§ 4. Субъекты и объекты административной деятельности в сфере внутренних дел. Понятие и основные элементы общественного порядка. Понятие безопасности личности и общественной безопасности

Органы внутренних дел как субъекты административной деятельности представляют собой организацию, решающую государственные задачи и осуществляющую свои функции специфическими формами и методами посредством реализации предоставленных ей государственно-властных полномочий¹.

Правовую основу организации и деятельности органов внутренних дел составляет множество нормативных правовых актов различной юридической силы, определяющих компетенцию, правовое положение отдельных служб и подразделений, их организационную структуру, полномочия по изданию административных актов, управленческие и иные отношения с другими субъектами деятельности и т. п.

Органы внутренних дел, как известно, не имеют права законодательной инициативы. Вместе с тем в то время как на уровне Российской Федерации и ее субъектов активно продолжается процесс совершенствования законодательства об административных правонарушениях, представители органов внутренних дел деятельно участвуют в данном процессе.

В то же время органы внутренних дел издают нормативные правовые акты, которые представляют собой подзаконные официальные решения, принятые с соблюдением установленной процедуры в односторонне-властном порядке по вопросам, отнесенным к компетенции Министерства внутренних дел, облеченные в соответствующую правовую форму и порождающие юридические последствия. С помощью подобных актов государство обеспечивает конкретизацию, оперативность и дифференцированность управления сферой внутренних дел.

Нормы права, содержащиеся в нормативных правовых актах МВД России, часто связаны с бланкетными нормами различных законов. Они направлены на согласование интересов конкретных участников общественных отношений посредством установления и изменения общих правил поведения, а равно возложения на субъектов определенных обязанностей. Ими устанавливаются определенные порядок, требования и условия, необходимые для реализации различных законов.

Органы внутренних дел, как и другие органы исполнительной власти, не наделены правом толкования законов. Это могут делать только органы законодательной и судебной ветвей государственной власти.

Определенными особенностями обладает деятельность органов внутренних дел по охране общественного порядка во взаимодействии с органами местного самоуправления. В соответствии со ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют охрану общественного порядка. Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (п. 8 ч. 1 ст. 15 и др.) к вопросам местного значения отнесена организация охраны общественного порядка муниципальной милицией.

Таким образом, охрана общественного порядка, с одной стороны, входит в сферу самостоятельно решаемых вопросов органов местного самоуправления, с другой - является составной частью обеспечения правопорядка - предмета совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 72 Конституции РФ), и, соответственно, одной из задач, возложенных законодательством на структуру государственной власти - милицию общественной безопасности.

Органы местного самоуправления, представляя собой «этаж» публичной власти, не входят в систему органов власти государственной. Между тем значительная доля решаемых ими вопросов местного значения (и рассматриваемые - в их числе) требует государственно-властных полномочий и государство в различных правовых формах делегирует их, постепенно меняя компетенцию таких органов. Деятельность органов местного самоуправления и органов исполнительной власти по обеспечению правопорядка принципиально однородна, взаимоувязана, а решаемые проблемы, как правило, находятся в едином правовом поле. Это позволяет отнести деятельность органов местного самоуправления, связанную с охраной общественного порядка, к государственному управлению в широком смысле слова.

К наиболее общим объектам административной деятельности органов внутренних дел относятся общественный порядок, правопорядок, безопасность личности и общественная безопасность. Известно, что любое понятие отражает сущность предмета, его внутреннее содержание, а также существенные свойства, связи и отношения предметов и явлений через описание общих и специальных признаков¹. Ученые всегда придерживаются различных мнений по поводу полноты описания признаков, характеризующих существенные свойства, связи и отношения исследуемых определений. Спорной продолжает оставаться проблема категорий «общественный порядок», «правопорядок», «безопасность» и др.

Общественный порядок понимают в широком и узком смыслах слова. В социально-политическом (широком) аспекте он рассматривается в значении общественного устройства, как весь строй, вся система общественных отношений, существующих в данном обществе. Именно так его понимали основоположники марксизма-ленинизма. В более узком смысле слова - как состояние определенной совокупности общественных отношений, складывающихся в различных областях социально-политической жизни и быта, но главным образом - « общественных местах.

Ю.П. Соловей определяет общественный порядок как состояние общественных отношений, складывающихся по поводу соблюдения гражданами, должностными лицами и организациями ограничений, обусловленных общественным характером человеческого сосуществования и установленных правовыми и моральными нормами в целях обеспечения максимальной безопасности и свободы жизнедеятельности каждого человека, всех законных институтов общества и государства².

(Главное в идее общественного порядка - баланс безопасности и свободы. Целью полицейской деятельности государства в конечном итоге выступает не охрана некоего «общественного порядка», а обеспечение состояния, именуемого безопасностью³. «Безопасность есть важное социальное понятие гражданского общества, понятие полиции, согласно которому все общество существует лишь для того, чтобы обеспечить каждому из своих членов неприкосновенность его личности, его прав и его собственности»⁴). Осознавая это, ученые-административисты ставят знак тождества между формами проявления общественного порядка и понятиями противокриминальной, дорожной, пожарной, санитарно-эпидемиологической, экологической, технической и другими видами безопасности.

Одно из простых и точных определений правопорядка дано в Толковом словаре русского языка: это «закрепленный правовыми нормами порядок общественных отношений»¹.

Анализ Конституции Российской Федерации, кодифицированных законов (гражданского, об административных правонарушениях, уголовного и др.), а также других федеральных законов («О безопасности», «О полиции», «Об оружии» и т. п.), иных нормативных правовых актов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации позволяет выделить объекты правопорядка. К основным из них можно отнести: безопасность, собственность, общественный порядок в узком смысле слова («правопорядок в общественных местах»), правовой режим и порядок управления. Обращаясь к исследованию указанных объектов, следует признать, что это довольно сложные категории и явления.

В российской науке и законодательстве понятие «безопасность» используется в различных значениях. В Законе РФ «О безопасности» (ст. 1) дано определение безопасности как состояния защищенности жизненно важных интересов личности (ее прав и свобод), общества (его материальных и духовных ценностей) и государства (его конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности) от внутренних и внешних угроз. В узком смысле слова общественная безопасность рассматривается в качестве состояния общественных отношений, складывающихся в соответствии с правовыми и технико-юридическими нормами при использовании объектов, представляющих повышенную опасность для общества (транспорт, оружие и др.), или при наступлении особых условий в связи со стихийными бедствиями либо другими чрезвычайными обстоятельствами.

В ст. 72 Конституции Российской Федерации отмечается, что в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности. На первый взгляд может показаться, что в этом контексте «правопорядок» и «общественная безопасность» рассматриваются как равнозначные или однопорядковые правовые категории. На самом деле это не так. Если общественные отношения в сфере безопасности урегулированы нормами права, то эта часть общественной безопасности и есть правопорядок в сфере безопасности. Можно привести немало примеров поведения людей и отношений между ними, которые не регулируются нормами права, но имеют непосредственное отношение к сфере общественной либо личной безопасности (человек пошел в лес и заблудился, при этом подверг свое здоровье, а может быть, и жизнь опасности). Такое поведение и, соответственно, отношения не вторгаются в область права и не входят в правопорядок. Тем не менее они охватываются понятием безопасности и в силу этого являются объектом административной деятельности органов внутренних дел, цель которой - устранение либо отражение соответствующих угроз. Таким образом, понятием правопорядок можно охарактеризовать как состояние общественных отношений, урегулированных правовыми нормами, принятыми в установленном на территории Российской Федерации порядке.