«Введение в специальность «Государственное и муниципальное управление»» как учебная дисциплина, предмет и методология курса.

Введение в профессию как учебная дисциплина, к сожалению, отсутствует практически во всех имеющихся государственных образовательных стандартах высшего и среднего профессионального образования. Однако как исходная часть будущей специальности, она в обязательном порядке читается будущим специалистам в области государственного и муниципального управления.

Данная дисциплина призвана посвятить студентов в круг основных проблем, понятий, закономерностей, технологий осваиваемой ими профессии, и представляет собой некий синтез предстоящих изучению специальных дисциплин: «История государственного управления», «Система государственного и муниципального управления», «Правовые основы государственной службы» и др.

Цель дисциплины «Введ в проф «Гос и мун упр» - разобраться в содержании гос и мун упр как профессии и как объекта научных знаний, познакомиться с программой и технологией освоения профессии, с основами теории и организации государственного и муниципального управления, с действующими учебными планами и образовательными стандартами. Понятие гос упр и госу служащего

В широком смысле под гос. управлением понимают управление всей системой гос-ых органов в их совокупности. В узком смысле – это распорядительные функции аппарата управления.

Гос. управление страной осуществляется с помощью госу-нных органов (или учреждений), исполняющих четко обозначенные функции: военные, судебные, административные и т.д. В гос. учреждении имеется организованная государством группа лиц (чиновников), которые выполняют поставленные перед ними гос. задачи. предметом государственного и муниципального управления является изучение, возникновение, становление и развитие различных типов и форм государственного и местного самоуправления, институтов и механизмов функционирования органов государственной и муниципальной власти, экономических, правовых, политических институтов конкретных стран и народов, в т.ч. и субъектов РФ и народов России в определенные исторические периоды. Методология гос и мун упр представляет собой систему методов, характеризующих познание политико-управленческих процессов. Теория гос. и мун. упр, как и другие дисциплины, на первый план выводит соотношение объективного и субъективного методов познания.

Объективный метод означает взгляд на объект в форме государства, местного самоуправления, их деятельности извне, со стороны. Его результатом является независимый анализ управленческой деятельности, без оценки познающего субъекта.Примеры объективного метода – наблюдение, сравнение, и т.д.

Субъективный метод – предполагает рассмотрение объекта изнутри в комплексе его внутренних взаимосвязей. При этом в основе анализа находится не сам объект познания, а представления о нем познающего субъекта или иных членов общества. Составляющей субъективного метода является ценностно-нормативный подход. Примеры:, разработка управленческих моделей и др.

Образцом сочетания объективного и субъективного методов служит научно-практический эксперимент – способ получения информации об изменениях в поведении и деятельности субъектов и объектов гос-ого управления, обусловленных воздействием на них определенных управляемых и контролируемых фактов. Эксперимент представляет собой метод опытной проверки определенных научных положений. В практике государственного управления он важен для принятия эффективных решений.

Метод сравнительного анализа позволяет осуществить сравнительное изучение системы органов гос. управления в различных странах или регионах.

Системно-структурный метод дает возможность исследовать многоуровневые системы управления. При этом происходит изучение их структурных элементов на основе комплексного анализа их внутренних и внешних связей.

Статистический метод используется при изучении количественных сторон развивающегося процесса. В его основе лежит работа с числовыми показателями, которая позволяет выявить динамику, протяженность, распространенность изучаемого процесса.Умозаключение представляет собой вывод о сходстве рассматриваемых явлений в каких-либо определенных отношениях.

Экстраполяция предусматривает распространение выводов, полученных в ходе исследования одной части явления или процесса на его другую часть. В конечном итоге это содействует прогнозированию дальнейшего исследования. В частности, выводы, полученные на завершившейся ступени исследования, помогают очертить границы следующего этапа, опираясь на предшествующее умозаключение.

Государственные образовательные стандарты по специальности «Государственное и муниципальное управление», их содержание, основные положения, требования.

Государственное и муниципальное управление в системе научных знаний, школы управления во Франции и США.

Вопросами гос-о управления человечество интересовалось с древности, так как они имели принципиально важное значение для развития государства и общества.

Так, в Древнем Египте еще 1600 лет до н.э. активно обсуждались проблемы централизации в организации управления, а проблема децентрализации в организации управления обсуждалась и того ранее – 2600 лет до н.э.

Древнейшим памятников истории государственного управления являются древнеиндийские «Законы Ману». В них, помимо правил религиозной и общественной жизни, содержались также наставления по управлению государством и судопроизводству.

Серьезное внимание проблемам государственного управления уделялось древнегреческими мыслителями V-IV вв. до н.э. Платоном и Аристотелем. Управление государством они определяли как искусство управлять людьми.

Однако государственное управление как наука оформилось только в XVIII в. Первые учебные курсы по государственному управлению читались в университетах Австрии и Германии. Их называли курсами «камеральных» или «камералистических» наук.

Среди первых работ в области камеральных наук можно назвать четырехтомный «Трактат о полиции» Шарле де ла Маре (166639-1723), работы немецких ученых Жанна фон Юсти (1700-1771), Жанна Пюттера (1725-1807), Лоренца фон Штейна (1815-1890) и др.

Практические результаты :

• разработана структура административных служб, механизмы повышения эффективности их работы (Маре);

• организация министерств, система, критерии формирования, кадрового состава гос. служащих (Штейн).

Французская школа камералистов развивалась гораздо позже (в XIX в.). Была представлена работами Чарльза – Жанна Боннена (его знаменитыми «Принципами государственного управления»), Александра Франсуа Вивьена («Очерки об администрации» изданы в 1845 г.), Анри Шардона «Административная власть» (1912), Анри Файоля «Общее управление и управление промышленностью».

Практические результаты:

- создание специализированных министерств, разработка закона о гос. служащих, систематизация аппарата гос. управления, создание школы администрации (Вивьен).

Постепенно с развитием науки государственного управления в разных странах сложилась свои специфические подходы к осуществлению государственно-административных функций.

Так, специфическая школа управления оформилась в США. Ее основоположником является профессор Вудро Вильсон (1856-1924), впоследствии – президент США.

Как государственный деятель он придавал особое значение науке управления, считая, цитирую, что «наука управления будет искать способы улучшения деятельности правительства, сделает его работу менее трудоемкой, приведет в порядок организацию управления»

Основополагающие идеи Вильсона:

1. аппарат управления должен быть изучен с научных позиций, и соответствующим образом выстроен;

2. независим от политики;

3. административный аппарат должен быть несменяем и независим от смены от политического руководства;

4. профессионализм гос. служащих, специальная подготовка.

В XX в. в США начинает активно развиваться наука управления. Ее преподавание ведется во всех ведущих университетах. Появляется целая научная школа под руководством Леонарда Уайта. Ее авторству принадлежат такие работы, как «Введение в науку государственного управления», «Поведение служащих: очерк техники принятия решения в административных организациях» и др.

В современной школе управления США выделяется несколько направлений:

• структурно-институциональное;

• социологическое и социально-психологическое;

• организационно-административное.

В России истоки формирования государственного управления прослеживаются с древних времен. Одним из источников, повествующим о государственном и общественном устройстве славян, является Повесть временных лет. Автор(ы) Никон, Нестор. Дата написания. ок. 1110—1118

Кроме того, вопросы управления освещены в ранних летописных сводах отдельных княжеств, грамотах, деловых документах, хрониках иностранных авторов.

Первым источником русского права можно назвать «Русскую правду» Ярослава Мудрого (начало XI в.).

Формирование и развитие управленческих идей в России. Сравнительный анализ западной и российской моделей управления.

Конец XVII-XVIII в. характеризуется переходом от службы государю к государственной службе. Эти перемены были законодательно закреплены 24 января 1722 г. Табелью о рангах.

Его полное название «Табель о рангах чинов воинских, статских и придворных, которые в котором классе чины; и которые в одном классе, те имеют по старшинству времени вступления в чин между собою, однако ж воинские выше прочих, хотя б и старее кто в том классе пожалован был». Законодательный акт состоял из самой табели и 19 пунктов.

Табель о рангах ввела единую систему чинов, узаконила замещение постов в армии и государственном аппарате по личным заслугам, способностям и опыту. Иерархия чиновничества делилась на 14 классов (классных чинов), высшим был 1-й класс. Устанавливалось 3 типа чинов: воинские, статские (гражданские) и придворные. Воинские чины состояли из 4 разрядов (сухопутные, гвардия, артиллерийские и морские) и объявлялись выше соответствующих им по классу статских и придворных. Чины в гвардии были на класс выше других воинских чинов.

В Табель о рангах не были включены унтер-офицеры и низшие государственные служащие (копиисты, канцеляристы, писари, курьеры и т. п.). Лица недворянского происхождения после производства в 14-й класс получали личное, а в 8-й (для военных в 14-й) — потомственное дворянство (впоследствии эти установления пересматривались). Чины имели и профессора высших учебных заведений, члены Академии наук и Академии художеств. Лица, окончившие университеты и др. высшие учебные заведения, при поступлении на государственную службу получали чины 12—8-го классов.

Реформирование гос. службы в период преобразований первой четверти XVIII в., изменение принципов комплектования и чинопроизводства активизировало процесс корпоративизации государственных служащих.

В течение второй четверти XVIII в. Табель о рангах выступала как регулятор государственной службы. Во второй половине века политика правительства по отношению к чиновничеству резко активизировалась. Это выражалось в организации системы учета и контроля чиновников с помощью формулярных списков (своего рода послужной список, где содержались все сведения о чиновнике).

В XVIII в. служащие гос. учреждений были привилегированным социальным слоем. Высшие и средние статские чины, а также все военное чиновничество принадлежало к дворянству. У мелких чиновников была возможность со временем занять более высокую должность и, соответственно, получить более высокий чин.

В начале 70-х гг. XVIII в. наблюдается тенденция законодательного ограничения поступления выходцев из податных слоев населения на государственную службу.

Так, указ от 13 апр. 1771 г. «О неопределении податных людей в статскую службу» под угрозой штрафа запрещал всем присутственным местам принимать на службу людей из податных сословий. Однако, не смотря на ограничения, количество чиновников – представителей низших общественных слоев не только не уменьшилось, но более того, - увеличилось. Особенно заметно это стало после проведенной в 1775 г. губернской реформы.

По свидетельству мемуариста, «в канцелярских служителях по всем присутственным местам была общая потребность и, стало быть, не предстояло ни малейшего затруднения быть принятым на службу немедленно».

Фактором активизации приема на государственную службу лиц из низших сословий, вопреки политике правительства, стал манифест «О даровании вольности всему российскому дворянству» (от 18 фев. 1862 г.), объявлявший дворянскую службу необязательной. Параллельной мерой, подчеркивающей привилегии дворянского сословия. стало введение соответствующих льгот и преимуществ дворянам на государственной службе. .

В частности, 5 сентября 1765 г. постановлением Сената был введен порядок приема малолетних детей дворян на государственную службу в нижние чины и производства их чинами, наряду с действительно служащими чиновниками.

Кроме того, дворяне, начинавшие службу в армии, уходя в отставку, могли получить очередной чин. Судя по источникам, начиная с конца 60-х гг. подобная практика получила активное распространение. С момента введения пенсиона появилась возможность выбора: либо получить очередной чин, либо – пенсионное обеспечение.

Имущественное обеспечение и социальные льготы гос. Служащих

В середине 60-х гг. XIX в. вводится постоянное денежное жалование чиновникам, а также система их пенсионного обеспечения.

15 декабря 1763 г. был опубликован указ «О наполнении судебных мест достойными и честными людьми, о мерах прекращения лихоимства и взяток». В нем заявлялось, что в своем стремлении наполнить все судебные места достойными и честными людьми правительство видело выход в том, чтобы дать чиновникам возможность к безбедному пропитанию, по мере каждого довольное жалование.

П. 25 Указа определял жалование чиновнику в соответствии с занимаемой должностью, а не в соответствии с имеющимся чином. П. 27 предусматривал возможность дифференцированного подхода к оплате труда мелких канцелярских служащих.

7 июня 1764 г. был установлен порядок «пенсиона статских чиновников». Так, размер пенсиона статских чиновников составлял половину от их оклада. Для его получения при отставке чиновник должен был прослужить не менее 35 лет, считая с 15 летнего возраста. Эта оговорка имела важное значение, т.к. на мелких канцелярских должностях нередко начинали служить с 12 – 13 летнего возраста, а иногда и раньше. Досрочный выход на пенсию предусматривался в случае получения увечья при исполнении служебных обязанностей.

Подведем некоторые итоги политики в сфере приема на гос. службу во второй половине XVIII в.: политика в сфере приема на гос. службу во второй половине XVIII в. имела явный продворянский характер. Однако, несмотря на ограничения, правительству так и не удалось сдержать приток на гос. службу выходцев из низших сословий. В этот период складывается система материального обеспечения гос. служащих.

К началу XIX в. сложившаяся система организации власти перестала отвечать требованиям времени: возникла необходимость глубоких преобразований. Проекты реформ представляли Александру I: Н.П. Румянцев, В.А. и П.А. Зубовы, А. Б. Куракин, М.М. Сперанский и др. В своей записке «Настоящее положение дел и средства его исправления» М.М. Сперанский изложил следующие идеи:

• необходимость привлечения к государственной службе новых, подготовленных кадров;

• расширение возможности привлечения к гос. службе лиц недворянского сословия.

Острая потребность в кадрах вынудила принять соответствующие государственные решения:

• Указ от 3 дек 1808 г. допускал на канцелярские должности лиц их податных сословий;

• Указ от 14 авг. 1811 г. открыл им дорогу в министерства;

• Указ от 12 января 1812 г. – на службу в учебные заведения.

Вместе с тем ужесточились требования к чиновникам. 6 августа 1809 г. Александр I подписал указ «О правилах производства в чины по гражданской службе и об испытаниях в науках для производства в коллежские асессоры и статские советники». (указ действовал до 1834 г.) В его преамбуле говорилось, что главной причиной низкой образованности чиновников «стала возможность достигать чинов не заслугами и отличными познаниями, но одним пребыванием и счислением лет службы».

Т.н. «экзамен на чин», введенный в 1809 г. по инициативе М. М. Сперанского, требовал от чиновников определённого уровня образования. При производстве в 5—8-й класс чиновники должны были представить диплом об окончании университета или сдать ряд экзаменов.

В конечном итоге крайне тяготивший чиновников образовательный контроль был отменен, однако требования к образованию чиновников возымели свои результаты: если в 1810 г. более 31 % чиновников имели домашнее образование, то к 30-м гг. XIX в. – таковых было всего 5%.

Серьезные изменения в организации гос. службы произошли в период царствования Николая I. Политики в этой области была направлена на усовершенствование законодательной базы гос. службы и усиление контроля за исполнением законов.

В рамках проводимой кодификации законодательства был подготовлен свод законов о службе гражданской. В 1834 г. на его основе было подписано «Положение о порядке производства в чины по гражданской службе».

Оно делило всех работников гос. аппарата на три категории:1) окончивших курс наук в высших учебных заведениях; 2) окончивших курс наук в средних учебных заведениях; 3) не имеющих аттестатов.

Были установлены и разные выслуги лет: «за усердное и похвальное прохождение службы», «за отличия, оказанные по службе».