3.2. Парадигми глобального управління

Концепція глобального управління виникла не на голому ґрунті. Російська

дослідниця Наталія Швейкіна розглядає три її теоретичні джерела:

– теорія організацій;

– теорія міжнародних режимів;

– теорія глобальних змін або трансформацій [128].

Окрім того, вважає вона, важливими для розуміння і дослідження

глобального управління є традиційний історичний підхід, а також два нових

підходи, які набули останнім часом особливої популярності в науковому

середовищі – мережний і неоінституційний.

Теорія організацій дала Дж. Розенау не лише термін "governance", але й

розуміння взаємодії основних суб’єктів глобального управління, про що

згадувалося вище. Серед дослідників цього спрямування Н. Швейкіна називає

Роберта Б. Кокса і Стівена Джілла. Перший характеризує сучасний етап

світового розвитку як гіперлібералізм на противагу державному капіталізму, а

основними акторами називає ключові міжнародні фінансові інститути. Інший

теоретик, перебуваючи на елітистських позиціях, основними акторами

глобального управління вважає "еліти, що глобалізуються", підкреслюючи тим

самим загальність даного явища.

Другим джерелом теорії глобального управління названа теорія

міжнародних режимів, під впливом якої перебувала політична наука в 1980-х

рр. Представники цього наукового напряму Фрідріх Кратохвіл і Джон Раггі

стверджують, що управління міжнародними організаціями, "міжнародне

управління" ("international governance") є ефективним лише тоді, коли

організацією ефективно управляють зсередини. Щоправда, дослідники

надають особливого значення міжнародному управлінню. Інший дослідник

74

Річард Ешлі, по суті, замінює поняття "міжнародне управління" іншим –

"метою міжнародного розвитку" ("international purpose"). Весь комплекс

міжнародних режимів – у сфері економіки, безпеки і охорони навколишнього

середовища – визначається як система міжнародного управління.

Зазначені дослідження хоча й не використовували терміна "глобальне",

однак ставили на тогочасний порядок денний проблеми ефективності

управління на рівні світу, концентруючи увагу на структурних елементах, а не

на глобальних змінах.

До джерел теорії глобального управління також відноситься теорія

глобальних змін або трансформацій. Актуальність цієї теорії пов'язана зі

змінами в середовищі міжнародних організацій після завершення холодної

війни. Ця подія відкрила нову епоху в розвитку міжнародних організацій, коли

на перший план вийшли організації, що стали адептами лібералізації

політичних режимів, економіки і торговельних відносин – "Велика сімка" (G-

7), Мвф, сот та інші. Одночасно зі зростаючою інтенсивністю почав

формуватися феномен глобального громадянського суспільства – рухи за права

людини, екологічні й гендерні рухи і т.д. Усі вони почали здійснювати значний

вплив на офіційні міжнародні структури.

Для розуміння концепції глобального управління важливе значення мав і

має історичний підхід, який дозволяє не лише зрозуміти сутність глобального

управління (першопричини, зміни і результати), але й давати рекомендації,

щоб зробити його більш ефективним.

Органічно вплітається в теорію глобального управління, на думку

Н. Швейкіної, мережний підхід. Мережа в сучасній політиці представляє

форму управління, яка відрізняється від традиційної тим, що заперечує

ієрархію і вітає множину управлінських груп. Ці групи ведуть між собою

діалог і здійснюють конструктивні відносини, які приводять до консенсусу.

Мережа більш гнучка і менш залежна структура, однак це структура взаємодій.

Концепція політичних мереж сформувалася і в політології. Згідно з нею,

політична мережа – ця усвідомлена взаємодія акторів, які вибудовують

політичне рішення і беруть участь у його реалізації. Учасники зацікавлені один

в одному, залежать один від одного в плані ресурсів, об'єднані спільним

інтересом, здійснюють договірні відносини на основі консенсусу. Подібні

дифузні мережі виробників рішень приходять на зміну уряду, який здійснює

управління через сформовану систему інститутів.

І нарешті останнє – неоінституційний підхід. На відміну від традиційного

інституціоналізму він припускає, що результат будь-якої конкретної дії

залежить від моделі поведінки людини та умов її життєдіяльності.

Відбувається відмова від ідеальних моделей і посилюється ситуація

невизначеності. У неоінституціональній теорії також розглядаються

трансакційні витрати, пов'язані з правами власності. Для прихильників

неоінституціональної теорії будь-яка діяльність, за аналогією з товарним

ринком, розуміється як обмін. Відтак глобальний простір представляє собою

75

арену конкуренції за ухвалення рішень, доступ до розподілу світових багатств і

вплив.

Усі перелічені підходи, а також значна практика участі глобальних

акторів у глобалізаційних процесах, вивели на нові парадигми глобального

управління, які в англомовній практиці і теоретичних дослідження одержали

назви: "global government" і "global governance".

Перша парадигма стала безпосереднім перенесенням практики управління

на рівні національної держави на глобальний рівень. Вона розуміє управління

як деякий бюрократично-адміністративний (загалом довільний) процес,

здійснюваний під керівництвом держави, функції якої зазвичай

зосереджуються в межах деякого регламентуючого або керуючого органу, що

ухвалює рішення. Такий підхід можна також назвати "владним", оскільки він

здійснюється в рамках наданих владних повноважень, регламентуючи способи

функціонування тих чи інших інститутів або поведінку окремих індивідів і

груп людей. Щодо глобалізації, то управління-"government" передбачає

створення деякого центру (наприклад, світового уряду), який здійснює

"державне управління" в планетарному масштабі.

Ще задовго до "винайдення" концепції "global governance" стало

зрозуміло, що ефективне вирішення безлічі складних проблем неможливе в

рамках винятково державного підходу. "Дві світові війни поставили держави

перед необхідністю невідкладно створити наднаціональні, надрегіональні і

надблокові системи управління, якими спочатку була Ліга Націй, а потім ООН.

Нездатність цих організацій забезпечити міжнародну безпеку в розділеному

світі постійно підштовхувала соціальну і політичну думку до пошуку

принципів і формул більш довершеного світового порядку. Після другої

світової війни багато вчених вважали, що для вирішення цієї проблеми

необхідно перш за все вдосконалити діяльність ООН як органу, що "править"

на зразок "світового уряду" [129, с.208]. Ще одним "шляхом" було створення

ЄС, який став чимось середнім між використанням наднаціональних і

міждержавних інститутів і який передбачає розв’язання проблем через

саморегулювання та "багаторівневе" європейське управління.

Однак усе вело до того, що управління, одночасно централізоване або

вертикально-ієрархічне, з одного боку, і "консенсусне", з іншого боку,

реалізувати неможливо. Ефективнішим буде створення співтовариств

політичної взаємодії, які виражають інтереси якомога ширшого кола

представників людської спільноти на принципово інших засадах.

Як зазначає професор Гамбурзького університету (Німеччина)

Ганс Й. Кляйнштойбер [130], "старі" методи управління були вироблені в часи,

коли громадяни і громадянське суспільство ще не були самостійними

суб’єктами, які володіють незалежними компетенцією, досвідом і знаннями.

Тому в рамках таких регламентаційних схем управління не було місця

"громадськості", зокрема в особі неурядових організацій.

76

Такої ж думки дотримується й член парламенту Фінляндії, доктор Кіммо

Кільюнен: "Глобальні питання вимагають глобальних відповідей. На політику

слід поглянути під новим кутом зору. У світі, який інтегрується і стає все

більш тісним, громадське ухвалення рішень, правові відносини, громадянство і

демократія не можуть більше розглядатися з позицій національної держави.

Потрібен наднаціональний і глобальний спосіб управляти справами.

Предметом розгляду повинні стати альтернативи, які пропонуються пост-

національно-державною демократією" [131, с.181].

Цією альтернативою виступила модель особливого типу управління –

"global governance" (управління без уряду). Концепція управління-"governance"

уперше з'явилася в 1980-х рр. у діяльності бізнесових компаній як основа для

внесення норми належної поведінки, розширюючи можливості бізнес-

менеджменту за рахунок зв'язків з громадськістю і підвищення

транспарентності процесів ухвалення рішень.

Термін управління-"governance" почав використовуватися для аналізу

міжнародних відносин як віддзеркалення того факту, що за відсутності

системи глобального управління ухвалення плідних рішень перетворюється на

вкрай складний процес взаємодії урядів окремих держав, всесвітніх організацій

типу ООН, суб'єктів економічної діяльності й неурядових організацій. З

початку 1990-х рр. представники громадянського суспільства активно

залучаються до участі у всесвітніх конференціях під керівництвом ООН з

питань навколишнього середовища, становища жінок, проблем охорони

здоров'я тощо. Подібні конференції можна вважати показовим прикладом

нового типу управління, що виникає [130].

Англійське слово "governance" саме по собі є багатозначним, точного

аналога якого немає ні в українській, ні в російській мові. Стосовно

глобалізації російський політолог і історик Тамара Мусієнко ідентифікує

чотири смислових значення терміна "governance" [132]: інтернаціональна

взаємозалежність, соціокібернетична система, нова політична економіка і

мережні структури. Усі ці значення стосуються таких управлінських

технологій, у рамках яких управління фрагментоване і розподілене серед

ширшої групи акторів, ніж це було в минулому. Відтак жоден з акторів не

може одноосібно контролювати результати діяльності, а саме управління

уявляється як процес координації й умиротворення акторів на основі

різноманітних погоджувальних процедур. Доречним тут є вислів російського

дослідника глобалізації Марата Чешкова: стихійний характер глобалізації

"піддається не стільки управлінню, скільки скеруванню через світові інститути

з певними державними функціями і через множину взаємодоповнювальних

засобів управління" [133, с.192-193].

Деякі дослідники дотримуються думки, що термін "governance" означає

перехід від державоцентричної моделі управління на зразок управління-

"government" до моделі, у рамках якої має місце ширший розподіл влади і

авторитету влади. Дистрибуція влади й авторитету розглядається як чинник

77

стримування одноосібного управління окремої держави. Акцент на

процесуальному характері управління виражає потребу в нових інституційних

формах управління і взаємозв'язку державного і суспільного рівнів у

здійсненні управлінської діяльності, що забезпечує появу нових форм захисту

суспільних інтересів.

Дослідниця вважає, що парадигма управління-"governance" у значенні

керування і координації політичних акторів має подвійне значення. З одного

боку, вона виражає факт адаптації держави до змінюваного середовища, яке

мало місце наприкінці ХХ ст., з іншого – теоретичну і концептуальну

репрезентацію координації соціальних систем і, значною мірою, виражає роль

держави в цьому процесі.

Звернемося до Дж. Розенау, який одним з перших використав термін

"governance", запозичивши його з теорії організацій. Ось як він тлумачить

його: "...governance включає діяльність урядів, але також і будь-яких інших

акторів, які вдаються до управлінських механізмів для здійснення своїх

запитів, загальних цілей, директив і політики" [134, p.205]. Сьогодні, зазначає

політолог, світ дуже розпорошений і фрагментований, і процес управління стає

все більш децентралізованим. Ієрархія не скасовується, але самі відносини між

акторами, задіяними в процесі ухвалення рішень, стають більш гнучкими і

передбачають новий тип субординації.

Співвідношення між двома парадигмами, на нашу думку, добре видно з

табл. 3.1. Вона наочно демонструє, які актори діють на різних рівнях

управління. Управління, здійснюване державою, хоча і є основним

(центральним), однак існує набагато більше управлінських дій, які

відбуваються за його межами. У цьому проявляється складність глобального

управління, і ця складність є не стільки географічною, скільки визначається

особливістю управління на кожному рівні і взаємозв’язку з іншими діями.

Відтак глобальне управління насамперед має на увазі не усунення національної

держави зі світової арени, а потрібну трансформацію її діяльності, а також

створення нових сфер для глобалізації й управління, тобто розширення меж

простору політичного управління. З цих позицій управління-"government"

можна вважати як одну з локальних складових управління-"governance".

Як підсумок, наведемо основні властивості глобального управління,

зазначені німецькими вченими і які напрочуд добре резюмують наш огляд і

фактично збігаються з нашими висновками:

1) поліцентричність, яка пов’язана з відсутністю верховної інстанції і так

званою системою "розподілених суверенітетів", остання передбачає колективні

пошуки рішень і взаєморозуміння урядів країн, включених у глобальне

суспільство;

2) плюралістичність, багатосторонність, яка означає наявність у ньому

різних учасників – урядів, міжнародних і неурядових організацій,

підприємницьких структур. Науковці зазначають, що глобальне управління

78

Таблиця 3.1

Сфери здійснення / поширення глобального управління

Сфера поширення діяльності Рівень акторів глобального управління

глобального

управління

комерційний

сектор

державний

сектор

сектор

НДО

Наднаціональний транснаціональні

корпорації

міжнародні

і міждержавні

організації

асоціації НДО

Національний національні

корпорації

національні

держави

національні НДО

Місцевий місцевий бізнес місцеві органи

влади

місцеві НДО

Джерело: [135, p.13].

здійснюється не лише урядами: необхідно мобілізувати потенціал приватних

акторів, економіки, профспілок, неурядових організацій. Глобальне

управління-"governance" не може бути ні ефективним, ні легітимним без знань

підприємницьких структур і недержавних організацій про майбутні проблеми,

комплексні взаємозв’язки в процесі дії, технологічну динаміку розвитку і різні

можливості рішення, а також без функцій визначення порядку денного,

контролю, здійснення моніторингу і роботи з громадськістю, властивих

неурядовим організаціям;

3) розмаїття форм міжнародного співробітництва між громадським і

приватним сектором і колективний пошук та розв’язання проблем, яке

проявляється в тому, що кожен з міжнародних акторів використовує властиві

йому форми і засоби вирішення міжнародних і глобальних проблем;

4) специфічність предмета і методів глобального управління, зумовлена

тим, що воно перебуває на перехресті національних інтересів і владних

відносин, а через те спільне розв’язання проблем шляхом співробітництва,

спільні зусилля і співучасть – це необхідні механізми регулювання глобальних

взаємозалежностей і проблем;

5) багаторівневість глобального управління, яке свідчить, що проблеми

виходять за рамки держав, і глобальні проблеми вирішуються сьогодні не лише

на глобальному рівні, й не лише міжнародними організаціями чи

міжнародними режимами; вирішальним є те, що багато проблем потребує

політичних відповідей на всіх рівнях – від локального до глобального;

6) інституційна інноваційність, яка зумовлена глибинними

трансформаціями, що виникають у результаті реалізації глобального

управління, і яка проявляється в перетворенні інституцій і структур, котрі

існують на локальному, національному і регіональному рівнях, у життєздатну і

продуктивну глобальну політичну систему [136].

79

Порівнюючи дві парадигми глобального управління стосовно їхньої

популярності в суспільстві, зазначимо, що нова парадигма знаходить широку

підтримку насамперед серед теоретиків, тоді як практики ставляться до неї

скоріше як до перспективного "інтелектуального проекту" і віддають перевагу

традиційній парадигмі. Однак саме глобальне управління-"governance", будучи

заснованим на пріоритетах співробітництва і взаємодопомоги, може стати тією

парадигмою, яка скеровуватиме глобалізацію в рамки всезагального

демократичного розвитку. Більше того, "паростки" такого управління уже

проглядаються.

Таким чином, проведений аналіз показує, що сьогодні глобальне

управління перебуває на стадії концептуального становлення і потребує

насамперед удосконалення понятійного апарату.