§1. Политико-географическая структура государственной территории

Простейший вид политико-географической структуры государства представлен административно-территориальным делением (АТД), которое формируется эволюционно, под воздействием множества факторов - этнических, конфессиональных, исторических, экономических (Бугаев, 1993). АТД есть у любого государства, даже карликовые государства имеют административное деление. Тем более, самые большие страны отличаются хорошо разработанной сеткой АТД, имеющей давнюю историю.

Административные границы могут проводиться по различным признакам, отсюда типология АТД. Нередко АТД отражает этнические границы, и политические регионы, таким образом, совпадают с этническими. В таком случае можно сказать, что государство использует этнокультурное АТД. В качестве примера приведем Индию, где границы штатов очень часто следуют этническим границам (в штате Западная Бенгалия преобладают бенгальцы, в Махараштре - маратхи, Карнатаке - каннара, Тамилнаде - тамилы и т.д.).

Еще чаще административные границы совпадают с историческими. Историческое АТД характерно для европейских стран, в которых административные регионы представляют собой историко-культурные общности и соответствуют историческим провинциям, былым феодальным государствам. Примером являются земли Германии (Шлезвиг-Гольштейн, Тюрингия, Гессен, Бавария и др.), области Италии (Пьемонт, Ломбардия, Тоскана и др.). Исторически сложились кантоны Швейцарии, штаты США, останы Ирана и административные единицы многих других стран. Заметим, что исторический принцип часто входит в противоречие с принципами территориального единства и социально-экономической целесообразности. Однако стремление сохранить традиционную сетку деления страны и старинные названия оказывается сильнее. Поэтому австрийская земля Тироль состоит из двух разделенных частей, а границы американских штатов сплошь и рядом рассекают городские агломерации (например, Большой Нью-Йорк расположен на территориях штатов Нью-Йорк и Нью-Джерси и частично захватывает Коннектикут). В большинстве стран мира административные единицы имеют определенный исторический смысл, т.е. сложились на основе существующих веками культурно-географических общностей. Можно сказать, что “обычное”, “нормальное” АТД отражает этнографические и исторические границы.

Кроме того, при проведении административных границ часто используется принцип социально-экономической целесообразности. Административные единицы как бы привязываются к крупным, интенсивно развивающимся центрам и формируются в качестве их зон тяготения (хинтерландов). Этот принцип применяется при образовании новых административных единиц, отражающих современные реалии поселенческой структуры (департаменты Франции). Он характерен для молодых государств, например, африканских.

Исследования политических регионов во многом используют ту же методику, что и исследования государств. Например, возможен анализ морфологии административных единиц (и политических регионов вообще), их границ, пограничных споров, проблем территориального единства и исторической эволюции регионов. Большой интерес представляют исследования эволюции АТД России. АТД в привычных формах появилось в нашей стране в результате реформы 1708 г., когда страна была разделена на восемь губерний. К началу 20 в. число административных единиц в Российской империи достигло 97.

В нашей стране традиционно использовались трехуровенные системы АТД: губерния - провинция - уезд, губерния - уезд - волость, область - район - сельсовет. Границы губерний в дореволюционное время иногда проводились по результатам этнографических экспедиций. В то же время губернии не выделялись по этническому признаку, который сам по себе считался недостаточным основанием (принимались во внимание также история, морфология, экономика и др.). Зато в СССР широко применялся именно этнический принцип АТД. Были образованы автономные республики, области, округа. На следующем территориальном уровне выделялись национальные районы, которых одно время было более двухсот, далее - национальные сельсоветы (более пятисот). Сетка АТД в советское время была нестабильной, особенно в 1920-30 гг.: менялась сама структура (например, в 1920-е гг. применялось краевое деление), границы административных единиц, появлялись и исчезали целые регионы (так, одно время существовали Великолукская и Балашовская области).

Интерес представляют не только принципы проведения административных границ, но и концепции названий регионов. Распространена историческая концепция: административные единицы используют названия исторических провинций, которым они наследуют (Тироль, Бавария, Умбрия и др.). Если административная единица совпадает с территорией проживания определенного этноса, то она может быть названа по имени этого этноса - этническая концепция (Фрисландия в Нидерландах, Белуджистан в Пакистане). Очень часто административные единицы называются по столичному городу (“центральная” концепция, которая характерна для России). Нередко используется природная концепция: название дается по природным объектам, расположенным на данной территории (департаменты Франции, Амурская область России).

В политико-географической структуре государства заложены внутренние противоречия. Характерной для многих стран проблемой становится регионализм, “младший брат” сепаратизма: административные единицы стремятся к большей автономии, в них формируются региональные бюрократии, появляются собственные лидеры, их столицы становятся центрами политической активности, в которых выступают за обособление, население территорий начинает предпочитать региональную самоидентификацию общенациональной. Регионализм особенно характерен для многонациональных стран, где он часто превращается в сепаратизм. Однако это явление может существовать и в мононациональных государствах, прежде всего в тех, для которых характерны внутренние исторические границы и этнографическая неоднородность (так, в Хорватии региональные движения есть в Далмации и Истрии). Важной исследовательской темой является развитие регионализма, подразумевающее выявление его причин, политических целей, анализ регионального самосознания как социокультурной основы регионалистского движения.

Центральные власти, естественно, воспринимают регионализм как угрозу территориальной целостности страны. Их реакцией часто становится изменение сетки АТД, цель которого - подавление регионализма через уничтожение самих административных единиц, тяготеющих к обособлению. Одна из возможных технологий - использование инверсного АТД вместо “прямого”, т.е. рассечение административными границами этноисторических общностей. Другая технология - введение дробного АТД, т.е. максимальное измельчение административных единиц, что подразумевает их ослабление, уменьшение экономического потенциала и подавление амбиций. Используется и простое изменение административных границ, с помощью которого, например, обеспечивается численное доминирование государствообразующего этноса в максимальном числе регионов через присоединение новых территорий с заведомо лояльным центру населением. Или, напротив, из состава потенциально “мятежных” провинций “на всякий случай” выводятся стратегически важные районы.

Однако в современном мире прямое подавление регионализма встречается все реже. Многие государства, в особенности в Европе идут по пути автономизации своих отдельных территорий. Например, в Бельгии, для которой характерны исторические противоречия между фламандской и валлонской общинами, созданы три региональных правительства - в Фламандии, Валлонии и Брюсселе, и страна фактически разделена на три части. Также в Испании старые провинции, отражавшие поселенческую структуру, сгруппировали в автономные области, совпадающие с историческими областями (Астурия, Арагон, Андалусия и др.) и районами проживания национальных меньшинств (Каталония, Страна Басков, Галисия).

В других странах не идут по пути тотального деления страны на автономные регионы и дают особые права отдельным административным единицам. Расширенные полномочия предоставляются отдельным окраинным областям Италии. Наибольшей автономией пользуется Сицилия, право специальной автономии имеют также Сардиния, Трентино-Альто-Адидже (Южный Тироль с германоязычным населением, которое еще недавно выступало с сепаратистскими лозунгами), Фриули-Венеция-Джулия и франкоязычная область Валле-д’Аоста. На постсоветском пространстве такой особый статус имеют Крым в составе Украины, Гагаузия в составе Молдовы, Аджария в составе Грузии.

Исследоваться может степень дробности АТД. Сейчас в большинстве государств число административных единиц колеблется от 10 до 50, что считается оптимальным для нормального управления. Иногда используется крупная сетка АТД, например, в Австрии (восемь земель), Пакистане, Австралии, Белоруссии, Киргизии, Таджикистане, Туркмении. Примерами стран с самой дробной сеткой АТД служат Российская Федерация, которая делится на 89 единиц, и Франция (96 департаментов). Это ставит государство перед проблемой эффективного управления территориями. В одних случаях проблема решается унитаристскими методами (Франция), в других - с помощью повышения самостоятельности территорий и “разгрузки” центра (Россия)

Особая тема - границы между административными единицами. Подобно государственным границам, они могут быть этнокультурными, природными и геометрическими. Кроме того, часто используются исторические границы, совпадающие с реликтовыми границами государств прошлого, и социально-экономические границы, приблизительное очерчивающие район тяготения (хинтерланд) крупного экономического центра. Этнокультурные административные границы распространены в Индии. Исторические границы между административными единицами особенно характерны для европейских стран, таких как Германия, Австрия, Швейцария. Природные, социально-экономические и геометрические границы чаще используются в странах, не имеющих четко выраженного деления на исторические провинции.

В современной России можно встретить все типы границ между административными единицами. Этнокультурные границы характерны для республик, но нечасто удается провести границу такого типа из-за отсутствия “этнически чистых” районов. Поэтому этническая контрастность даже республиканских границ, как правило, низка. Исторический принцип характерен для границ в Центральной России, где границы областей обычно наследуют границам дореволюционных губерний и часто напоминают о древнерусских княжествах. Ярко выраженных природных границ немного. В качестве примера можно привести границу Красноярского края и Хакасии по Енисею, границу Якутии и Амурской области по Становому хребту. Не столь часто используется и геометрический принцип. Определить основной принцип проведения той или иной административной границы в пределах России обычно очень сложно, поскольку каждая граница формировалась под воздействием множества факторов и часто менялась в зависимости от политической или экономической конъюнктуры (даже граница Московской области неоднократно менялась).

Изменчивость административных границ нередко приводит к конфликтам по типу пограничных споров между государствами. Так, в России на фоне суверенизации автономных республик появились межрегиональные территориальные претензии. Некоторые республики претендуют на территории, когда-то входившие в их состав (Калмыкия на районы Астраханской области, Бурятия на Агинский Бурятский и Усть-Ордынский Бурятский АО). С другой стороны есть претензии к самим республикам, к которым в свое время присоединяли районы краев и областей (так, часть Краснодарского края отошла к Адыгее). Речь, таким образом, идет об исторических претензиях, а в случае с Бурятией значимым становится еще и этнический фактор, поскольку на территориях автономных округов велико бурятское население.

Пограничные споры могут объясняться социально-экономическими причинами и географическим тяготением. В 1993-94 гг. совершилась передача Сокольского района Ивановской области, который был оторван от основной части области в транспортном отношении (район находится на правом берегу Волги, моста нет), в состав Нижегородской области, к которой он географически тяготеет. Пока передача Сокольского района и разделение Чечено-Ингушетии на две республики - единственные примеры изменений сетки АТД в постсоветской России. Известны попытки Норильска “уйти” в Таймырский (Долгано-Ненецкий) АО, на территории которого он расположен в виде анклава, а Татарского района Новосибирской области в состав Омской, поскольку Омск намного ближе к Татарску, чем Новосибирск. Действуют и исторические причины. Например, в Бельском районе Тверской области, который в дореволюционное время входил в состав Смоленской губернии, поговаривали о возвращении Смоленску.

Серьезная проблема связана с несовпадением этнических границ с административными. Это - главная проблема АТД в многонациональных государствах, провоцирующая межрегиональные пограничные споры и попытки создания новых автономий. В одних случаях это приводит к “вторичному сепаратизму” - заявлениям в районах российских республик с русским населением о стремлении выйти из состава республик. Такие настроения были в Якутии (алмазодобывающий город Мирный), Карачаево-Черкесии (северные казачьи районы) и др. В других случаях речь идет о расширении территорий республик за счет национальных районов (Бурятия). В третьих - о создании новых национальных автономий. В качестве примеров можно привести попытки раздела Карачаево-Черкесии, Кабардино-Балкарии и Дагестана, борьбу за воссоздание автономии немцев Поволжья. Попытки автономизации предпринимались и на уровне административных районов (вопрос о воссоздании Шапсугского национального района в причерноморских районах Краснодарского края). Многие административные единицы сталкиваются с проблемой территориальной целостности и в этом отношении напоминают государства. Например, в Карачаево-Черкесии имели место выступления за создание Карачаевской, Черкесской, казачьей Зеленчукско-Урупской республик, а также за возвращение всей республики в состав Ставропольского края.

Изменение сетки АТД и названий административных единиц преследует определенные политические цели - повысить рациональность и эффективность с точки зрения управляемости и социально-экономической целесообразности. Выбор типа АТД зависит от государственной идеологии. Одни государства используют идею “единства в многообразии”. Тогда административные единицы совпадают с историческими землями и этническими территориями. Другие пытаются максимально отдалить сетку АТД от этнических и исторических границ (однако есть риск создания слишком неестественной и недолговечной сетки, поскольку делать регионы бессмысленными достаточно опасно). Решение проблемы может сводиться к укрупнению, измельчению административных единиц или к инверсному делению. Например, в Югославии в 1931 г. были созданы 9 административных единиц - бановин с “нейтральными” названиями и границами, которые не совпадали с этническими. Однако новая сетка оказалась недолговечной из-за активности национальных движений. И вот уже через несколько лет югославскому правительству пришлось пойти на вычленение особой Хорватской бановины, созданной чисто по этническому принципу (договор Цветковича-Мачека).

Классическим примером страны, радикально изменившей сетку АТД и добившейся успеха, служит Франция. Здесь вместо старых феодальных провинций, напоминающих о королевском периоде, были в 1793 г. созданы небольшие департаменты, границы которых не совпадали с границами исторических провинций, а названия ничем не напоминали об истории (применялась природная концепция названий). Этот шаг должен был послужить сплочению французской нации, отказу от регионального самосознания и укреплению единства страны. Задача была в основном решена, регионализм оказался подавлен.

В других странах пошли по пути укрупнения сетки АТД, чтобы решить проблему управляемости. Не так давно этот шаг был предпринят в Хорватии, которая унаследовала от Югославии очень дробную сетку АТД, включавшую более ста общин. В декабре 1992 г. хорваты перешли к делению страны на 20 жупаний и отдельную единицу - город Загреб. Число единиц сокращено в пять раз, обеспечено соответствие сетки историческим традициям, подразумевалась и привязка жупаний к основным экономическим центрам. При этом, заметим, авторы сетки отказались от выделения по этническому признаку Сербской Краины и только создали в пределах двух жупаний районы со специальным статусом. Проекты укрупнения сетки АТД реализуются в Польше, которая делилась на 49 воеводств. Серьезной проблемой остается региональная структура России, которая уникальна по своей сложности и дробности. Назревает решение задачи оптимизации АТД России, хотя этот процесс пока блокирован конституцией федеративного государства: процедура изменения сетки АТД крайне сложна (реальным пока является только процесс добровольного объединения субъектов федерации по итогам референдумов, о чем идет речь в Москве и Московской области, Санкт-Петербурге и Ленинградской области)

Как уже отмечалось, деление государства на административные единицы - это только один из вариантов его политико-географической структуры. В ходе научных исследований определяются и другие варианты. Эти научные исследования осуществляются в рамках политического районирования.

Политическое районирование сводится к основной исследовательской операции - разделению территории на части по определенным признакам. В административном делении регионы заданы изначально, и исследуется лишь результат. В политическом районировании выделяются определенные признаки: их называют районообразующими. По этим признакам территория делится на политические районы. Надо заметить, что районирование - одна из важнейших научных задач политической географии.

Теория районирования хорошо разработана географами. Существует множество подходов к районированию. Так, деление территории на районы может быть полным или неполным. В первом случае вся территория делится на районы без остатка. Например, это может быть деление страны на электоральные районы, каждый из которых отличается своими особенностями голосований, или на региональные политические культуры со своими ценностными системами. Во втором случае на территории государства выделяются одна или несколько территорий, для которых характерно определенное политическое явление. Это могут зоны политических рисков, связанных с сепаратизмом, или ареалы голосования за определенную партию. Оставшаяся территория остается не поделенной на районы, поскольку такая задача не ставится.

Существуют различные типы политических районов. Гомогенные (“обычные”) районы выделяются с помощью анализа распространения одной политической характеристики или явления. По определению они однородны. Это могут быть ареалы преимущественного голосования за определенную партию или районы с разной степенью популярности этой партии.

Синтетические районы выделяются через целую систему признаков. При их выделении во внимание принимается множество параметров, из которых выводится синтетическая качественная характеристика. Например, это может быть региональная политическая культура, которая определяется с помощью сложного анализа политических процессов и голосований. Понятие "политическая культура" первоначально ассоциировалась с конкретным государством: подразумевалось, что каждое государство обладает своей оригинальной политической культурой. Этот подход был развит Г.Алмондом и С.Вербой в их монографии “Civic Culture”, в которой рассматривались национальные политические культуры США, Великобритании, Италии, Германии и Мексики. Но исследования внутренней дифференциации государств с точки зрения политических ориентаций избирателей и ценностных систем, которым они следуют, показывают, что политическая культура не едина для всех территорий, и можно наряду с национальной политической культурой рассматривать региональные политические культуры.

Возможно также районирование страны по характеру и степени геополитических рисков (стратегическое значение, угрозы территориальной целостности и др.). Синтетические районы индивидуальны, им часто дается собственное имя (например, “Красный пояс” на Юге России, разумеется, в строго научном его понимании). Одной из важнейших исследовательских проблем отечественной политической географии является политическое районирование России, в частности выделение региональных политических культур.

Особый подход в районировании позволяет выделять функциональные районы, которые также называют узловыми. В отличие от гомогенных, эти районы могут быть внутренне неоднородными. Однако они характеризуются определенным функциональным единством и внутренней организацией, т.е. представляют собой единую систему со своим центром (центрами) и связями. В сущности каждое государство представляет собой функциональный район.

Районы указанного типа существуют и внутри государств. Их можно выделить, исследуя конфигурацию организующих центров, центробежных и центростремительных потоков, коммуникационных сетей и векторов. Функциональный район, таким образом, представляет собой поле взаимодействия. Каждая административная единица может рассматриваться как функциональный район. Однако возможно выделение “реальных” функциональных районов через анализ связей внутри государства.

Таким образом, есть несколько подходов к политико-географической структуре государства:

а) административно-территориальное деление;

б) государство как группа политических районов, выделяемых по различным признакам (частные примеры - электоральная, геополитическая структуры государства);

в) отдельные районы в пределах государства с особыми политическими явлениями и характеристиками (зоны политических рисков, стратегически важные территории, районы доминирования оппозиционных настроений и т.п.);

г) государство как функциональная система, т.е. совокупность центров и линий коммуникации, представляющих собой его несущую основу.