Глава 9. Обеспечение законности в административной деятельности органов внутренних дел § 1. Понятие законности и дисциплины в административной деятельности органов внутренних дел (милиции)

Охрана правопорядка и обеспечение законности, защита прав и свобод человека и гражданина должны стать предметом первоочередной заботы Российского государства, провозгласившего себя в Конституции Российской Федерации демократическим и правовым.

Трудно представить себе государство, которое обходилось бы без законов, хотя история знает времена, когда государство ориентировалось на использование силы, а не права. Законы - основа законности. Управление людьми посредством издания законов, которые содержат общие правила поведения, обязательные для исполнения, - основа законности.

Необходимо обратить особое внимание на само понятие «законности». В настоящее время сформировался ряд позиций специалистов по данному вопросу, в частности «...законность - это в широком смысле принцип точного и повседневного исполнения всеми органами государства, должностными лицами и гражданами требований закона. Существует понятие «режим законности» включающее понятие развитой системы законов и иных правовых актов, а также надлежащую и активную реализацию содержащихся в данных актах правовых норм в соответствии с целями правового регулирования, интересами личности, общества и государства. В условиях режима законности возникает динамичное состояние соответствия общественных отношений нормам права. Динамика состояния законности характеризуется показателями уровня законности. Режим законности взаимосвязан и одновременно не отождествляется с такими проявлениями, как государственная дисциплина и правопорядок... »¹.

Значение законности в административной деятельности органов внутренних дел следует рассматривать в двух аспектах. С одной стороны, осуществляя административную деятельность по охране общественного порядка, защите прав и свобод граждан, интересов общества и государства, органы внутренних дел обеспечивают законность в стране, с другой - административная деятельность самих органов внутренних дел должна основываться на строжайшем соблюдении законности. Любые нарушения законности, откуда бы они ни исходили, наносят ущерб интересам общества и государства, но они вдвойне опасны, если исходят от органов, которые обязаны вести борьбу за соблюдение законов. Вопросы укрепления законности и служебной дисциплины в современных условиях приобретают особую актуальность, так как их состояние вызывает серьезную тревогу в обществе, способствует процессу отчуждения граждан от правоохранительных структур, снижает эффективность принимаемых мер по укреплению правопорядка¹.

В докладе Уполномоченного по правам человека отмечается, что со стороны отдельных сотрудников органов внутренних дел имеют место проявления мздоимства, равнодушия, черствости и грубости, зачастую выливающиеся в прямой произвол в отношении граждан, права которых, они призваны защищать. К сожалению, меры, предпринимаемые МВД России для укрепления дисциплины и повышения ответственности своих сотрудников, пока не приносят ожидаемого результата. Сокрытие преступлений от регистрации, необоснованные отказы в приеме заявлений о правонарушениях, рукоприкладство сотрудников органов внутренних дел продолжают оставаться одной из серьезнейших системных проблем российского общества².

На преодоление негативных явлений, связанных с нарушением законности и дисциплины в государственном управлении, направлены усилия всех ветвей власти и институтов гражданского общества, что нашло свое отражение в антикоррупционном законодательстве³ и ведомственном нормотворчестве⁴, направленном на укрепление законности и служебной дисциплины со стороны сотрудников органов внутренних дел.

Впервые на законодательном уровне было определено понятие коррупции, закреплены меры государства, направленные на противодействие коррупции. Под коррупцией понимается злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами. Анализ деликтов, определяемых законодателем в качестве составных элементов коррупционного правонарушения, свидетельствует об их непосредственной связи с нарушениями законности и служебной дисциплины в процессе осуществления государственной или муниципальной службы.

Следует заметить, что законность - явление многоплановое, емкое.

Поэтому распространены многочисленные определения, раскрывающие тот или иной аспект законности, ту или другую ее связь с социальными процессами. Так, авторы курса лекций по «Административной деятельности органов внутренних дел» определяют законность как сложное политическое и юридическое явление, которое в общественной жизни выступает как важнейший конституционный принцип, как метод государственного руководства обществом и как необходимый элемент демократии¹.

Принцип законности закреплен в ст. 4 Конституции Российской Федерации, где сказано: «...Государство, все его органы существуют на основе законности, обеспечивают охрану правопорядка, интересов общества, прав и свобод граждан. Государственные и общественные организации, должностные лица обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации, законы России...». Профессор М.С. Строгович полагает, что сущность законности составляет соблюдение и исполнение именно законов. Из этого, по его мнению, вытекает и необходимость соблюдения и исполнения подзаконных актов, соответствующих законам, изданным на основе закона, в соответствии с законом и во исполнение закона². Законность, являясь принципом деятельности органов внутренних дел, требует от каждого сотрудника правильного и точного исполнения законов и ведомственных нормативных актов, усвоения и использования в своей служебной деятельности правовых знаний, правомерного поведения при исполнении должностных обязанностей и вне службы, предупреждения и пресечения противоправных действий со стороны граждан.

При трактовке в качестве метода законность сводится к совокупности способов, приемов и средств, с помощью которых управленческая деятельность вводится в «русло» законов, направляется на исполнение законов, причем в установленных законами формах и признанными законами методами.

В демократическом государстве все равны перед законом и, следовательно, несут равные обязанности и подлежат равной ответственности за нарушение законности. Связь законности с демократией состоит также и в том, что сами законы и требования их соблюдения выражают волю большинства народа, что проведение законов в жизнь проходит под контролем народа.

Законность, в свою очередь, служит утверждению демократии. Она охраняет демократические права граждан, общественных движений и организаций; обеспечивает приоритетное значение парламентских актов; гарантирует соблюдение должных демократических процедур как в правотворческой, так и в правоприменительной деятельности государства.

Законность как политико-правовой режим демократического государства предполагает такой образ взаимоотношений органов государства (законодательной, исполнительной, судебной власти) с населением, при котором поведение строится на основе закона, обязанность соблюдать законы лежит на той и другой стороне, а юридическая ответственность за ее неисполнение следует неотвратимо, независимо от положения властвующего или подвластного субъекта.

Законность является неотъемлемым элементом демократии. Демократия не может быть над законом или вне закона, а только в границах закона. Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, ее нормы прямого действия. Другие нормативные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации. Государственные органы, органы местного самоуправления, их должностные лица должны действовать в пределах их компетенции.

Сущность обеспечения законности в административной деятельности органов внутренних дел заключается в следующем:

1. В осуществлении контроля за соблюдением и исполнением должностными лицами и гражданами законов и основанных на них других нормативных правовых актов, регламентирующих административно-правовую охрану общественного порядка, защиту прав и свобод граждан, собственности, интересов предприятий, организаций и учреждений от преступных и иных противоправных посягательств;

2. В точном и неуклонном соблюдении, исполнении и применении всеми сотрудниками ОВД (милиции) законодательства об административных правонарушениях, других нормативных актов, регулирующих применение мер административного воздействия, с тем, чтобы никто не был подвергнут мере воздействия в связи с административным правонарушением иначе как на основаниях и в порядке, установленных законодательством;

3. В строгом соблюдении представителями служб и подразделений органов внутренних дел дисциплины, регламентированной законодательством, требованиями приказов МВД Российской Федерации.

В уяснении режима законности важную роль играют понятия «субъект законности» и «объект законности». В отличие от субъектов законотворчества (правотворчества) субъектами законности выступают не только государственные органы и должностные лица. Ими оказываются на равных правах граждане и их общественные объединения. Другими словами, это - все те, кто предъявляет требования строгого выполнения законодательных предписаний. Граждане теперь могут предъявить такие требования и должностным лицам, и органам управления даже через суд. Субъектами законности оказываются, таким образом, все носители субъективных прав, а также те должностные лица и органы государства, на ком лежит такая специальная обязанность.

Принцип законности является всеобщим и не содержит каких-либо изъятий. Объектом законности (как совокупности соответствующих требований) является поведение (сознание, воля, поступок) юридически обязанных лиц.

Происходящие в настоящее время коренные преобразования в обществе требуют улучшения работы органов внутренних дел, повышения культуры и профессиональной грамотности работников, строжайшего соблюдения ими законности. Содержание и значение законности, обеспечения прав граждан в административной деятельности органов внутренних дел определяются многообразием, объемом и публичным характером этой деятельности, участием в ней большей части всего личного состава органов внутренних дел.

Вместе с тем необходимо отметить, что законность и служебная дисциплина - «это два перекрещивающихся явления. С одной стороны, законность является частью государственной дисциплины (такой ее разновидности, как служебная). Все требования законности, обращенные к государственным служащим. В частности, к сотрудникам органов внутренних дел составляют одновременно и содержание дисциплины. С другой стороны, последняя включает в себя некоторые сугубо моральные требования, не закрепленные непосредственно в нормах права»¹.

Служебная дисциплина представляет собой особый спектр нравственных и правовых отношений, характеризующихся высокой категоричностью и жесткостью управленческих связей, и означает соблюдение сотрудниками органов внутренних дел установленных российским законодательством, присягой, контрактом о службе, а также приказами Министра внутренних дел Российской Федерации, прямых начальников определенных порядка и правил при выполнении возложенных на них обязанностей. Она обязывает всех сотрудников ОВД безупречно соблюдать нормы Конституции Российской Федерации, законы и иные правовые акты, добросовестно исполнять служебные обязанности, следовать принципам, нормам и правилам, установленным Кодексом профессиональной этики сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации¹, совершенствовать профессиональный уровень, внимательно относиться к сослуживцам, быть честным, мужественным, опрятным, соблюдать права и свободы личности.

Служебная дисциплина достигается посредством, в первую очередь, самосознания сотрудников, а также методов внешнего воздействия на их сознание и поведение.

Сотрудник органов внутренних дел обязан исполнять приказы и распоряжения прямого начальника, отданные им в пределах своих должностных полномочий.

В соответствии с законодательством начальникам (командирам) запрещается отдавать приказы и распоряжения, не имеющие отношения к исполнению сотрудником органов внутренних дел своих служебных обязанностей или направленные на нарушение законодательства Российской Федерации.

При получении приказа или распоряжения, противоречащего закону, сотрудник органов внутренних дел должен руководствоваться законом, а неисполнение заведомо незаконного приказа или распоряжения исключает ответственность сотрудника органов внутренних дел.

При этом законность означает совокупность требований, за отступление от которых наступает юридическая ответственность, по которой можно судить о состоянии режима законности.