fin_put_vidp_2007
.pdfважливих завдань. Через бюджет перерозподіляються доходи між державою та регіонами.
Які основні етапи становлення та розвитку бюджетної системи України?
Становлення та розвиток бюджетної системи України має досить тривалу історію. Можна виділити декілька історичних етапів становлення бюджетної системи України:
I. Бюджетна система України бере свій початок з ХVІ ст., коли запорізьке козацтво набуло самостійної державності, мало дипломатичні відносини з рядом держав Європи. На Січі була загальновійськова казна, до якої надходили доходи від рибних промислів, скотарства, полювання, мито з ввезених товарів, податки з меду, горілки, пива. Видатки поділялись на три групи: військові (військове спорядження, будівництво укріплень, утримання козацтва); релігійні (будівництво та утримання монастирів, храмів); представницькі (дипломатичні місії тощо).
II. Після возз’єднання України з Росією ще майже півстоліття Україна зберегла всі атрибути державності, у тому числі самостійність фінансового господарства. На початку 20-х років ХVІ ст. уряд царської Росії почав стягувати значні суми коштів у своє розпорядження. Можна вважати, що з цього часу настав період, який тривав 280 років, коли Україна стала колонією, змушеною вносити на потреби метрополії більше, ніж четверту частину свого національного доходу.
III. 1918-1922 рр. Українська Центральна Рада протягом 14 місяців, а потім більшовицький уряд намагалися оволодіти бюджетним процесом в Україні, але спроби виявилися марними, оскільки не вистачало як часу, так і підтримки громадськості.
IV. 1922-1992 рр. Україна виконувала у бюджетному процесі підпорядковану роль. (У ці роки приблизно 25% НД, створеного в Україні, перерозподілялося через бюджет України, а понад 40% НД – через союзний бюджет).
V. 1992 р. Україна вперше склала Державний бюджет як незалежна держава (через нього розподілялося більше ніж 60% НД і 70% фінансових ресурсів Української держави. Дефіцит бюджету становив приблизно 3%).
У1990 р. було прийнято Закон «Про бюджетну систему Української РСР» (від 05.12.1990), згідно з яким Державний бюджет складається з двох самостійних ланок – загальнодержавного бюджету і місцевих бюджетів.
У1995 р. Верховна Рада України прийняла нову редакцію Закону «Про бюджетну систему України» (29.06.1995 р.).
1996 р. Конституцією України було закріплено основні принципи побудови бюджетної системи України, визначені нові принципи побудови міжбюджетних відносин, встановлено право територіальних громад самостійно затверджувати бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і
-191 -
контролювати їхнє виконання, встановлювати місцеві податки та збори відповідно до законодавства.
У 1997 р. прийнято Закон «Про місцеве самоврядування» (від 27.05.1997), який розширив основні положення Конституції щодо організації бюджетної системи та міжбюджетних взаємовідносин в Україні.
2001 р. ознаменувався прийняттям Бюджетного кодексу України (21.06.2001), який ефективно діє і по сьогоднішній день.
Що входить у поняття «бюджетна система» і яка її структура?
Україна як незалежна держава має Державний бюджет, який дозволяє їй здійснювати свої функції. У складі України є автономне утворення – Автономна Республіка Крим, яка також має свій республіканський і місцевий бюджети.
На території України існує система місцевих бюджетів – фінансовоекономічна база місцевих органів самоврядування, очолюваних місцевими Радами народних депутатів.
Усі перераховані бюджети складають бюджетну систему України. Бюджетна система – це сукупність бюджетів усіх рівнів, які
врегульовані правовими нормами і формуються на єдиних принципах під впливом державного устрою та адміністративно-територіального поділу країни.
Відповідно до статті 5 бюджетного Кодексу, бюджетна система України складається з:
Державного бюджету України;
місцевих бюджетів (12213 самостійних місцевих бюджетів). Місцевими бюджетами визнаються: бюджет Автономної Республіки
Крим, обласні, районні бюджети, бюджети районів у містах та бюджети місцевого самоврядування.
До бюджетів місцевого самоврядування відносяться бюджети територіальних громад, сіл, селищ, міст та їх об’єднань (див. рис. 8.2).
Яка правова основа функціонування бюджетної системи?
Правовою основою функціонування бюджетної системи є сукупність нормативно-правових актів, що регулюють бюджетні відносини в Україні:
Конституція України;
Бюджетний кодекс України;
Закон про Державний бюджет України на відповідний рік;
інші закони, що регулюють бюджетні правовідносини;
нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України та інших центральних органів виконавчої влади, прийняті на підставі і на виконання Бюджетного кодексу;
рішення органів Автономної Республіки Крим, місцевих державних
-192 -
адміністрацій, органів місцевого самоврядування, прийняті відповідно до Бюджетного кодексу.
Які принципи закладені в основу побудови бюджетної системи України?
Бюджетний устрій – це організація і принципи побудови бюджетної системи, її структура, взаємозв’язок між окремими ланками бюджетної системи.
Відповідно до статті 8 Бюджетного кодексу, бюджетний устрій ґрунтується на таких принципах:
принцип єдності, що означає існування єдиного розрахунку доходів і видатків кожної ланки бюджетної системи. Він забезпечується єдиною правовою базою, бюджетною класифікацією, формами бюджетної документації, погодженими принципами бюджетного процесу, грошовою системою, соціально-економічною політикою;
принцип збалансованості – це повноваження на здійснення витрат бюджету, які повинні відповідати обсягу надходжень до бюджету на відповідний бюджетний період;
принцип самостійності – Державний бюджет України та місцеві бюджети є самостійними. Держава коштами Державного бюджету не несе відповідальності за бюджетні зобов’язання органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування. Органи влади Автономної Республіки Крим та органи влади місцевого самоврядування коштами відповідних бюджетів не несуть відповідальності за бюджетні зобов’язання одне одного, а також за бюджетні зобов’язання держави. Самостійність бюджетів забезпечується закріпленням за ними відповідних джерел доходів та правом відповідних органів державної (місцевої) влади визначати напрями використання коштів відповідно до законів України, а також самостійно і незалежно одне від одного розглядати та затверджувати відповідні бюджети;
принцип повноти полягає у відображенні в бюджеті усіх надходжень та витрат бюджету, що здійснюються відповідно до нормативноправових актів органів державної влади та місцевих органів;
принцип обґрунтованості – формування бюджету на реалістичних макропоказниках економічного і соціального розвитку держави на основі розрахунків надходжень та витрат бюджету, що здійснюються відповідно до затверджених методик та правил;
принцип ефективності – при складанні та виконанні бюджетів усі учасники бюджетного процесу мають прагнути досягти запланованих цілей при залученні мінімального обсягу бюджетних коштів та отримати максимальний результат при використанні визначеного бюджетом обсягу коштів;
принцип субсидіарності – розподіл видатків між бюджетами різних рівнів, повинен ґрунтуватися на максимально можливому наближенні
-193 -
надання суспільних послуг до їх безпосереднього споживача;
принцип цільового використання бюджетних коштів – кошти використовуються тільки на цілі, визначені бюджетними призначеннями;
принцип справедливості і неупередженості – бюджетна система України будується на засадах справедливості і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами;
принцип публічності та прозорості – Державний бюджет України та місцеві бюджети затверджуються, а рішення щодо звіту про їх виконання приймаються відповідно Верховною Радою України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим та відповідними радами;
принцип відповідальності учасників бюджетного процесу –
кожен учасник бюджетного процесу несе відповідальність за свої дії або бездіяльність на кожній стадії бюджетного процесу.
Які органи віднесені в Бюджетному кодексі України до учасників бюджетного процесу?
Відповідно до розділу 4 ст. 20 Бюджетного кодексу України до учасників бюджетного процесу віднесені такі органи і посадові особи, які наділені бюджетними повноваженнями:
1.Президент України.
2.Верховна Рада України, Верховна Рада АР Крим.
3.Кабінет Міністрів України, Рада Міністрів АР Крим.
4.Міністерство фінансів України.
5.Обласні державні адміністрації.
6.Державні адміністрації міст Києва і Севастополя.
7.Місцеві державні адміністрації.
8.Національний банк України.
9.Державне казначейство України.
10.Державна контрольно-ревізійна служба.
11.Рахункова палата.
12.Головні розпорядники і розпорядники бюджетних коштів.
13.Інші органи, яким законодавством України надані бюджетні, податкові та інші повноваження (див. рис. 8.3.).
Учасниками бюджетного процесу також виступають бюджетні установи, державні і муніципальні унітарні підприємства, інші одержувачі бюджетних коштів, а також кредитні організації, що здійснюють окремі операції із коштами бюджетів.
Що закладається в сутність бюджетного планування?
Бюджетне планування (англ. budgetary planning) є складовою фінансового планування, що дозволяє визначити обсяги, джерела і
- 194 -
цілеспрямовані напрямки використання бюджетних ресурсів на загальнодержавному та місцевому рівні. Бюджетне планування є необхідною компонентою обґрунтованого функціонування бюджетної системи, невід’ємним етапом бюджетного процесу.
За допомогою бюджетного планування визначається рух бюджетних коштів відповідно до основних цілей та завдань бюджетно-податкової політики та основних напрямів соціально-економічного розвитку держави. Бюджетне планування покликане показати реальні допустимі витрати і обґрунтувати стратегію вирішення пріоритетних галузевих та регіональних завдань.
Бюджетне планування включає:
визначення загального обсягу і джерел надходження бюджетних коштів на державному та місцевому рівнях;
формування витрат бюджетів на основі єдиної методики розрахунку мінімальної бюджетної забезпеченості, норм і нормативів фінансування витрат на виконання державою та місцевими органами своїх функцій;
встановлення напрямів використання бюджетних коштів, які сприяють виконанню планів-прогнозів соціально-економічного розвитку держави та тих, що призводять до зростання ефективності
суспільного виробництва, економії матеріальних, трудових і фінансових ресурсів.
До числа розповсюджених методів бюджетного планування належать методи: економічного аналізу; екстраполяції; математичного моделювання; індексний, балансовий та ін.
Що розуміють під бюджетним прогнозуванням та який існує взаємозв’язок з бюджетним плануванням?
Бюджетне прогнозування (англ. budgetary forecasting) – це обґрунтоване припущення, яке опирається на реальні розрахунки напрямів розвитку бюджету, можливі варіанти його доходів і витрат в майбутньому, напрямки і терміни досягнення цих варіантів. Бюджетне прогнозування є невід’ємною частиною бюджетного процесу та базою бюджетного планування.
Прогноз будується на достеменному вивченні інформації про стан бюджету на даний момент; визначенні відповідно до виявлених закономірностей різних варіантів досягнення передбачуваних бюджетних показників; знаходженні в результаті аналізу якнайкращого варіанту розвитку бюджетних відносин.
В процесі бюджетного прогнозування розглядаються різноманітні варіанти бюджетної політики держави, різні концепції розвитку бюджету з врахуванням всіх економічних і соціальних, об’єктивних і суб’єктивних факторів, діючих на загальнодержавному та місцевому рівнях.
- 195 -
Які використовуються підходи та методи бюджетного прогнозування?
Для складання прогнозів використовуються два підходи: генетичний і нормативно-цільовий. При генетичному підході прогнозування ведеться від дійсного до майбутнього на основі встановленого причинно-наслідкового зв’язку. При нормативно-цільовому – визначаються майбутня ціль і орієнтири руху до досягнення цієї цілі в відповідності до визначених нормативів, досліджуються можливі події і заходи, які необхідно реалізувати для досягнення в перспективі поставленого результату.
В процесі прогнозування бюджету використовуються різноманітні методи: математичного моделювання; індексний; нормативний; експертних оцінок; балансовий та ін.
Що виступає базою для бюджетного прогнозування?
Базою для бюджетного прогнозування є:
прогнози соціально-економічного розвитку держави та її регіонів на відповідний період часу;
статистична інформація основних макроекономічних показників (обсяг і динаміка виробництва ВВП; темпи інфляції; обсяги виробництва і продажу продукції (послуг); розміри інвестицій в основний капітал за всіма джерелами фінансування, включаючи бюджетні; величина фонду оплати праці; обсяги і темпи зростання прибутку);
прогнози розвитку державного сектору економіки;
пріоритети соціально-економічної політики;
планові доходи і витрати господарюючих суб’єктів, розмір їх майна;
обсяг доходів населення;
дані про виконання бюджетів різних рівнів та ін.
Важливу роль відіграє зведений фінансовий баланс, що складається на планований рік і на прогнозований період. Він дозволяє представити в комплексі фінансовий стан держави, окремих регіонів.
Які завдання досягаються за допомогою бюджетного прогнозування?
В ході прогнозування бюджетних доходів вирішуються наступні завдання:
розраховується сумарний обсяг фінансових ресурсів у державі;
визначаються рівень та розмір їх можливої централізації в розпорядження держави і місцевого самоврядування;
-196 -
виявляються найефективніші форми і методи вилучення грошових засобів в бюджет;
досліджуються можливі варіанти впливу через систему оподаткування на розвиток виробництва, впровадження нових технологій та ін.;
визначаються оптимальні пропорції розподілу доходів між бюджетами різних рівнів.
Які основні етапи закладені в бюджетному процесі?
Бюджетний процес – регламентована нормами права діяльність, пов’язана із складанням, розглядом, затвердженням бюджетів, їх виконанням і контролем за їх виконанням, розглядом звітів про виконання бюджетів, що складають бюджетну систему України. Етапами бюджетного процесу є:
1.Складання проектів бюджетів.
2.Розгляд та прийняття закону про Державний бюджет України, рішення про місцеві бюджети.
3.Виконання бюджету.
4.Складання, розгляд та затвердження звіту про виконання бюджету. Порядок затвердження Державного бюджету встановлений Бюджетним
кодексом України. Для найбільш повної ефективності проведення бюджетного процесу необхідне наукове його забезпечення (див. рис. 8.4).
Які основні організаційні засади складання проекту Державного бюджету України?
Відповідно до статей 32-46 Бюджетного кодексу України, організаційні засади складання проекту Державного бюджету України наступні (див. табл. 8.1-8.2):
I. Кабінет Міністрів України розробляє проект закону про Державний бюджет України.
II. Міністр фінансів відповідає за складання проекту закону про Державний бюджет, визначає основні організаційно-методичні засади бюджетного планування, які використовуються для підготовки бюджетних запитів і розробки пропозицій проекту Державного бюджету України.
III. Міністр фінансів на основі прогнозованих макропоказників економічного та соціального розвитку на наступний бюджетний рік визначає загальний рівень доходів та видатків бюджету для складання пропозицій проекту Державного бюджету України.
IV.У відповідності до статті 33 Бюджетного кодексу України, не пізніше 1 червня у Верховній Раді України відбувається слухання з питань бюджетної політики на наступний бюджетний період. З доповіддю про «Основні напрями бюджетної політики» виступає Прем’єр-міністр або за його дорученням Міністр фінансів України.
- 197 -
V. За результатами парламентських слухань Верховна Рада приймає постанову про схвалення або взяття до відома «Основних напрямів бюджетної політики» на наступний бюджетний період.
На основі аналізу бюджетних запитів, що подаються головними розпорядниками бюджетних коштів, Міністерство фінансів України готує проект закону про Державний бюджет України, який подається в Кабінет Міністрів для розгляду.
Кабінет Міністрів України приймає постанову щодо схвалення проекту закону про Державний бюджет України та подає його не пізніше 15 вересня року, що передує плановому, до Верховної Ради України.
Після прийняття до розгляду проекту закону про Державний бюджет, не пізніше 1 жовтня, він розглядається народними депутатами України, а також у комітетах, депутатських фракціях та групах Верховної Ради України.
Комітети Верховної Ради України формують свої пропозиції до проекту закону про Державний бюджет і передають їх до Комітету Верховної Ради України з питань бюджету та призначають представників для участі у роботі цього комітету. Після 1 жовтня прийняття пропозицій Комітетом Верховної Ради України з питань бюджету припиняється.
Розгляд проекту закону про Державний бюджет України може пройти три читання.
Верховна Рада України приймає проект закону про Державний бюджет України у першому читанні не пізніше 20 жовтня року, що передує плановому.
Після цього Кабінет Міністрів України у двотижневий термін готує і не пізніше 3 листопада подає доопрацьований відповідно до Бюджетних висновків Верховної Ради проект бюджету України і порівняльну таблицю щодо їх врахування з вмотивованими поясненнями неврахованих позицій.
Комітет Верховної Ради України з питань бюджету протягом трьох днів після внесення доопрацьованого проекту закону про Державний бюджет, підготовленого Кабінетом Міністрів України до другого читання, готує висновки щодо його розгляду у другому читанні.
Друге читання проекту закону про Державний бюджет України завершується не пізніше 20 листопада року, що передує плановому. При цьому загальний обсяг дефіциту (профіциту), доходів та видатків Державного бюджету на наступний бюджетний період, обсяг міжурядових трансфертів та інші положення, необхідні для формування місцевих бюджетів, повинні бути прийняті у другому читанні в обов’язковому порядку і не підлягають розгляду у третьому читанні.
У тижневий термін після ухвалення закону про Державний бюджет України в другому читанні Кабінет Міністрів України доводить Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевим державним адміністраціям та виконавчим органам відповідних рад положення та показники міжбюджетних відносин (обсяги міжбюджетних трансфертів для відповідних бюджетів і текстові статті, що визначають особливості міжбюджетних відносин на наступний бюджетний період), які були проголосовані Верховною Радою
- 198 -
України при прийнятті проекту закону про Державний бюджет України в другому читанні.
Статті проекту закону про Державний бюджет, не прийняті у другому читанні, переносяться на розгляд у третьому читанні, яке повинно відбутися не пізніше 25 листопада року, що передує плановому. У третьому читанні Верховна Рада України проводить голосування по пропозиціях Комітету Верховної Ради України з питань бюджету щодо статей проекту закону про Державний бюджет України, які не були прийняті у другому читанні та по проекту закону в цілому.
Закон про Державний бюджет України приймається Верховною Радою України до 1 грудня року, що передує плановому.
Державний бюджет повинен сприяти забезпеченню необхідними фінансовими ресурсами заходів економічного розвитку країни.
Державний бюджет України приймається Верховною Радою України. Республіканський бюджет Автономної Республіки Крим затверджується
рішенням її Верховної Ради.
Місцеві бюджети затверджуються відповідно обласною, міською, районною, районною в місті, селищною, сільською радами.
Які терміни представлення проекту Державного бюджету України на розгляд Верховної Ради України?
Не пізніше, ніж через 15 днів після подання КМУ проекту закону про Державний бюджет України до Верховної Ради України, згідно із ст. 39 Бюджетного кодексу України, Міністр фінансів України представляє його на пленарному засіданні ВРУ.
Після прийняття до розгляду представленого проекту закону про Державний бюджет України не пізніше 1 жовтня року, який передує плановому, проект закону про ДБУ розглядається народними депутатами країни, а також у комітетах, депутатських фракціях та групах ВРУ. Комітет Верховної Ради не пізніше 15 жовтня року, який передує плановому, розглядає пропозиції до проекту закону про ДБУ і готує висновки та пропозиції до нього.
Верховна Рада України приймає проект закону про ДБУ у першому читанні не пізніше 20 жовтня року, що передує плановому. Після прийняття проекту закону про ДБУ у першому читанні КМУ у двотижневий термін готує і подає не пізніше 3 листопада проект закону про ДБУ, доопрацьований відповідно до бюджетних висновків ВРУ.
Друге читання передбачає затвердження загального обсягу дефіциту (профіциту), доходів і видатків державного бюджету України на наступний бюджетний період, обсягу міжбюджетних трансфертів та інших положень, необхідних для формування місцевих бюджетів. Друге читання завершується не пізніше 20 листопада року, що передує плановому.
- 199 -
Комітет ВРУ допрацьовує проект закону про ДБУ та вносить його на розгляд ВРУ у третьому читанні не пізніше 25 листопада року, що передує плановому.
Третє читання – голосування щодо статей бюджету, що не були прийняті у другому читанні, та по проекту закону про ДБУ в цілому. Закон про Державний бюджет України приймається Верховною Радою України до 1 грудня року, що передує плановому.
Отже, терміном перебування проекту закону про ДБУ на розгляді у ВРУ є час з моменту його офіційного подання КМУ Верховній Раді України до його прийняття ВРУ за вирахуванням часу, коли цей проект знаходився в КМУ згідно з процедурою, визначеною Бюджетним кодексом України. У разі відхилення ВРУ проекту закону про ДБУ відлік терміну перебування проекту на розгляді у ВРУ поновлюється з моменту повторного його подання КМУ.
Які основні документи представляються у Верховну Раду водночас з проектом державного бюджету?
Одночасно з проектом державного бюджету Уряд України зобов’язаний представити в Верховну Раду низку документів, зокрема:
попередні підсумки соціально-економічного розвитку України за минулий період поточного року;
прогноз соціально-економічного розвитку України на черговий фінансовий рік;
основні напрями бюджетної і податкової політики на черговий фінансовий рік;
план розвитку державного і муніципального секторів економіки;
прогноз зведеного фінансового балансу по територіях України на черговий фінансовий рік;
прогноз консолідованого бюджету України на черговий фінансовий рік;
основні принципи і розрахунки міжбюджетних відносин між державним та місцевими бюджетами України в черговому фінансовому році;
проекти державних цільових програм і державних програм розвитку регіонів, передбачених до фінансування з державного бюджету на черговий фінансовий рік;
проект програми приватизації державних і муніципальних підприємств на черговий фінансовий рік;
проект програми державних зовнішніх запозичень України на черговий фінансовий рік;
проект програми надання Україною державних кредитів іноземним державам на черговий фінансовий рік;
проект структури державного зовнішнього боргу України по видах заборгованості і з розбивкою по окремих державах та фінансових
-200 -