Завдання державної регіональної економічної політики України

Метою державної регіональної політики в Україні є консолідація зусиль законодавчої та виконавчої гілок влади для створення умов динамічного економічного зростання територій, протидії поглибленню регіональних диспропорцій.

Нормативно-правовою базою державної регіональної політики є:

• Послання Президента України до Верховної Ради України "Європейський вибір. Концептуальні засади стратегії економічного та соціального розвитку України на 2002-2011 роки", яким визначено стратегічне завдання щодо вироблення та реалізації такої моделі взаємовідносин з регіонами й управління ними, яка б відповідала принципам регіональної політики Європейського Союзу;

• Указ Президента України "Про Концепцію державної регіональної політики" від 25 травня 2001 № 341/2001, де викладені основні принципи і завдання державної регіональної політики, а також напрями і механізми її реалізації;

• Бюджетний Кодекс України, який визначає нову систему міжбюджетних відносин на основі подальшої децентралізації функцій і повноважень між різними рівнями органів влади та наближення суспільних послуг до місця безпосереднього проживання населення, посилення ролі місцевого самоврядування шляхом запровадження стабільної та прозорої системи взаємовідносин міждержавним та місцевими бюджетами;

• Закони України „Про місцеве самоврядування в Україні" та „Про місцеві державні адміністрації", що визначають основні повноваження і функції місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування.

Очевидно, що цілі і завдання регіональної політики (так самояк і її форми і методи) різних держав не можуть збігатися і варіють у дуже широких межах. Разом з тим існують загальні, генералізовані цілі, властиві регіональній політиці практично всіх без винятку країн, що її реалізують. Це насамперед:

1) створення і зміцнення єдиного економічного простору і забезпечення економічних, соціальних, правових й організаційних основ державності (федералізму в поліетнічних, федеративних державах);

2) відносне вирівнювання умов соціально–економічного розвитку регіонів;

3) пріоритетний розвиток регіонів, що мають особливо важливе

стратегічне значення для держави;

4) максимальне використання природних, зокрема ресурсних

особливостей регіонів;

5) запобігання забрудненню навколишнього середовища, екологізація регіонального природокористування, комплексний екологічний захист регіонів тощо.

У Концепції регіональної політики України до її основних завдань було віднесено:

– запровадження більш глибокого вивчення та оцінки

внутрішнього природного, економічного, наукового, трудового

потенціалу кожного регіону, розроблення комплексних правових, організаційних, економічних та інших механізмів його

ефективного використання;

– здійснення на інноваційній основі структурної перебудови

економіки регіонів з урахуванням особливостей їх потенціалу;

– поетапне зменшення рівня територіальної диференціації

економічного розвитку регіонів та соціального забезпечення

громадян;

– широкий розвиток підприємництва як головного фактора

соціально–економічного розвитку держави та її регіонів, підвищення зайнятості населення, наповнення місцевих бюджетів;

– зміцнення економічної інтеграції регіонів з використанням

переваг територіального поділу і кооперації праці, що є одним з

головних чинників підвищення конкурентоспроможності держави на міжнародних ринках;

– забезпечення спроможності територіальних громад та органів місцевого самоврядування в межах, визначених законодавством, самостійно та відповідально вирішувати питання соціально–економічного розвитку, створення ефективних механізмів їх активної участі у формуванні та проведенні державної регіональної політики;

– удосконалення фінансових міжбюджетних відносин, вироблення чітких критеріїв і ефективних механізмів надання

державної підтримки розвитку регіонів;

– досягнення продуктивної зайнятості населення, стабілізації та поліпшення демографічної ситуації в державі;

– подальше вдосконалення державної системи охорони довкілля та використання природних ресурсів, механізмів та інструментів вироблення і реалізації екологічної політики;

– налагодження міжнародного співробітництва у сфері регіональної політики, наближення національного законодавства з цього питання до норм і стандартів Європейського Союзу, а також розвитку транскордонного співробітництва як дієвого засобу зміцнення міждержавних відносин та вирішення регіональних проблем.

Розглянемо стратегічні

завдання регіональної політики.

1. Підвищення конкурентоспроможності регіонів та зміцнення їх ресурсного потенціалу. Виконання цього завдання здійснюватиметься за такими пріоритетними напрямами.

Реструктуризація економічної бази окремих регіонів і створення умов для диверсифікації на новій технологічній основі. Реалізація цього напряму дозволить підвищити продуктивність сфер економіки у регіонах та підтримати нові види діяльності, що сприятиме зростанню рівня зайнятості. При цьому будуть задіяні регіони, в яких необхідно реструктурувати традиційні галузі з критично високим рівнем зношеності основного капіталу та наявністю ризиків виникнення техногенних катастроф національного масштабу. Нарощення науково–технічного потенціалу активізується у регіонах, які мають досвід роботи із створення наукоємних та високотехнологічних продуктів.

•Розбудова та модернізація інфраструктури, що сприятиме підвищенню інвестиційної привабливості регіонів. Недостатньо високий рівень розвитку виробничої і невиробничої інфраструктури,

зокрема житлово–комунального, готельного, дорожнього, вулично–

дорожнього господарства, енергетичного сектору, транспортних та

інформаційних комунікацій, стримує економічне зростання країни

та її регіонів. У зв’язку з цим передусім підтримуватиметься робота з розбудови та модернізації інфраструктури національного та загальноєвропейського значення, а також інфраструктури регіонів,

міст та міських агломерацій, які можуть відігравати роль полюсів

зростання. Це сприятиме зміцненню зв’язків між регіонами, підвищенню рівня просторової мобільності населення, інвестиційної

привабливості територій, які мають основне значення для залучення додаткових інвестицій, досягнення високого рівня продуктивної зайнятості населення.

2. Забезпечення розвитку людських ресурсів. Поліпшення

якості людських ресурсів сприяє динамічному розвитку країни та

її регіонів. Реалізація політики їх розвитку здійснюватиметься з

урахуванням регіональних особливостей демографічної ситуації,

рівня зайнятості населення та його життя, що сприятиме створенню нових робочих місць, насамперед у сфері розвитку інновацій,

перекваліфікації вивільнених працівників, поліпшенню соціально–трудових відносин між роботодавцями та найманими працівниками, забезпеченню самозайнятості населення, розвиткові фермерства, селянських господарств. підтримці малого і середнього

бізнесу. Виконання цього завдання здійснюватиметься за такими

пріоритетними напрямами:

– забезпечення високих стандартів навчання, доступного для

працівників протягом усього періоду їх виробничої діяльності,

поліпшення якості освіти;

– активізація співпраці у сфері освіти і науки – передбачається збільшення наукового потенціалу, активізація зовнішніх

контактів навчальних закладів та дослідних установ;

– забезпечення повної зайнятості працездатного населення.

3. Розвиток міжрегіонального співробітництва. Розвиток

міжрегіональних економічних зв’язків та транскордонного співробітництва забезпечить підвищення ролі регіонів у зовнішньоекономічному співробітництві, їх активну участь у діяльності міжнародних організацій. Пріоритетними напрямами для виконання цього завдання визначено:

– розширення міжрегіональної економічної взаємодії;

– розвиток транскордонного, зокрема єврорегіонального співробітництва. Завданням розвитку транскордонного співробітництва є ефективне використання природно–ресурсного, демографічного, виробничого і науково–технічного потенціалів з метою

вирішення питань комплексного розвитку територій.

4. Створення інституціональних умов для регіонального

розвитку. Розв’язання проблем регіонального розвитку, становлення місцевого самоврядування та вдосконалення відносин

«центр – регіони» перебуває у площині інституційного і правового

поля та потребує формування і реалізації державної регіональної

політики, чіткого розподілу функцій та координування діяльності

центральних і місцевих органів виконавчої влади й органів місцевого самоврядування. Реформування системи державного управління та місцевого самоврядування відбуватиметься у напрямі

створення децентралізованої моделі організації влади, спроможної

ефективно впливати на процеси соціально–економічного і культурного розвитку територій в умовах ринкової економіки, забезпечувати надання управлінських послуг населенню на рівні європейських стандартів. Виконання цього завдання здійснюватиметься за такими пріоритетними напрямами:

– розширення фінансово–економічних можливостей територіальних громад;

– реформування адміністративно–територіального устрою,

яке передбачає розбудову раціональної системи територіальної

організації влади, що враховує потреби населення;

– узгодження діяльності центральних і місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо розвитку регіонів.

Пріоритетними напрямами вирішення цих завдань є вдосконалення державного регулювання у сфері соціально–економічного

розвитку регіонів, відповідних правових, організаційних, економічних та інших механізмів, а також підвищення ролі та відповідальності місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування за вирішення покладених на них повноважень та завдань.

Державна регіональна політика і політика регіонів формують єдине ціле і доповнюють одна одну. Регіональна політика держави спрямована на збалансування умов діяльності регіонів та їх результатів, підвищення ефективності використання сукупності регіональних ресурсів і можливостей створення умов для підвищення ефективності діяльності окремих регіонів.

Державна регіональна політика містить низку взаємопов'язаних елементів: економічну, соціальну, науково-технічну, екологічну, демографічну, гуманітарну і національну політику.

З метою покращення державного регулювання у сфері реалізації державної регіональної політики слід вжити такі заходи:

• розробити регіональні стратегії розвитку з урахуванням загальнодержавних пріоритетів, визначених у Концептуальних засадах стратегії економічного та соціального розвитку України на 2002—2011 р.;

• визначити правові механізми державної підтримки розвитку депресивних територій;

• впровадити договірні відносини між центральними органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування у стимулюванні регіонального розвитку з чітким визначенням зобов'язань і відповідальності обох сторін щодо виконання спільних заходів;

• розробити механізм надання субвенцій із державного бюджету на цілі регіональної політики відповідно до загальнодержавних пріоритетів;

• підвищити спроможність органів місцевого самоврядування та місцевих органів виконавчої влади щодо розвитку міжрегіонального та прикордонного співробітництва;

• підготувати управлінські кадри для розвитку сфери підприємництва у регіонах.

Слід відзначити, що механізм реалізації політики регіонального розвитку має забезпечуватися правовими та економічними важелями. До перших належать сукупність законодавчих і нормативних актів, що регулюють відносини між суб'єктами регіональної політики, форми та методи її здійснення. Серед економічних важелів найважливішим є формування фінансових ресурсів, які давали б можливість забезпечити здійснення відповідних регіональних програм.

Тобто, передумовами нової державної політики щодо регіонів мають стати:

• створення системи випереджаючого аналізу можливих наслідків уже існуючих негативних тенденцій, об'єктивації і розв'язання проблем, які можуть призвести до кризових явищ;

• забезпечення стратегічного планування регіонального розвитку для того, аби відійти від хибної практики "гасіння пожеж", яка виправдовує необмежене втручання центру;

• вирощування кадрового потенціалу як особливого інтелектуально-вольового ресурсу, спроможного вивести державу з системної кризи. Створення необхідних спеціальних структур та умов, які б генерували нове покоління управлінської еліти, використовуючи при цьому сучасні освітні технології;

• налагодження процесу ухвалення політичних рішень щодо змін у системі регіонального самоуправління, місцевого самоврядування і на рівні самих регіонів, і в центрі;

• створення єдиного інформаційного та комунікативного поля, у якому рішення щодо регіональної політики стануть частиною єдиного політичного процесу демократизації суспільства.

Першим кроком в механізмі реалізації державної політики щодо регіонів може стати аналіз переваг та недоліків реалізації вищенаведених способів розв'язання проблеми регіонального розвитку за такими критеріями:

• державна цілісність та державна безпека;

• інтеграція України до європейської спільноти;

• конкурентоспроможність регіонів та їх вихід на міжнародні ринки;

• інноваційний і технологічний розвиток промисловості;

• єдиний інформаційний простір для державних програм;

• прозорість процедур ухвалення політичних рішень;

• сприяння локальним ініціативам та проектам:

• ефективність використання ресурсів (людських, організаційних, фінансових, природних);

• випереджаюче вирішення соціальних та етнічних конфліктів;

• реформування системи підготовки та підвищення кваліфікації управлінських кадрів для державних, центральних та місцевих органів влади і самоврядування.

Одне з головних завдань регіональної політики полягає у всебічній підтримці регіонів, які за об'єктивними критеріями і показниками поступаються аналогічним територіальним утворенням.

Державна політика сприяння розвитку депресивних і проблемних регіонів здійснюється засобами грошово-кредитного, фінансового, цінового, податкового, інвестиційного впливу на поліпшення соціально-економічного стану територій. Депресивним (проблемним) регіоном вважається компактне утворення (населений пункт чи їх сукупність), в межах якого темпи спаду виробництва у розрахунку на одного мешканця, середньомісячні доходи працюючих, рівень безробіття, забезпеченість населення соціальними послугами, ступінь дотаційності місцевого бюджету та інші соціально-економічні індикатори значно поступаються середнім загальнодержавним.

На підставі інтегральної оцінки економічного, фінансового, екологічного, соціального стану території законодавчо встановлюють її депресивний статус.

Економічно слаборозвинуті регіони визначають на основі таких показників: норма безробіття, кількість претендентів на одне вакантне місце, розмір сукупного доходу (заробітна плата плюс доходи від присадибного/дачного господарства), масштаб згортання виробництва в головних галузях промисловості, сільського та лісового господарства та їх питома вага у структурі зайнятості, щільність населення.

Головним питанням у підході до проблеми регіональної політики є те, як ми розуміємо її зміст. Чи це є розподілення дотацій, чи підтримка розвитку?

Відповісти на це питання можна лише завдяки більш широкому контексту державної політики та її цілей. Це - економічне зростання через розвиток підприємницької ініціативи, децентралізація, інноваційний, технологічний розвиток тощо. У цьому контексті стрижнем регіональної політики має бути самостійний розвиток регіонів у рамках державної політики.

Для того, щоб самостійний розвиток не став причиною занепаду держави, потрібно змінити бачення понять "регіон" і "регіональні права та повноваження".

Регіон не може в цьому контексті (держави) сприйматися як відокремлена територіальна одиниця. Регіон повинен мати повноваження регулювати та розпоряджуватись тим, за що він може нести повну відповідальність. Те ж, за що регіональні суб'єкти не можуть нести відповідальності, є прерогативою держави (армія, магістральні інфраструктури тощо).

Основою дієспроможності регіонів є надання їм можливості розпоряджатися тими фінансами, які забезпечують виконання їхніх повноважень. Ці кошти не повинні виходити за межі регіону, вони мають працювати в ньому. Цей процес диференціації рівнів та форм повноважень є важливою складовою здійснення регіональної політики.

Регіональну політику не можна здійснювати лише завдяки адміністративній реформі. Потрібно розвивати процес визначення і узгодження інтересів та ініціатив різних суспільних груп. Щодо регуляції цього процесу, то треба передусім розробити адміністративні та правові механізми і норми, а не навпаки - спочатку закони, а потім сама собою практика дій.

Механізм реалізації регіональної політики потребує таких засобів, як проекти, програми, стратегії, спроможності та механізми їхньої розробки і реалізації. Для цього і в регіонах, і в центрі повинні працювати такі люди та інституції, які мають відповідну фахову підготовку та можуть впливати на процес проведення регіональної політики наведеними вище засобами. Очевидно, що надання такої можливості є одним із головних напрямків здійснення регіональної політики.

Стратегія регіонального розвитку економіки - система заходів, спрямована на реалізацію довгострокових завдань соціально-економічного розвитку держави з урахуванням раціонального вкладення регіонів у розв'язання цих завдань, які визначаються реальними передумовами й обмеженнями їх розвитку.

Стратегія регіонального розвитку держави неоднорідна стосовно територіальних суб'єктів, що обумовлено істотною різницею між територіями за рівнем забезпеченості ресурсами, структурою господарства, досягнутим рівнем розвитку різних сфер економіки, умовами входження в ринкову економіку тощо.

З метою забезпечення раціонального поєднання територіальних і загальнодержавних інтересів процеси регіонального розвитку мають регулюватися шляхом умілого поєднання елементів планування, прогнозування і програмування.

Планування включає аналіз, прогнозування соціально-економічного розвитку, визначення найраціональнішого варіанту розвитку, розробку і реалізацію заходів на досягнення визначених цілей. Кінцевим продуктом планування є план - документ, в якому визначено систему взаємоузгоджених завдань, об'єднаних спільною метою, визначеними термінами, методами і послідовністю досягнень.

Регіональне планування перебуває у тісному зв'язку з бюджетною політикою. В основі бюджетів завжди лежить план чи прогноз розвитку відповідної території. Тому важливим документом, що визначає основи формування і напрями використання фінансових ресурсів на місцевому рівні є програма економічного і соціального розвитку відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

Прогнозування — це перша стадія планування, яка науково аргументує ймовірні тенденції і напрями стратегічного розвитку, а прогноз містить загальні контури визначених цілей і інструментів їх досягнення. В проектах довгострокових і середньострокових прогнозів і програм повинні відображатися питання вдосконалення регіональної економічної політики, у тому числі можливі зміни економічного механізму регіональних відносин (міжбюджетні відносини, питання управління власністю і використання природних ресурсів тощо).

Бюджетне регулювання виступає складовою бюджетного прогнозування і регламентує міжбюджетні відносини. Бюджетне планування охоплює: 1) складання бюджетів різних рівнів; 2) розробку індивідуальних кошторисів витрат для бюджетних установ; 3) взаємозв'язок державних планів економічного і соціального розвитку країни (регіону) та фінансових планів міністерств і відомств із бюджетом; 4) забезпечення єдиного порядку складання бюджетів окремих регіонів, зведених місцевих бюджетів, бюджетів областей і Автономної Республіки Крим у консолідований Державний бюджет.

Бюджетне прогнозування є важливим інструментом управління фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування, оскільки: пов'язує регіональну політику і місцевий бюджет для досягнення довгострокових планів, поліпшує ефективність використання фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування; дозволяє визначити альтернативні шляхи вирішення зазначених проблем; удосконалює процес формування місцевих бюджетів; дозволяє реально оцінити бюджетну ситуацію і прийняти відповідні рішення; сприяє відкритості та прозорості у прийнятті рішень.

Економічне програмування - це інструмент реалізації планових цілей, який дозволяє державі орієнтувати економіку через регулярний і комплексний вплив на її структуру відповідно до варіанту соціально-економічного розвитку в межах ринкового механізму. Програма характеризується чітко визначеними системою заходів та завдань на досягнення намічених в плані (прогнозі) цілей, узгоджених за термінами реалізації та складом виконавців і має на меті розв'язання важливих проблем розвитку національної економіки, міжгалузевих, галузевих, регіональних і локальних проблем.

Відповідно до затвердженої Указом Президента України Концепції державної регіональної політики Міністерство економіки розробило проект „Методичних рекомендацій щодо розроблення регіональних стратегій розвитку".

Моделі розвитку носять концептуальний, переважно теоретико-мето-дологічний характер. У них мають бути сформульовані загальні макроекономічні умови, необхідні для забезпечення довгострокової економічної стратегії держави в регіонах, збереження загальнодержавного економічного простору.

Програми розвитку мають переважно прикладний характер, розраховані на середньострокове комплексне прогнозування і покликані забезпечити узгодження територіальних і галузевих інтересів, потреб центру та регіонів.