Таким образом, с 1970-х гг. Номенклатура фактически становится правящим классом советского общества.

Характерная особенность гос. службы в советский период – отсутствие специальной нормативной базы. Проблемы правового положения гос. служащих затрагивались в общезаконодательных документах – Конституциях, законах, Положениях.

Например, «Положением о дисциплинарной ответственности в порядке подчиненности»(1932), «Положением о порядке рассмотрения трудовых споров» (1957), Кодексом об административных правонарушениях и др. Нормативные документы, касающиеся гос. службы принимались и на межведомственном уровне.

.

Создание правовых основ становления и функционирования института государственной службы в постсоветский период. Стратегические планы советского руководства в отношении гос. службы сводились к следующему:

• к ликвидации старого чиновничьего аппарата, привлечению в новый аппарат трудящихся;

• к выборности чиновников, их сменяемости и подконтрольности;

• к оплате их труда наравне с зарплатой рабочего.

Чиновничество буржуазно-помещичьей России было упразднено первыми декретами Советской власти — от 10(23) ноября 1917 «Об уничтожении сословий и гражданских чинов» и от 16(29) декабря 1917 «Об уравнении всех военнослужащих в правах».

Создание нового типа государства и принципиально нового государственного аппарата означало исчезновение чиновничества как особой социальной группы, и её замену институтом советских служащих.

Можно выделить два качественных отличия новой бюрократии:

1. ее бессословный, в основе своей рабоче-крестьянский социальный состав;

2. ассимиляция чиновничества с представителями звеньев партаппарата. В связи с этим советская бюрократия фактически отождествлялась с партноменклатурой.

Таким образом, в советский период не были законодательно определены понятия государственная должность, государственный служащий, государственная служба.

Работа над правовым оформлением института гос. службы началась еще в 80-х гг., однако ее приостановил распад СССР. Разработка концепции реформирования гос. службы возобновилась в 1992-93 гг. Она предполагала следующие этапы:

• Конституирование института федеральной гос. службы;

• Установление статуса федерального госслужащего;

• Систематизация и унификация прохождения федеральной госслужбы;

• Формирование единой системы госслужбы РФ.

Одновременно Президентом было подписано «Положение о федеральной государственной службе». Оно определяло категории гос. служащих, их права и обязанности, круг предоставляемых гарантий, порядок прохождения гос. службы, процедуру увольнения или отставки. Положение предусматривало его дополнение последующими нормативными актами.

Происходившие в стране политические изменения требовали дальнейших изменений в структуре российского чиновничества. Указом Президента от 19 ноября 2002 года N 1336 была принята Федеральная программа реформирования государственной службы РФ на 2003-2005 гг. Последующим Указом от 12 декабря 2005 г. она была продлена до 2007 г.

Программа предусматривала «осуществить в 2003-2005 годах комплекс мероприятий, направленных на совершенствование правовых, организационных, финансовых и методических основ государственной службы Российской Федерации, устанавливала главные направления реформирования гос. службы:      - создание комплексной нормативно-правовой основы регулирования государственной службы Российской Федерации;

• разработка эффективных механизмов проведения кадровой политики в сфере государственной службы Российской Федерации в целях оптимизации состава государственных служащих;

•      выработка мер по совершенствованию оплаты труда государственных служащих, финансово-экономического и материально-технического обеспечения государственной службы Российской Федерации и др.

На основании Программы реформирования Гос. Думой РФ были приняты: Закон о системе государственной службы РФ от 27 мая 2003 г., Федеральный Закон о государственной гражданской службе РФ от 27 июля 2004 г. В них устанавливались правовые, организационные, финансово-экономические основы государственной службы РФ.

Существует мнение, что в России – слишком раздутый аппарат управления. По официальным данным в современной России около 2 млн. чиновников, что значительно меньше, чем в США, где гос. служащих только на федеральном уровне в начале 90-х гг. было более 3 млн. человек, приблизительно столько же работало в штатах. В Великобритании гос. служащие составляют 6% занятых, во Франции – 15 %.

Однако есть все основания предполагать, что отставание в количестве гос. служащих в России вскоре будет преодолено. Согласно последним Указам Президента, наблюдается рост числа государственных служащих в среднем на 14 % в год, что, впрочем, создает вполне радужные перспективы в отношении трудоустройства.

Государственная и муниципальная служба как социальный и политический институт, его цели и задачи.

Система государственной службы в современной России, виды государственной службы.

Должности государственной гражданской службы, их категории.

Права, обязанности, ответственность государственных и муниципальных служащих. Порядок прохождения службы.

Мировоззрение и эффективность деятельности менеджера-чиновника.

Образ жизни менеджера-чиновника и его влияние на эффективность профессиональной деятельности.

Здоровье менеджера чиновника как критерий эффективности его профессиональной деятельности.

Создание правовых основ современной российской государственности. Конституция Российской Федерации 1993 г.

Формирование современного российского федерализма, его особенности.

Проблема национально-государственного устройства традиционно являлась одной из самых болезненных проблем российской государственности. Многонациональность и многоконфессиональность российского общества накладывала свой отпечаток на характер государственной политики в области национальных отношений, определяла ее специфику.

Царская Россия была единым унитарным государством. Вопрос о распаде империи и поиске новых более приемлемых форм государственного устройства потребовал серьезного и радикального решения только в начале XX в. в связи с революционными процессами в России. Однако идея российской федерации впервые была высказана в революционных проектах декабристов в 20-е гг. XIX в. В начале XX в. самую демократическую программу решения национального вопроса предложили партии социально-демократической ориентации. Она предполагала право наций на самоопределение вплоть до образования самостоятельного государства. В то же время, придя к власти, большевики смогли найти компромиссные варианты национальной политики, с одной стороны, вписывающиеся в концепцию социалистической государственности, с другой – содержащие рычаги жесткого контроля над национальными республиками в составе Союза.

Однако ослабление устоев советской власти и в конечном итоге ее падение продемонстрировали острую необходимость поиска новых вариантов решения национальных проблем.

Еще весной 1991 года М.С. Горбачев обещал автономным республикам, краям и областям прямое участие в подписании договора о Содружестве Суверенных Государств на равных правах с союзными республиками. Б.Н. Ельцин пошел дальше, предлагая руководителям автономий брать столько полномочий, сколько они смогут «проглотить». В результате все автономные республики объявили себя суверенными государствами (первым декларацию о государственном суверенитете принял Татарстан). В республиках были проведены выборы президентов, приняты национальные конституции.

Наиболее остро вопрос о суверенитете ставили республики, обладающие большими природными запасами (Татарстан – нефти, Якутия – алмазов и т. д.). Они требовали права контроля над недрами и возможности распоряжаться самостоятельно природными ресурсами.

31 марта 1992 года был подписан Федеративный договор, определивший взаимоотношения между субъектами Российской Федерации. Признавался государственный суверенитет субъектов Федерации, но они не имели права выхода из состава России. Согласно договора, земля, недра, природные ресурсы провозглашались фактически совместной собственностью федеральных органов власти и органов власти субъектов Федерации. Субъекты Федерации получали право распоряжения своими природными богатствами, но федеральные органы власти должны были контролировать их международную и внешнеэкономическую деятельность.

Договор был подписан всеми автономиями, за исключением Татарстана и Чечни. Президент Татарстана М. Шаймиев добился подписания (февраль 1994 г.) отдельного договора, предоставившего вопросы пользования землей, природными ресурсами, предприятиями.

Наиболее острые формы, как известно, принял конфликт в Чечне.

Новой России досталось тяжелое наследство: управление страной было жестко центра­лизованно, каждую мелочь в жизни региона, города и села, круп­ного предприятия приходилось согласовывать и решать в Москве. Интересы регионов были полностью подчинены общегосударствен­ным целям. Кроме того, необходимо было срочно бороться с сепаратистскими тенденциями, найти возможность дальнейшего распада государства. Решением этих проблем могло стать только формирова­ние современного федерализма.

В основе формирования современного российского федерализма лежало стремление учесть опыт национальной политики советского государства, сложившуюся практику взаимодействия центра и регионов, а также зарубежный опыт.

Ключевыми в решении вопроса национально-государственного устройства современной России стало принятие Конституции 1993 г., принятый ранее Федеративный договор от 31 марта 1992 г., Дого­вор «об общественном согласии» 1994 г., договор о разграничении полномочий и предметов ведения между Цен­тром и субъектами РФ ?.

Конституция 1993. г. провозгласила Россию федеративным государством, чем фактически закрепила переход от унитарного государства к федерации нового типа.

Ее особенности: современная модель российского федерализма строится, исходя из возможности выходя из состава федерации. Провозглашаемый в ст. 5 принцип сохранения целостности госу­дарства сочетается с правом самоопределения народов (это положение имело место и в ранее действовавших советских конституциях). Таким образом, в Конституции 1993 г. отсутствует основной классический принцип Федерации – запрет на сецессию – выход из ее состава.

В ней также отсутствует и другой классический прин­цип Федерации — запрет на одностороннее изменение статуса субъекта Федерации.

Состав РФ. Российская Федерация состоит из 88 субъектов. В их числе 21 республика, провозгласившая свой государственный суверени­тет, 7 краев, 48 областей, 2 города федерального значения, одна автономная область и 10 автономных округов (см. схему 2).

Конституционные основы российского федерализма содержат ряд противоречий:

- во-первых, неравноправность субъектов: в Конституции провозглашено неравенство субъектов в их взаи­моотношениях с Центром — республики обладают большими пра­вами в сравнении с краями и областями.

- во-вторых, с одной стороны, Российский федерализм не исключает запрета на выход субъек­тов из состава Федерации. С другой - провозглашается принцип сохранения целостности государства, который сочетается с пра­вом самоопределения народов.

Конституция запрещает установление на территории Российской Федерации таможенных границ, по­шлин, сборов и каких-либо препятствий для свободного переме­щения товаров, услуг и финансовых средств.

По закону, ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться только в соответствии с Федеральным законом, если это необхо­димо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей.

В основу национальной политики Конституция полагает сочетание национально-государствен­ных и территориальных принципов, что является важным для сохранения целостности государства.

При таком подходе учитывается, что на протяже­нии веков Россия была и остается полиэтническим государством, взаимодействием и даже союзом более сотни народов (в настоя­щее время согласно самоидентификации у нас проживает 176 эт­носов различной численности). Унитарная политическая струк­тура дополнялась, а зачастую органично соединялась с разнооб­разными формами национально-культурной самобытности, осо­бым управлением и самоуправлением различными регионами, наличием в национальных окраинах своих законодательных ак­тов и даже конституций.

В формировании со­временного федерализма важную роль играют положения Конституции о разграничении предметов ведения и полномочий между Россий­ской Федерацией и субъектами Федерации (ст. 71).

Эти положения в равной мере распространяются на все субъекты Федерации. При этом вне пределов ведения Российской Феде­рации и предметов совместного ведения субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти, осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нор­мативных правовых актов.

Особенность российского федерализма является и специфическая система формирования органов государственной власти самих субъектов и их взаимоотношения с федеральными органами.

Система органов государственной власти субъек­тов Федерации устанавливается ими самостоятель­но в соответствии с основами конституционного строя России и общими принципами организации представительных и испол­нительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.

При этом, согласно ст. 77 Конституции РФ, в пределах ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федера­ции образуют единую систему исполнительной власти страны.

Важное значение для формирования органов власти субъектов Российской Федерации имеют принятые в 2004 г. законы «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и об «Основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Согласно вышеупомянутым законам, изменился механизм выборов глав администраций (губернаторов): система прямых выборов (непосредственно населением) губернаторов и других глав исполнительной власти субъектов РФ была заменена их избранием законодательными собраниями регионов. Цель – сделать выборы менее коррумпированными, исключить возможность влиять на власть олигархических группировок.

Порядок рассмотрения кандидатур на должность высшего дол­жностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации утверж­ден специальным указом Президента РФ за №1603 от 27 декабря 2004 г. (см. приложение 2, стр. 291)

Система взаимоотношений центральных органов исполнительной власти и ее субъектов прописана также в ст. 78 Конституции. В ней сказано, что федеральные органы исполнительной власти для осуще­ствления своих полномочий могут создавать свои территори­альные органы и назначать соответствующих должностных лиц, могут по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации передавать последним осуще­ствление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам. В свою очередь, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по соглашению с федеральными органами исполни­тельной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий.

При этом Президент Российской Федерации и Прави­тельство Российской Федерации в соответствии с Конституцией обеспечивают осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории России.

Координатором деятельности федеральных структур на территории субъектов выступает институт полномочных представителей Президента РФ в регионах, а с 2000 г. – в федеральных округах.

Важно подчеркнуть мягкий характер разграничения предметов ведения и властных полномочий федерации и ее субъектов. Согласно ст. 78 Конституции, те и другие органы власти «по согласованию между собой могут передавать друг другу «осу­ществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам».

Отрицательной чертой современного российского федерализма является существующая практика принятия субъектами РФ и органами местного самоуправления законов, противоречащих положениям Конституции РФ и федеральным законам. В связи с эти необходимо создать эффективный механизм защиты единого правового про­странства России. Его суть состоит в создании и укреплении системы инструмен­тов федерального контроля за законностью нормативных актов субъектов РФ. К ней относятся: введение феде­рального регистра правовых актов субъектов РФ, установление конституционно-правовых санкций за умышленное неподчинение правовым актам федеральных органов власти и управления и ряд других санкций.

Этой цели подчинен целый ряд законодательных актов: Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законода­тельных (представительных) и исполнительных органов государ­ственной власти субъектов Российской Федерации» (с изменения­ми, вносившимися в него 6 раз в 2000—2003 гг.), принятый в 2003 г. Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами госу­дарственной власти субъектов Российской Федерации».

В нем, в частно­сти, утверждается принцип единства системы государственной власти субъектов РФ; устанавливается, что законодательные (пред­ставительные) и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ в соответствии с принципом разделения власти осу­ществляют свои полномочия самостоятельно. Вместе с тем они взаимодействуют в установленных настоящим законом и законом субъектов РФ формах «в целях эффективного управления про­цессами экономического и социального развития субъекта Рос­сийской Федерации и в интересах его населения» (ст. 23). Закон определяет обязательный характер исполнения законо­дательных и иных актов, принятых субъектом РФ в пределах его полномочий, всеми органами государственной власти и государственных учреждений, органами местного самоуправления, об­щественными объединениями, должностными лицами и гражда­нами, а также предусматривает ответственность за невыполнение или нарушение указанных актов.

Закон предоставляет право Президенту РФ «приостановить действие акта высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, а также акта органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в случае противоречия этого акта Консти­туции Российской Федерации, федеральным законам, междуна­родным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения вопроса соот­ветствующим судом» (ст. 29.1)

Отличительной чертой российского федерализма является резкое различие субъектов РФ по численности населения, стратегии экономического, специфике национального развития. В мире нет другого федеративного государства со столь значи­тельным и дробным количеством субъектов Федерации.

Так, в Москве проживает ок. 10,4 млн чел. в г. Москве, 39 млн 4 тыс. чел. в Таймырском (Долгано-Ненецком), 24 млн. 3 тыс. чел. в Корякском и 17 млн. 5 тыс. чел. в Эвенкийском автономных округах. При этом резко отличаются площади территорий, уровень их социально-экономического раз­вития и уровень жизни населения.

Управлять страной, которая состоит из 89 субъектов, наделенных 6 разными статусами, крайне сложно. Для сравнения (см. таблицу 3).

Перед современной Россией стоит задача интеграции, ук­рупнения, объединения субъектов Федерации.

Первый опыт был продемонстрирован 19 марта 2004 г., когда был принят Государственной Думой и затем подписан Президентом РФ Федеральный конституционный закон «Об об­разовании в составе Российской Федерации в результате объеди­нения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа Пермского края» от 25 марта 2004 г. № 1-ФКЗ. Созданию Перм­ского края предшествовала большая подготовительная работа. В соответствии с Конституцией РФ в объединяющихся субъектах РФ были приняты соответствующие решения органов исполни­тельной и законодательной власти, проведены референдумы, дав­шие положительный результат. Переходный период, однако, за­кончится только в 2009 г.

Ведется подготовительная работа по объединению Иркутской области с Усть-Ордынским Бурятским округом в Прибайкаль­ский край, Тюменской области с Ямало-Ненецким округом. Выс­казываются идеи об объединении Таймыра и Эвенкии с Краснояр­ским краем, Ненецкого АО — с Архангельской областью, Республики Алтай — с одноименным краем. Давно высказываются сооб­ражения об объединении Санкт-Петербурга и Ленинградской об­ласти, Псковской и Новгородской областей, Камчатской области и Корякского АО.

Укрупнение субъектов РФ, их объединение, конечно, не само­цель. Оно оправдано лишь в том случае, если отвечает чаяниям населения и обеспечивает более эффективное использование по­тенциалов объединяющихся регионов и, следовательно, улучше­ние условий жизни людей.

Сколько же всего регионов останется в Российской Федера­ции? На сей счет высказываются различные мнения. Так, один из разработчиков плана объединения Коми-Пермяцкого АО и Пермской области депутат Государственной Думы (фракция «Еди­ная Россия») А.А. Климов полагает, что к 2008 г. в России, возможно, будет 60—65 субъектов Федерации. Кемеровский же губернатор А.Г. Тулеев считает, что для эффективной управляе­мости достаточно не более 50 субъектов. Заместитель председателя комите­та Государственной Думы по делам Федерации и региональной политике Л.А. Иванченко полагает, что в России оптимально должно быть с точки зрения финансово-хозяйственной самостоя­тельности примерно 35—40 субъектов.

Опирающийся на разработки одного из научно-исследователь­ских институтов Председатель Совета Федерации СМ. Миронов во время своего пребывания в Ростове на встрече с общественно­стью подробно остановился на широко обсуждаемой в последнее время идее укрупнения российских регионов и заявил, что кон­цепция реформирования государственно-территориального устрой­ства страны предполагает, что Россию поделят на 28 губерний.

Значительным шагом по пути совершенствования российского федерализма работа в регионах над уставами (региональными кон­ституциями) и открылась перспектива создания стройной систе­мы российских основных законов во главе с Основным законом России, а также работа по выравниванию статуса субъектов, их материального благосостояния.

Так, по уровню бедности регионы очень сильно различа­ются между собой - от 3,1 до 55,6 процента, т.е. более чем в 18 раз. Уровни безработицы в регионах в 2002 г. различались более чем в 30 раз, принимая значения от 1 до 30 процентов. В СССР различие уровня жизни между самыми богатыми и беднейшими регионами составляло 2,73 раза. В настоящее время этот разрыв увеличился до 91 раза, а к 2007 г. прогнозируемый разрыв со­ставит 156 раз.

В этом отношении основополагающую роль играет правильно выстроенная региональная политика, в которой можно выделить три Главных направления: 1) по­мощь «проблемным» территориям (в том числе депрессивным рай­онам), к числу которых можно отнести и Крайний Север, и Даль­ний Восток, и Северный Кавказ, многие приграничные районы; 2) развитие средств коммуникации и 3) разработка федеральных программ регионального развития России.

«Проблемные» территории, прежде всего депрессивные и сла­боразвитые, должны получать помощь государства.

Структурные изменения в системе Российской Федерации.

Общая характеристика системы органов государственной власти в Российской Федерации.

Президент РФ как глава государства и исполнительной власти. Место Президента в системе органов государственной власти России, порядок его избрания и полномочия.

Федеральное собрание РФ как представительный и законодательный орган власти, его состав и полномочия.

Федеральное собрание – парламент РФ - является законодательным и представительным органом. Состоит из двух палат – Совета Федерации и Государственной Думы. Компетенции обеих палат Парламента изложены в ст. 102, 103 Конституции РФ.

Совет федерации состоит из 178 человек.

Формируется на следующей основе: по два представителя от каждого субъекта РФ - один от представительного органа власти, другой от исполнительного.

Государственная Дума состоит из 450 депутатов, избирающихся на пять лет