9. Система контрольной власти.

Как уже отмечалось, одной из функций управленческой деятельности является контроль. Большой экономический словарь дает такое толкование контролю. Контроль – это система наблюдений и проверки соответствия процесса функционирования управляемого объекта принятым управленческим решениям, выявление результатов управленческих воздействий на управляемый объект. Контрольная деятельность в той или иной степени присуща многим органам государственной власти. Парламент обладает правом контроля в отношении исполнительной власти, так как он зас­лушивает доклады и отчеты правительства о своей деятельности, об исполнении бюджета. Формой контроля являются парламентские слушания, организуемые постоянными комитетами. Они используются в основном для информирования общественности по тем или иным актуальным вопросам с целью привлечения внимания. Кроме того, парламент может создавать временные комиссии, которые расследуют неблаговидные поступки и преступления членов правительства. Самой жесткой формой контроля является постановка вопроса о недоверии правительству. Вопрос о доверии может поставить и сам Председатель Правительства РФ (см. Конституция РФ ст. 17). К числу форм контроля можно отнести импичмент Президенту. Конституцией РФ предусмотрена крайне сложная процедура импичмента. Требуется создание особой комиссии, обязательно участие Конституционного и Верховного Судов, установлен срок проведения этой процедуры (три месяца). Если срок истек, им­пичмент считается несостоявшимся. В 1993 г. неудачей закончилась попытка импичмента в отношении Президента РФ Б.Н. Ель­цина, а в 1999 г. Государственная Дума не приняла предложение Комиссии по импичменту и процедура в отношении Президента была не завершена. На рубеже 1999—2000 гг. Б.Н. Ельцин добровольно ушел в отставку, и до выборов его обязанности были воз­ложены на премьер-министра В.В. Путина.

Таким образом, парламент (законодательная власть) контролирует работу правительства (исполнительной власти), само правительство отслеживает работу государственного аппарата, мини­стров, а те в свою очередь — действия своих подчиненных.

Специфической формой контроля можно назвать проверку решений судов кассационных инстанций, наделенных правом отмены решений при нарушении закона и направления дела на но­вое рассмотрение. Таким образом, в любой сфере государственного управления вышестоящие государственные органы осуществ­ляют контроль за нижестоящими звеньями системы.

Существуют специализированные органы внутриведомственного и межведомственного контроля с административными полномочиями.

Практика показала, что государственный контроль нельзя по­ручить органам известной триады, так как контроль осуществляется и за ними. Эту функцию нельзя передать какому-нибудь одному органу. Слишком специфическими являются задачи контроля. Контроль, как правило, исключает иерархию и соподчинен-ность всех контролирующих органов, так как в результате можно получить авторитарный орган.

Несмотря на то, что государственный контроль осуществляется различными органами и различается с точки зрения их деятельности, он имеет единый функциональный характер как не зависимый от других органов государственный контроль. Это совокупная, кумулятивная деятельность, осуществляемая с помощью различных методов, при выполнении единственной специфической функции по государственному управлению1.

Виды органов контрольнои власти

Следует различать органы неспециализированного и специализированного общегосударственного контроля. Органы контроля могут быть коллегиальными и единоличными, избираемыми и назначаемыми, действующими в течение определенного срока без права переизбрания, или для их кадрового состава установлен пожизненный срок. Работа в органах, осуществляющих государственный контроль, несовместима с занятием какой-либо другой должности. Иногда исключение делается для препо­давательской деятельности.

С точки зрения предмета контроля различают органы надзора за конституционностью и законностью в целом и органы, прове­ряющие эффективность, добросовестность деятельности государственных органов.

По методам деятельности различают органы, осуществляющие свои полномочия путем судебного процесса-(например, Конституционный Суд), и органы,"которые проводят проверки и расследования. Возможны и другие классификации в зависимости от иных оснований. Широкое распространение получил контролъ за конституционностью законов и иных актов. Причем с точки зрения закона проверяются не только письменные документы, но и некоторые действия (например, конституционность деятельности политических партий).

Общий надзор за законностью обеспечивает прокуратура. Организация и порядок деятельности Прокуратуры РФ определяются Конституцией РФ (ст. 129), Федеральным законом «О Прокурату­ре Российской Федерации» от 17 ноября 1995 г. Она не входит в судебную власть, представляет собой единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов. С 1999 г. она осуществляет контроль и за конституционностью. При обнаружении в актах и действиях государственных органов и должностных лиц признаков нарушения закона Прокуратура делает представление этому органу или должностному лицу с требованием устранить его. Если этого не происходит, прокурор обращается по подчиненности в вышестоящий орган прокуратуры вплоть до Генеральной прокуратуры РФ. При необходимости прокурор может обратиться в суд, если нарушение закона имеет признаки уголовного деяния.

Формы деятельности органов контрольной власти.

Основная задача органов контроля — установление фактов нарушений закона и недобросовестности, нецелесообразности поведения государственных служащих, составление акта о нарушении, представление доклада соответствующему органу или обращение в суд.

Органы контроля занимаются расследованием, проверкой, изучением состояния дел и не вправе вмешиваться в оперативную деятельность других органов государства. К нарушителям соответствующие меры принимаются другими инстанциями, уполномоченными на это.

Расследуя те или иные нарушения, органы контроля могут вызвать для дачи объяснений должностных лиц, вправе требовать предоставление любых документов, причем ссылки на служебную тайну в этом случае не принимаются. Отказ должностного лица сотрудничать с органами контроля может повлечь его наказание.

Контроль имеет предварительный и последующий характер. Предварительный контроль за конституционностью некоторых актов высших государственных органов осуществляет Министерство юстиции РФ. Последующий контроль осуществляется в отношении актов, уже вступивших в законную силу.

Финансовый контроль.

Особое место в сфере государственного контроля занимает финансовый контроль, который является неотъемлемой составной частью финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Наличие, финансового контроля объективно обусловлено тем, что финансам как экономической категории присуща не только распре­делительная, но и контрольная функция. Финансовый контроль осуществляется в установленном правовыми нормами порядке всей системой органов государственной власти и органов местного самоуп­равления, в том числе специальными контрольными органами.

Финансовый контроль — это контроль за законностью и целесообразностью действий в области образования, распределения и использования денежных фондов государства и муниципальных образований в целях эффективного социально-экономического развития страны и ее регионов.

Помимо общих финансово-правовых норм организацию и порядок проведения финансового контроля регламентируют Налоговый и Бюджетный кодексы РФ. Однако финансовый контроль не ограничивается проверкой только денежных средств. В конечном итоге он означает контроль за использованием материальных, природных, трудовых и других ресурсов страны.

На современном этапе в условиях перехода к рыночным отношениям произошли изменения в содержании и организации финансового контроля. Более глубоким и неформальным становится контроль со стороны представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления за финансовой деятельностью исполнительной власти. Изменилась система контрольных органов. С июня 1990 г. упразднены органы народного контроля, с 1994 г. организован президентский контроль, осуществляемый в настоящее время Контрольным управлением Президента Российской Федерации.

Счетная палата

На основании Конституции РФ 1993 г., в соответствии со ст. 101—103, палаты Федерального Собрания РФ образуют Счетную палату РФ. Состав и порядок деятельности Счетной палаты определяются Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации». Вопросы назначения и освобождения от должности Председателя счетной палаты и половины состава ее аудиторов относятся к ведению Государственной Думы. Совет Федерации в соответствии с Конституцией назначает и освобождает от должности заместителя Председателя Счетной палаты. В рамках банковской системы Счетная палата осуществляет контроль за деятельностью Центраьного банка России, его структурных подразделений; деятельностью Центрального банка по обслуживанию государственного долга. Кроме того, в отношении государственной собственности Счетная палата контролирует поступление в федеральный бюджет средств, полученных от распоряжения государственным имуществом (в том числе от продажи, приватизации, управления объектами федеральной собственности).

На уровне субъектов Федерации их представительные органы власти образуют счетные палаты как органы постоянно действующего финансового контроля за поступлением и использованием средств бюджетов субъектов и внебюджетных фондов, создаваемых в соответствии с законом органами власти соответствующих субъектов. Представительные органы местного самоуправления также образуют на своем уровне контролирующие органы.

Новые органы финансового контроля.

В начале 90-х гг. были сформированы новые органы финансового контроля: органы государственной налоговой службы, государственного страхового надзора, органы федерального казначейства. Широкое значение получил контроль в форме аудиторской деятельности. Преобразования в банковской системе привели к выделению Центрального банка РФ на особый уровень с передачей ему функций государственного контроля и надзора.

Впоследствии меры по совершенствованию системы органов контроля продолжались. Государственная налоговая служба РФ преобразована в Министерство по налогам и сборам, изменилась система органов, осуществляющих контроль за страховой деятельностью. На основании постановления Правительства в феврале 1996 г. был создан Межведомственный совет по государственному финансовому контролю. Целями деятельности совета определены координация и усиление контроля за поступлением и расходованием средств федерального бюджета, федеральных внебюджетных фондов. Председателем совета является Министр финансов, а членами — руководите­ли финансово-контрольных органов, председатель Банка России, ру­ководитель федерального казначейства. В работе совета могут при­нимать участие представители Генеральной Прокуратуры РФ, МВД России, ФСБ России и другие заинтересованные органы.

Законодательство определяет формы взаимодействия органов, осуществляющих финансовый контроль, с правоохранительными органами в целях усиления его эффективности, что имеет значение в связи с ростом преступности в экономической сфере. Так, в Налоговом кодексе РФ указаны формы взаимодействия органов' налоговой полиции (правоохранительный орган) с налоговыми.

Формы финансового контроля.

В зависимости от времени проведения финансовый контроль может быть предварительным, текущим и последующим. Можно выделить обязательный и инициативный. Обязательный контроль проводится в силу требований закона или по решению компетентных органов. Инициативный контроль осуществляется по самостоятельному решению хозяйствующего субъекта (например, ауди­торская проверка). Можно провести классификацию видов контро­ля и по другим основаниям, в частности, в зависимости от органов, его осуществляющих: представительных органов государственной вла­сти и местного самоуправления, Аппарата Президента РФ, исполнительных органов власти обшей компетенции, финансово-кредитных органов, ведомственный и внутрихозяйственный, аудиторский.

Система государственного контроля, созданная на современном этапе развития государства, базируется на разделении властей и тесном взаимодействии между ветвями триады. Органы исполнительной государственной власти общей компетенции (Правительство РФ) на основании Конституции (ст. 114) и Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» контролируют составление и исполнение федерального бюджета, проведение единой финансовой, кредитной денежной политики, осуществляют валютный контроль. Одновременно в полномочия правительства РФ входит руководство и контроль за деятельностью в области финансов федеральных министерств, государственньк комитетов. Помимо этого правительство контролирует деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ по вопросам, отнесенным к ведению РФ, и полномочиям совместного ведения. Правительство вправе формировать свои комиссии как на основании собственных постановлений (например, Комиссия по совершенствованию начоговой системы и обеспечению доходов федерального бюджета 1999 г.), так и на основании Федерального закона («О федеральном бюджете на 1999 год» ст. 129) было предписано создать специальную комиссию в составе представителей Правительства и Государственной Думы по контролю за погашением задолженностей по возвратным бюджетным инвестиционным ассигнованиям.

Органы со специальной компетенцией в области финансов.

Вместе с тем существуют органы государственного контроля со специальной компетенцией в области финансов. К ним относятся: Министерство финансов РФ с входящими в его систему территориальными структурными подразделениями, Министерство по налогам и сборам со своими струк­турными подразделениями, Государственный таможенный комитет.

На уровне субъектов РФ такой контроль проводят министерства финансов или финансовые управления. В муниципальных образованиях финансовые отделы или управления также формируют собственные казначейства и налоговые службы.

Все подразделения Министерства финансов исполняют контрольные функции. Однако в самой структуре Министерства финансов имеются специальные подразделения, предназначенные для проведения финансового надзора. Так, на основании постановления Правительства РФ от 6 марта 1998 г. № 276 на базе нескольких упраздненных структурных подразделений Минфина, в том числе Контрольно-ревизионного управления (КРУ) и Департамента организации аудиторской деятельности, был создан Департамент государственного финансового контроля и аудита. В августе того же года постановлением Правительства № 886 организованы Контрольно-ревизионные управления Минфина России в субъекте РФ, т.е. территориальные КРУ. Руководитель террито­риального подразделения назначается и освобождается от должности по решению Министерства финансов.

Органы федерального Казначейства, находящегося в подчине­нии Министерства финансов, осуществляют контроль за исполнением федерального бюджета. После вступления в силу с 1 января 2000 г. Бюджетного кодекса в Российской Федерации исполнение бюджета идет через Казначейство, а не, как ранее, через уполномоченные банки. Переход от банковской к казначейской системе исполнения федерального бюджета связан прежде всего с двумя факторами. Во-первых, банковские учреждения, преследуя коммерческие цели, не были заинтересованы в контроле за своевременным зачислением доходов на счета соответствующего бюджета и устранились от контроля за использованием средств. Во-вторых, самостоятельность нижестоящих бюджетов привела к изменению функций местных финансовых органов, которые были освобождены от обязанностей контроля за исполнением федераль­ного бюджета. В БК в отличие от ранее принятых Федеральных законов более обстоятельно и последовательно описаны правила исполнения федерального бюджета (БК, раздел VIII).

В сравнении с другими контролирующими органами Казна­чейство наделено правами по применению санкций и других мер принудительного воздействия при установлении нарушений финансовой дисциплины (см. БК ст. 283). Так, к нарушителям бюджетного законодательства в соответствии с БК могут быть применены следующие меры воздействия: предупреждение, блокировка расходов, изъятие бюджетных средств, приостановление операций по счетам кредитных организаций, наложение штрафа, на­числение пени и др.

Налоговые органы в РФ

Налоговый контроль является частью финансового контроля. К налоговым органам, осуществляющим контрольные функции, относятся Министерство РФ по налогам и сборам и его территориальные подразделения в Российской Федерации (ст. 30 НК), созданные в соответствии с Указом Президента РФ от 23 декабря 1998 г. В случаях, предусмотренных налоговым законодательством, полномочиями налоговых органов обладали таможенные органы и органы государственных внебюджетных фондов, которые действовали в пределах своей компетенции (ст. 30 НК). Однако с 1 января 2001 г. контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевремен-' ностью внесения взносов в государственные социальные внебюджетные фонды (Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации и фонды обязательного медицинского страхования), уплачиваемых в составе еди­ного социального налога (взноса), осуществляется налоговыми органами Российской Федерации (ФЗ от 05.08.2000 № 118). За сравнительно короткое время, прошедшее с введения в действие ч. 1 НК (01.01.99) до введения в действие изменений и дополнений (18.08.99), права налоговых органов претерпели существенные изменения. Они расширены за счет большей детализации и соответствующей регламентации. Поскольку тотальный контроль не только невозможен, но и нецелесообразен из-за чрезмерного расходования ресурсов, НК отказался от идеи всеобщности налоговых проверок. В частности, ст. 89 устанавливает общие правила относительно частоты и продолжительности выездных налоговых проверок, а ст. 87 НК — допустимую глубину проникновения в прошедшие периоды при осуществлении налогового контроля. Обнаружив обстоятельства, позволяющие предположить налоговое правонарушение, содержащее признаки уголовного преступления, налоговые органы в десятидневный срок должны направить материалы в органы налоговой полиции, которые и должны решить вопрос о возбуждении уголовного дела.

Органы Федеральной налоговой полиции не относятся к налоговым органам, а являются правоохранительными. На них возложены функции по выявлению, пресечению, предупреждению и рас­следованию нарушений законодательства о налогах и сборах. Таким образом, в соответствии с НК органы налоговой полиции не наделены полномочиями по самостоятельному осуществлению пре­дусмотренных Законом процедур налогового контроля и взысканию соответствующих налоговых санкций, а могут принимать участие в таких проверках только по мотивированному запросу нало­гового органа (Н К ст. 36).

Система налоговой полиции строится на принципах централизации и единоначалия. Структура ее органов соответствует системе территориального деления Российской Федерации. Систему федеральных органов налоговой полиции составляют:

■ Федеральная служба налоговой полиции РФ (ФСНП);

■ органы Федеральной службы налоговой полиции по респуб­ликам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (управления, отделы) — территориальные органы.

Либерализация в налоговой сфере сопровождается усилением контроля за внешнеэкономической деятельностью российских предприятий, особенно экспортных отраслей: нефтяных, лесных, металлургических, рыбных, угледобывающих. По экспертным оценкам, именно по этим каналам ежегодно уплывают за границу около 30 млрд долл. в год, а теневой сектор экономики составляет до 40% ВВП.

В сфере государственного упрашгения осуществляется множе­ство различных действий, однако они не должны носить противоправного характера. Поэтому контрольные функции, осуществля­ющиеся государственными органами, нельзя рассматривать в отрыве от ответственности должностных лиц их возглавляющих.

Ответственность государственных органов в сфере государственного управления.

Налоговые органы и органы Федеральной налоговой полиции в полном объеме несут ответственность за убытки, причиненные налогоплательщику вследствие своих неправомерных действии или бездействия. В частности, при неправомерных действиях при проведении налогового контроля налогоплательщику компенсируются все убытки (НК, ст. 35, 37). За свои неправомерные действия должностные лица всех указанных органов несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации. Эта ответственность может быть уголовной, административной или дисциплинарной.

Политическая ответственность распространяется только на некоторые высшие органы государства и должностные лица, а также на членов парламента. Роспуск парламента может стать формой его по­литической ответственности за недостатки в работе. В настоящее время законодательно установлена политическая ответственность законодательных органов субъектов Федерации, глав администрации субъектов РФ, представительных органов и глав муниципальных образований. В случаях нарушения Конституции представительные органы могут быть распущены, а главы администрации отрешены от должности. Политическая ответственность президента возможна в форме импичмента. Видом политической ответственности правительства является отставка в результате вотума недоверия.

В главе 30 Уголовного кодекса РФ перечислены составы преступлений против государственной службы, в частности, злоупотребление должностными полномочиями, превышение должностных полномочий, отказ в предоставлении информации Федеральному Собранию или Счетной палате, присвоение полномочий должностного лица, незаконное участие в предпринимательской деятельности, получение или дача взятки, служебный подлог, халатность.

В иных главах УК РФ, не относящихся к вопросам государ­ственной власти и государственной службы, также предусматриваются составы преступлений, которые совершаются субъектами государственного управления.

Гражданско-правовую ответственность должностные лица несут в соответствии со ст. 1068 ГК РФ. Вред, причиненный гражданину или физическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, государственных организаций или должностных лиц, в том числе в результате издания акта, не соответствующего закону или иному нормативному акту государственного органа, подлежит возмещению.

Особо регулируется ответственность за вред, причиненный незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда (ст. 1070 ГК РФ). Вред, причиненный должностными лицами, если действия были незаконными, возмещается за счет казны Российской Федерации или ее субъекта, в зависимости от статуса органа государства или должностного лица.

Формы государственного управления.

Можно выделить четыре способа организации государственного управления: прямые, директивные, обязательные указания, координация управления с другими органами и контроль. Если орган государства находится в прямом подчинении другого вышестоящего органа, то действует привычная схема иерархичес­кого управления путем приказов, распоряжений и инспектирования. Руководители нижестоящих органов должны подчиняться решениям, принимаемым на более высоком уровне. К этому обязывает закон. Иерархическая система управления четко прослеживается в сфере исполнительной власти.

В отношении представительных, судебных и некоторых других органов (например, контролирующих) государственное управление использует иные методы. Как уже отмечалось, при взаимодействии законодательных органов Федерации и субъектов возможна координация, согласование действий в сферах, определенных Конституцией.

Специфика отношений вышестоящих и нижестоящих органов присуща также судебной ветви государственной власти. Однако здесь отсутствует прямое подчинение. Органы контрольной ветви власти не обладают единством структуры. Они не соподчинены, - действуют самостоятельно и только согласовывают свои действия. Практика государственного управления в 90-е годы XX в. не всегда согласовывалась с теорией. Однако в течение 2000—2001 гг. во многом была завершена реформа государственности, восста­новлена управляемость страной. Отстранены олигархи от принятия решений по важнейшим вопросам экономического и политического развития государства; приостановлено расползание страны, произошло определенное укрепление Федерации и «вертикали власти»; укрепилась и расширилась законодательная база предлагаемых правительством реформ.

Во время весенней сессии 2001 г. в экономическом блоке Го­сударственной Думой были рассмотрены и одобрены такие важные документы, как Земельный кодекс, Трудовой кодекс, пакет более либеральных законов в области налогообложения. По инициативе Думы было существенно либерализовано валютное регулирование: принят большой блок поправок в закон «О валютном регулировании и валютном контроле», который позволяет проводить ряд валютных операций без утомительной процедуры получения разрешения в ЦБ. Например, граждане получили возможность без санкции ЦБ переводить деньги за рубеж для оплаты участия в конференциях, адвокатских услуг, похорон, учебы и т.д. Гражданам России разрешили без согласования с ЦБ с помощью российских банков переводить на Запад до 75 тыс. долл. в год для покупки ценных бумаг при условии, что те и другие обязаны проинформировать о своих действиях налоговую службу.

Принято решение, которого давно добивался российский бизнес, о сокращении объемов обязательной продажи валютной выручки для экспортеров с 75 до 50%, как это было до августовского кризиса 1998 г.

Дума приняла «противоотмывочный» Закон «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем». Кроме того, Дума активно занималась правительственным «антибюрократическим пакетом», который состоит из трех законов. Первый из них — «О защите прав юридических предпринимателей при проведении государственного контроля». Он призван навести порядок во всех противоречивых инструкциях, которые позволяли чиновникам безнаказанно обирать предпринимателей. В законе регламентируются процедуры и время контрольных мероприятий, права и обязанности сторон, определяется размер убытков, причиненных неправомерными действиями органов контроля.

Второй Закон из антибюрократического пакета — поправки в Закон « О лицензировании отдельных видов деятельности» — оставляет вместо 2 тыс. видов лицензируемой деятельности всего 104. Лицензию при этом будет выдавать один государственный орган, причем всего за 5 дней, и действовать она будет на территории всей страны. Третий Закон «О государственной регистрации юридических лиц» — существенно облегчает процесс регистрации. В Законе соблюден так называемый «принцип одного окна», т.е. для регистрации предприятия не надо будет бегать по разным ведомствам и организациям. Регистрация должна будет проводиться не в течение нескольких месяцев, а в течение нескольких дней.

Оценивая изменения, прошедшие за полтора года, и работу весенней сессии Государственной Думы, Президент России В.В. Путин считает, что правительство реально приступило к модернизации экономики. Многие законы, принятые на этой сессии, являются по своему существу революционными. В течение года продолжит свою работу Комиссия по разграничению полномочий между Федерацией и ее субъектами. Все изменения будут, по словам Президента, проходить в рамках Конституции. Целью этих изменений будет возвращение Федерации федеративных функций.