, как капиталовложения, право на жительство и экономическую деятельность, таможенные пошлины, порядок подготовки последующих соглашений и констатации наличия «конкретных условий и процедур, необходимых для ассоциации между странами и территориями и Сообществом» (стр. 196–198).Из текста этого документа можно сделать вывод о том, что применительно к Средиземноморью речь шла о возможности ассоциации с теми странами и территориями, с которыми «особые отношения» (стр. 196) поддерживают Франция и Италия.Так, статья 227 предусматривала, что общие и особые положения Договора (о свободном движении товаров, сельском хозяйстве, либерализации услуг, правилах конкуренции, защитных мерах, институтах) применяются к Алжиру с момента вступления Договора в силу. В Протоколе к Договору отмечалось, что на Алжир распространяются некоторые меры, находящиеся в компетенции Европейского Объединения Угля и Стали – ЕОУС («the treatment to be applied to products within the provinces of the ECSC» р.535 – См. Treaties establishing the European Communities.v.1, Luxembourg., 1987; 1118 p.)В Приложении IV (Annex IV) отмечалось, что положение части IV Договора (the provisions of Part IV) распространяются также на Мавританию (р.481).

Примечательны формулировки Договора относительно Ливии. Так, в Декларации о намерениях (Declaration of Intent) указывалось на наличие «экономических связей между Италией и Королевством Ливией», стремление «поддерживать и интенсифицировать традиционный торговый поток между государствами–членами Сообщества и Королевством Ливия и содействовать экономическому и социальному развитию Ливии» («economic links between Italy and the Kingdom of Libya» and intention «to maintain and intensify the traditional trade flows between the MemberStates of the Community and the Kingdom of Libya, and to contribute to economic and social development of Libya»).Вэтойсвязибылозаявленоо «готовности…предложитьКоролевствуЛивииначатьпереговорысцельюзаключенияконвенцииобэкономическойассоциациисСообществом» (р.604) («their readiness…to propose to the Kingdom of Libya the opening of negotiations with a view to concluding convention for economic association with the Community» (p.604).См. Treaties Establishing the European Communities, 1987. v.1,Luxembоurg, 1118 p.)Однако, как известно, после сентябрьской революции 1969 г. и свержения монархии, прихода к власти Каддафи отношения между ЕС и Ливией сильно обострились, и эти положения так и не были воплощены в жизнь.Из других средиземноморских территорий, о которых говорилось в Римском договоре, но в противоположном смысле, упоминались «зоны суверенных баз Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии на Кипре», на которые положения Договора не распространялись (стр.245). Это было повторением статьи, содержавшейся в Договоре об учреждении Европейского Объединения Угля и Стали – 18 апреля 1951 г., Париж (см. «Договоры, учреждающие Европейские Сообщества».М., 1994. стр.88).

Таким образом, можно считать, что в Римском договоре

• были сформулированы основные цели и задачи ЕС в Средиземноморском регионе;

• заложены основы программы действий на средиземноморском направлении;

• дан стимул росту активности государств–членов ЕС в Средиземноморском регионе.

По существу, подписание Римского договора стало первым этапом на длинном пути развития процесса евро-средиземноморского сотрудничества.

Однако первые торговые соглашения со странами Южного Средиземноморья (с Марокко и Тунисом) были подписаны лишь в 1969 г. За ними последовали соответствующие соглашения с Мальтой в 1970 г. и Кипром в 1972 г. В 1975 г. ЕС подписывает соглашение о сотрудничестве с Израилем. В 70-е гг. заключается целый ряд соглашений с Марокко, Алжиром, Тунисом, Египтом, Иорданией, Ливаном и Сирией, предусматривающих экономическое и финансовое сотрудничество и заложивших основы политики ЕС по интеграции региона с Сообществом.Новыйэтапприходитсяна 80-егг. 28 мая 1979 г. былподписандоговороприемевЕСГреции,  вступившийвсилу 1 января 1981 г. («The Treaty between Member States of the European Community concerning the accession of the Hellenic Republic to the European Economic Community and the European Atomic Energy Community». pp.121–128 in «Documents concerning the accessions tothe European Communities». Luxembourg, 1988, 693 р.).12 июня 1985 г. был подписан договор примерно аналогичного содержания с Испанией и Португалией, вступивший в силу 1 января 1986 г. (Ibid. pp.208-214).Тем самым, почти все Северное Средиземноморье вошло в структуру ЕС. Возник новый фактор, оказывающий все большее влияние на средиземноморскую политику ЕС, в котором возник блок стран Северного Средиземноморья, имеющих существенные интересы в Средиземноморском регионе. Можно считать, что произошла своеобразная реструктурализация средиземноморского геополитического пространства, а отношения между его северной и южной частью приобрели новое качество.Представляется, что на провозглашение в 90-е гг. ЕС сначала «новой средиземноморской политики», а затем – политики евро-средиземноморского сотрудничества и партнерства повлиял ряд факторов.Во-первых, к этому времени ЕС превращается в могущественное объединение западноевропейских государств, в своеобразный мировой центр, ощущающий свою силу и влияние на все сферы международной жизни. Потребности его экономического и политического развития требуют расширения системы союзов и взаимодействия.Во-вторых, курс на вовлечение в свою орбиту «третьих» средиземноморских стран продиктован необходимостью выдержать конкуренцию с Соединенными Штатами как в глобальном, так и в региональном масштабе. Создавая и укрепляя интеграционные группировки в Западном полушарии и в Азиатско-Тихоокеанском регионе, США не менее активно стали обходить Западную Европу на средиземноморском направлении.В-третьих, как уже отмечалось выше, в Средиземноморье к этому времени получил развитие ряд дестабилизирующих процессов военно-политического и социально-экономического характера, которые представляли угрозу для дальнейшего становления ЕС.К этому стоит добавить, что после распада Советского Союза  и значительного сокращения роли России в жизни Средиземноморья возник вакуум, который требовал заполнения.В рамках этого курса ЕС подписывает соглашения об ассоциации с Турцией, Кипром, Мальтой. Возникают переговоры о возможности их вступления в ЕС в дальнейшем качестве полноправных членов. Отличительной чертой соглашений этого периода было то, что они обеспечивали относительно свободный доступ промышленной продукции из Южного Средиземноморья на рынок ЕС, но ограничивали экспорт в Европу сельскохозяйственной продукции, которая конкурировала с аналогичной продукцией государств–членов ЕС из Северного Средиземноморья. В качестве компенсации страны Южного Средиземноморья получали определенную экономическую и финансовую помощь.Основные контуры нынешней средиземноморской политики ЕС были изложены в Маастрихтском договоре, вступившем в силу 1 января 1993 г. В качестве одной из целей деятельности Сообщества Договор провозгласил «ассоциацию с заморскими странами и территориями», повторив формулировку Римского договора (Единый Европейский Акт. Договор о Европейском Союзе. М.,1994. стр. 53). К Договору приложена Декларация о представительстве интересов заморских стран и территорий, сформулированы соответствующие обязанности Европейского инвестиционного банка.

Маастрихтский договор, имевший принципиальное значение для дальнейшей судьбы Европейского Союза, содействовал росту активности ЕС и на средиземноморском направлении. Поддержка курсу «новой средиземноморской политики» была оказана на встречах руководителей ЕС в 1994 г. (Корфу и Эссен) и в 1995 г. (Канны).

Однако самой крупной акцией по продвижению ЕС в Средиземноморском регионе стала «Евро-средиземноморская конференция» в Барселоне (27–28 ноября 1996 г.), принявшая Декларацию (см. «Europe. Agence internationale d’information pour la presse. Bruxelles. 6 Decembre 1995), свидетельствующую об успехе «новой средиземноморской политики» ЕС. После завершения конференции о своем одобрении текста Декларации заявили Совет и Комиссия ЕС, все государства–члены ЕС.В чем новизна этого документа? Во-первых, в том, что ни под одним аналогичным многосторонним заявлением по Средиземноморью не стояло такого количества подписей министров иностранных дел. Это была Декларация 27 государств: 15 государств–членов ЕС и 12 неевропейских средиземноморских («третьих») государств.Во-вторых, Декларация фиксировала новый, более высокий уровень отношений между ними, чем прежде. Отныне они стали именоваться «евро-средиземноморским партнерством», которое учреждалось через «укрепление политического диалога на регулярной основе, развитие экономического и финансового сотрудничества и бульший упор на социальное, культурное и человеческое измерения».В-третьих, такое партнерство должно было стать действительно всеобъемлющим. Разделы Декларации охватывают политику и безопасность, экономику и финансы, социальные и гуманитарные проблемы.Наконец, Декларация явилась одновременно рабочей программой для реализации впечатляющих грандиозных проектов, главным из которых является создание в Средиземноморье к 2010 г. зоны свободной торговли.Сразу же после завершения Барселонской конференции началась активная работа по реализации достигнутых на ней договоренностей. Уже в январе 1995 г. председательствующий в Европейском Совете заявил о приоритетном характере деятельности ЕС в Средиземноморье.  Работа в этой области была сугубо конкретна и охватила все новые направления, предусмотренные Барселонской декларацией.В сфере укрепления региональной безопасности началась подготовка предложений к принятию хартии мира и стабильности в Евро-средиземноморском регионе, документов по «превентивной дипломатии», учреждению Центра по средиземноморской ситуации, Евро-средиземноморского колледжа развития и безопасности, другим мерам сотрудничества в военно-политической области, в том числе, по мерам доверия, открытости (обмен информацией о военных расходах, предварительное извещение о военных маневрах и т.д.).По вопросам экономического сотрудничества состоялся ряд совещаний на уровне соответствующих министров. Уже на первой Евро-средиземноморской конференции по энергетике было принято решение о создании Евро-средиземноморского энергетического форума, а в качестве конечного результата – единого Евро-средиземноморского энергетического рынка. Разрабатывается комплекс мер для перехода к деятельности в условиях евро-средиземноморской зоны свободной торговли. Большим достижением стало развертывание системы финансирования евро-средиземноморского сотрудничества.Ряд важных мероприятий был проведен для реализации барселонских решений в области экологии, культуры, туризма.Вместе с тем евро-средиземноморское сотрудничество столкнулось с реальными трудностями. Так, разработке Хартии мира препятствовали конфронтационные отношения между государствами-участниками (Турция–Греция, Израиль–Палестина, арабские страны–Израиль). В экономической сфере трудности сотрудничества состоят в том, что в настоящее время договорные двусторонние отношения между ЕС и другими участниками (в основном, арабскими странами) находятся на разном уровне и выравнивание этих отношений пока что продвигается весьма медленно. Нет единого мнения по поводу того, как остановить рост диспропорций в развитии средиземноморского Севера и Юга. Практическая реализация многих, казалось бы, перспективных проектов натолкнулась на трудности с привлечением инвестиций как со стороны национального капитала, так и из-за рубежа.В полный рост эти проблемы встали перед второй Евро-средиземноморской конференцией (15–16 апреля 1996 г., Мальта), которая, по замыслу ее организаторов, должна была подвести первые итоги развития этого нового измерения регионального сотрудничества.По уровню представительства конференция на Мальте оказалась в худшем положении, чем ее предшественница в Барселоне. На Мальту не приехали министры иностранных дел Великобритании, Греции, Турции, Португалии и Австрии.Кроме того, конференции не удалось принять Совместной декларации из-за столкновения позиций западноевропейских, с одной стороны, а с другой – «третьих» средиземноморских стран. При обсуждении военно-политических проблем (Хартия, военное сотрудничество и т.д.) арабские государства резко критиковали Израиль и требовали, чтобы конференция осудила его действия. В сфере экономики арабские страны выразили в резкой форме недовольство тем, как развивается евро-средиземноморское сотрудничество, обвинив ЕС в эгоизме и медленных темпах реализации мер, согласованных в Барселоне.

Лишь после окончания конференции старшие должностные лица сумели выработать так называемые совместные «заключения» («conclusions») по итогам конференции. За основу принята идея о продолжении сотрудничества между ЕС и «третьими» средиземноморскими странами.  В чем причины кризисной ситуации, сложившейся в системе евро-средиземноморского сотрудничества?Представляется, что стратегия ЕС не учла в достаточной степени роли в барселонском процессе внешнеполитических компонентов. При разработке общерегиональных принципов безопасности и стабильности в рамках соответствующей Хартии не было уделено внимание конкретным конфликтам и конфронтациям: ситуации на Ближнем Востоке, греческо-турецкому противоборству, проблеме Кипра и др. Первым сигналом такого просчета стала значительная задержка с принятием программы финансирования – МЕДА. Затем из-за столкновения позиций Израиля и арабских государств была затруднена подготовка к конференции на Мальте. Когда же конференция началась, то стало очевидно, что она обречена на неуспех.Другая группа причин связана с тем, что ЕС отстранил от евро-средиземноморского сотрудничества неприбрежные государства – нечлены ЕС, прежде всего Россию, хотя эти государства имеют свои интересы в Средиземноморском регионе. Присутствие здесь России, хотя в настоящее время весьма ограниченное, и других государств, в том числе США, является фактором средиземноморской действительности. Без их участия невозможно урегулирование конфликтов на Ближнем Востоке и Балканах, кипрской проблемы и других. Кроме того, курс на искусственное вытеснение их из системы экономических и хозяйственных связей Средиземноморья отрицательно сказалось на евро-средиземноморских проектах ЕС в сфере экономики.Кризисная ситуация в системе евро-средиземноморского сотрудничества возникла также из неурегулированности разногласий между ЕС и рядом североафриканских стран в области двусторонних экономических отношений. К тому же, в арабских странах сильны критические настроения в связи с деятельностью ЕС, которая зачастую рассматривается как ущемляющая интересы экономики «третьих» средиземноморских государств. Они хотели бы иметь реальные выгоды от евро-средиземноморского сотрудничества. Опасная для этих стран тенденция заключается в том, что их импорт в Европу значительно меньше экспорта стран ЕС в южную и восточную часть Средиземноморья. Так, в 1995 г. экспорт из Европы вырос на 10%, а импорт в Европу – лишь на 4%. («Europe», 3–4 March 1997). Если учесть размер абсолютных цифр такого товарооборота, то окажется, что «третьи» средиземноморские страны действительно оказались в трудном положении.Наконец, слабой стороной евро-средиземноморской стратегии ЕС явилась социальная и гуманитарная сфера. По сравнению с другими, ей уделяется  мало внимания, хотя такие проблемы, как миграция и, особенно, права мигрантов на европейском континенте, представляются арабским странам весьма актуальными.Внимание России к евро-средиземноморской политике ЕС обусловлено двумя основными причинами.Во-первых, интересами России в Средиземноморском регионе, где она имеет традиционные исторические связи. Кроме того, она обладает здесь определенным политическим влиянием и опытом содействия урегулированию конфликтов. Представляется, что вовлечение России в евро-средиземноморский процесс пошло бы на пользу его развитияВо-вторых, попытка евро-средиземноморского сотрудничества, его успехи и просчеты, представляют ценный опыт, который важно использовать в российской внешнеполитической деятельности.Можно предположить, что евро-средиземноморское сотрудничество все же будет развиваться. В обстановке, когда такие явления, как регионализм и интеграция, идут рядом, все более властно утверждаясь в мировом сообществе, евро-средиземноморское сотрудничество имеет шансы на продвижение вперед. Однако перед ним немало трудностей. Многое будет зависеть от того, насколько эффективной будет стратегия ЕС и сумеет ли он реалистично оценить и исправить допущенные промахи.