Функції парламентів

Головні функції парламентів - законодавча, формування Виконавчої влади та контрольна.

Законодавча функція як визначальна для кожного парламенту Однозначно зафіксована у конституціях усіх європейських держав і полягає у прийнятті законів, які повинні мати обов'язковий Характер для всіх без винятку громадян і суспільних інститутів. Однопалатні парламенти та нижні палати двопалатних Парламентів внаслідок того, що їх обирають на прямих, рівних і Загальних виборах, є легітимними представниками усього народу, а не лише тих громадян, хто їх обрав. Саме від імені цього народу Депутати здійснюють владу у власних країнах. Незважаючи на те, Піо уряд, глава держави, депутати парламенту, та в окремих

144

Порівняльний аналіз політичних систем країн Західної Європи

в ипадках - певні групи виборців,²⁷⁸ кантони у Швейцарії⁹ або адміністративно-територіальні одиниці в Італії, мають право законодавчої ініціативи, остаточне рішення щодо прийняття законів належить парламенту. Прийняття законів у Греції згідно зі статтею 70 Конституції може відбуватися на засіданнях праламенту та на засіданнях двох, створюваних парламентом, секцій з депутатського корпусу. Конституція чітко окреслює проблематику з якої закони приймаються на засіданнях цих секцій, а з якої на засіданнях парламенту. На засіданнях парламенту приймають закони : про вибори депутатів, про державний бюджет, про свободу совісті, щодо зміни державного кордону, про діяльність політичних партій тощо²⁷⁹.

У більшості європейських країн автором основної частини законопроектів є уряди. Проходження проектів законів у парламентах передбачає три слухання, після прийняття закону нижньою палатою, в умовах двопалатних парламентів, свою позицію висловлює ще друга палата. Остаточне затвердження законопроект отримує у глави держави. Взаємовідносини обох палат у законодавчому процесі у бікамеральних парламентах, а також роль глави держави регулюються національними конституціями.

Особлива ситуація існує у Франції, де уряд має змогу блокувати пропозиції членів парламенту до проектів законів, внесених урядом. Якщо наслідком пропозицій депутатів буде збільшення державних видатків або зменшення доходів, то їх можуть автоматично відкидати. У разі виникнення протиріч між позиціями парламентарів і членів уряду, остаточне рішення приймає Конституційна рада на прохання однієї з сторін²⁸⁰.

^{2 77} У Конституції Австрії згідно зі статтею 41 пункт 2 право "народної законодавчої ініціативи" належить 100 000 громадян, які мають право голосу, або одній шостій громадян трьох земель, які так само мають право голосу. Див.: Конституция Австрийской Республики // Конституции государств Европейского Союза.- С.36.

²⁷⁸ КопхіуШсіа Рейегаіпа Копїес1егас)і Зг^аісагіі.- 3. 85.

²⁷⁹ Конституция Греции// Конституции государств Европейского Союза.- С 270.

²⁸⁰ Конституция Французской Республики// Конституции государств Европейского Союза.- С.673.

145

Порівняльний аналіз політичних систем країн Західної Європи

З аконодавча функція парламентів обмежена інститутом референдуму та народними законодавчими ініциативами ( див. детальніше главу: "Участь громадян у політичному житті європейських країн"), функцію формування уряду парламентом ми грунтовно розглянемо у главі V "Порівняльна характеристика урядів держав Західної Європи".

Під контролем з боку парламенту Майкл Мезей розуміє: "...обмеження, яке законодавчі органи накладають на виконавчу гілку влади, контроль обмежує діяльність виконавчої влади і застерігає її від проведення одностроньої політики."²⁸¹ Контроль за діяльністю виконавчої влади М.Мезей розглядає як ключовий індикатор, за допомогою якого він оцінює силу парламентів.

Найбільш дієвим механізмом контролю за урядовою діяльністю є право парламенту на висловлення вотуму недовіри, а також можливість проголосувати проти, коли уряд ставить на порядок денний питання про довіру. В обох випадках обговорення таких пропозицій передбачає парламентські дебати, які охоплюють весь спектр урядової діяльності. У випадку процедури "вотуму недовіри" обговорення відкриває доповідь представника опозиції.

Важливу контрольну функцію виконують дебати з приводу оголошеної урядом програми його діяльності на наступний рік. У конституційних монархіях з цією доповіддю виступає король як глава держави. Виняток становить Швеція, де король не має цього права і з програмною промовою виступає прем'єр-міністр. Крім того, опозиційні партії мають право вимагати проведення дебатів з актуальних питань внутрішньої та зовнішньої політики. У Сполученому Королівстві під час кожної сесії опозиційні партії мають 20 днів на подібні дебати.У Фінляндії проводять публічні дебати у перший четвер кожного місяця.

Функція контролю відбувається шляхом процедури прийняття державного бюджету, яка передбачає: підготовку проекту бюджету, прийняття бюджетної резолюції, виконання бюджету та контроль

^{2 81} Мегеу М. С1а55І{уіп§ Ье§і₅1аіиге5 // Сотрагаііуе Ье§І5ІаШгез. БигНат, N0: Шіуегеііу Рге55. 1979.-Р. 153.

146

Порівняльний аналіз політичних систем країн Західної Європи

з а виконанням бюджету. Ініціатива у формуванні проекту державного бюджету належить уряду. Етап прийняття бюджету починається від представлення проекту до парламенту. З цього моменту парламент має значні можливості впливати на зміст проекту бюджету, а також на процес його виконання і особливо контроль за його виконанням. Дебати у парламенті щодо бюджету фактично охоплюють усі напрями діяльності уряду, що є досить дієвим механізмом контролю.

Контролюють також за допомогою усних і письмових запитань депутатів до уряду. В Австрії Конституція передбачає усні та письмові запитання до членів уряду і визначає обов'язковий характер відповіді на них. Відповіді на письмові запити депутатів можуть стати підставою парламентських дебатів у разі, якщо на цьому будуть настоювати не менше 20 депутатів. Значну увагу приділяють інституту запитань у Німеччині, де регламентом Бундестагу передбачені "поважні", "біжучі" та "короткі" запитання. Перший тип запитань стосується запитань партійних фракцій, або груп депутатів не менше 5 % від загальної кількості депутатів. Питання подають до уряду і відповідь на них може передбачати дебати у парламенті. У Сполученому Королівстві з понеділка до четверга протягом години почергово відповідають на усні запитання члени уряду. Кожен депутат має право поставити до двох питань щоденно. Ці питання треба подати письмово, а відповідь повинна надійти протягом двох тижнів. Під час відповідей на запитання можуть виникати додаткові питання, але не можна допустити, щоб відповіді переротворились у дебати, також не допускають прийняття жодних рішень Палати з проблематики питань. Найбільш атракційними є короткі виступи у Палаті громад ( протягом 15 хв) прем'єр-міністра країни у вівторок та четвер після обіду. Голова опозиції має право задавати голові уряду два-три запитання²⁸². У Франції кожен депутат парламенту має право звернутися до прем'єр-міністра або міністрів із письмовим запитанням, на яке повинен отримати відповідь протягом місяця. Якщо депутат не отримав відповіді,

^{2 82} Ьоуеіаші І. СопБіііиііопаі Ьада. А Сгійсаі ІМгосіисііоп.- Ьошіоп, 1996.- Р. 178.

147

Порівняльний аналіз політичних систем країн Західної Європи

т о отримує право на процедуру усного запитання під час спеціального засідання парламенту, яке згідно з Конституцією Франції повинно відбуватися щотижня під час роботи парламенту, на якому депутати можуть задавати питання членам уряду²⁸³. Час на запитання розподіляється пропорційно між усіма політичними партіями, представленими у парламенті, залежно від відсотка партійних депутатів. Кожен депутат, який задає запитання, має також право на коротку репліку. У Швейцарії запитання як і інтерпеляції адресують до уряду як єдиного інституту, а не до окремих членів уряду.

Важливу роль відіграє також право парламентарів на інтерпеляції. Відмінність між інтерпеляцією і письмовим запитанням полягає у тому, що відповідь на інтерпеляцію обов'язково надають на пленарному засіданні і вона передбачає можливість сформулювати додаткові питання та проведення дебатів. Відповіді на запитання депутатів лише в особливих випадках допускають наступні дебати. Здебільшого інтерпеляції пов'язані з питаннями, які мають значний суспільний резонанс і підпорядковані завданням політичної боротьби у парламенті. Поряд із намаганням вирішити конкретне питання вони спрямовані до громадської думки, прагнучи створити позитивне враження від позиції опозиційних політичних сил і негативно подати урядові сили. У Німеччині немає права на інтерпеляції, до їх статусу прирівнюють "поважні" запитання, право на які мають лише партійні фракції, або групи депутатів у складі не менше 5% від конституційного складу Бундестагу. Як самостійний інститут контролю інтерпеляції не існує у Франції. Для подання інтерпеляції в Італії достатньо ініціативи одного депутата. У Фінляндії передбачено подання письмової інтерпеляції до члена уряду, а також інтерпеляція має бути внесена до порядку денного пленарного засідання. Якщо відмовляють в інтерпеляції, то така відмова повинна бути вмотивованою. Відмова в інтерпеляції, або відповідь на неї може бути підставою внесення пропозицї про

^{2 83} Конституция Французской Республики // Конституции государств Европейского Союза.- С.675.

148

Порівняльний аналіз політичних систем країн Західної Європи

вотум недовіри конкретного члена уряду, або навіть цілого кабінету. У Швеції у конституційному законі "Акт про Ріксдаг" шоста глава присвячена інтерпеляціям і питанням депутатів²⁸⁴.

Визначальним інституційним аспектом контрольної функції парламенту є діяльність парламентської опозиції. Під парламентською опозицією італійський професор Дж.де Верготіні розуміє: "...діяльність спрямовану на контролювання функціону­вання уряду, що засновується на відмінній від уряду програмній орієнтації та передбачає у майбутньому перебрання влади від діючої урядової команди"²⁸⁵. Опозицію, на наш погляд, треба розглядати як складовий інституційний елемент політичної системи конкретної країни з демократичним політичним режимом, оскільки її функціонування пов'язане з боротьбою/змаганням за владу, яке відбувається у межах діючої правової системи. Визначаючи опозицію, використовують такі показники: не володіння владою, або не входження до складу політичної коаліції, яка володіє владними посадами; не прийняття, критика та формулювання альтернатив щодо політичного курсу, який проводять представники влади; прагнення самостійно, або у складі нової, щодо існуючої, комбінації політичних сил легально змінити правлячу політичну команду та оволодіти виконавчою державною владою. Крім того, політичні сили, які належать до опозиції, повинні мати спільномірну політичну вагу з владними політичними силами, яка переважно визначається під час загальнонаціональних виборів. Тобто, результат опозиційних політичних сил треба зіставляти з результатом правлячої партії, або володарюючої коаліції. Якщо протилежні щодо владних політичні сили будуть суттєво відставати , то вони не зможуть сформувати ефективну опозицію, тому що конкуренція можлива лише між зіставними за силою, впливами політичними акторами. Традиційно завдання, або функції опозиції зводяться до: контролю,

^{2 84} Конституция Швеции// Конституции государств Европейского Союза. - С. 790- 792.

²⁸⁵ Орогус]а Рагіашепіагпа. Росі гесі. Е.2\уієг2Спо\у$кі. '

2000.-3.251.

149

Порівняльний аналіз політичних систем країн Західної Європи

к ритики та формулювання альтернатив щодо програмного курсу та практичної політичної діяльності діючого уряду.

Тип уряду: однопартійний або коаліційний, уряд більшості або меншості; характер партійної системи накладають відбиток на опозицію та контрольну функцію, яку вона виконує. Ми можемо виділити три групи країн, де опозиція займатиме та відіграватиме відмінну роль. До першої групи ми можемо зачислити опозицію у країнах, де встановлюються однопартійні уряди більшості. Другу групу становитимуть країни, де діють коаліційні уряди більшості. До третьої групи варто віднести країни, де переважають однопартійні та коаліційні уряди меншості.

До першої групи належить опозиція у Сполученому Королівстві, де право на опозицію належить другій, за кількістю депутатів у Палаті громад, політичній партії. Представники цієї партії мають право створити "тіньовий кабінет" - "Опозицію її Королівської Милості"²⁸⁶. Гіпотетично може виникнути проблема з визначенням опозиції тоді, коли дві партії одночасно наберуть однакову кількість голосів. До сьогодні подібної ситуації ще не виникало в історії цієї країни. Лідер опозиції та деякі основні депутати від опозиційної партії мають титул Таємних Радників, внаслідок чого вони мають право отримувати конфіденційну інформацію від уряду за обов'язкової умови збереження таємниці інформації. Мета залучення лідера опозиції до вироблення урядового курсу - прагнення досягнути міжпартійного консенсусу з окремих питань значної державної ваги і, одночасно, поділитися відповідальністю за прийняті рішення з опозицією. Переважно лідера опозиції залучають до консультацій під час гострих міжнародних і внутрішньополітичних криз, наприклад, війна за Фолклендські острови, підтримка США під час кризи з Іраком у 2002-2003 рр. Формування та діяльність "тіньового кабінету" значною мірою залежить від того, яка партія - Консервативна або Лейбористська - його формує. Як зазначає К. Війтович, Консервативна партія не має чітко прописаних норм, які б регламентували механізм формування та діяльності їхнього

^{2 86} Такий вираз вперше використав Гобхоуз у 1826 р.

150

Порівняльний аналіз політичних систем країн Західної Європи

" тіньового кабінету", внаслідок цього головна роль належить лідеру партії. У Лейбористської партії формування та функціону­вання такого інституту чітко регламентується статутом партій і регламентом роботи фракції партії у парламенті²⁸⁷.

Другу групу становлять країни з багатопартійною системою, коли партії, що становлять більшість у парламенті - формують уряд, а депутати усіх інших партій, формально, можуть становити опозицію щодо перших. У цьому випадку опозиція становитиме меншість у кількісному вимірі щодо урядової більшості. Характеризуючи ситуацію з опозицією, ми повинні зважати на потенціал найбільшої неурядової партії у парламенті, кількість політичних партій, з яких буде формуватись опозиція, та на ідеологічну дистанцію, яка існуватиме між неурядовими партіями. Першу підгрупу становитиме опозиція у Німеччині, Австрії, Іспанії, тому що уряду буде протистояти потужна політична партія в опозиції. Така ситуація властива для Греції, Ірландії, Нідерландів, Португалії та Франції. Наявність однієї потужної контрурядової партії серед групи невеликих неурядових партій дає змогу їй проводити ефективну діяльність, зосередившись на опонуванні уряду. Коли в неурядовій меншості є декілька політичних партій, з яких жодна не домінує над рештою, то проведення успішної опозиційної діяльності в значній мірі залежатиме від ідеологічної сумісності цих партій. За умов ідеологічної близькості партії, представники яких не увійшли до уряду, здатні створити спільну опозицію, або займати спільну критичну позицію щодо програми та діяльності уряду. Партії, між якими існують гострі ідеологічні протиріччя, не здатні будуть займати солідарної позиції щодо уряду. Якщо уряд формують центристські партії і у країні існують потужні партії лівого та правого спрямування, то можливою є ситуація, коли формуються протилежні за ідеологічним визначенням опозиції - "права" та "ліва". Прикладом цього є ситуація у повоєнний період в Італії. Дострокове падіння урядової коаліції не завжди треба розглядати як результат дій опозиційних

^{2 87} КггузгіоГ \У6ііо\УІсг. 2)ейпос2опе Кгоіекішо \Уіе1кіе) Вгуїапіі і Ігіапсііі Рбіпоспе) // Орогусуа Рагіатепіагпа.- 3. 286.

151

Порівняльний аналіз політичних систем країн Західної Європи

п арламентських партій, досить часто це може бути наслідком незгод, протиріч у самій урядовій коаліції.

Таблиця 21

Партійна характеристика опозиції у державах Західної