1.2Адміністративний процес в широкому розумінні слова

Поняття адміністративного процесу в адміністративно-правовій науці прийнято розглядати в широкому і вузькому розумінні.    У широкому розумінні адміністративний процес — це встановлений законом порядок розгляду і вирішення індивідуально-конкретних (адміністративних) справ, що виникають у сфері державного управління, спеціально уповноваженими на те органами (посадовими особами) та, у відповідних випадках, загальними (звичайними) судами. Однак навіть у широке розуміння сьогодні “не вписується” процес розгляду справ у спеціалізованих — адміністративних судах, тобто адміністративне судочинство, хоча для позначення саме цього явища первісно і використовувався термін “адміністративний процес”. Таке класичне його розуміння в юридичній літературі радянського періоду втратило реальне пізнавальне значення і було підмінено широким і вузьким тлумаченням даного поняття.    З огляду на це для визначення адміністративного судочинства можна використовувати термін “адміністративно-судовий процес”. Уданому контексті подібне розуміння адміністративного процесу залишено поза увагою, оскільки його важливі ознаки вже було розглянуто у главі 23 підручника.

Широке розуміння ад­міністративного процесу пов'язане з визнанням того, що ним охоплюється будь-яка діяльність виконавчо-розпо­рядчих органів з реалізації матеріальних норм адміністра­тивного права, тобто адміністративний процес виступає як порядок реалізації адміністративно-правових норм під час вирішення конкретних управлінських справ.

Представники таких поглядів виходять з загальнометодологічного розуміння процесу як засобу існування матеріального закону у сукупності форм діяльності уповноважених суб’єктів. На базі цієї теоретичної концепції вони обґрунтовано доказують, що адміністративний процес не обмежується межами примусових юрисдикційних заходів, а містить всілякі управлінські дії, реалізовані з метою здійснення функцій і цілей управління. Таким чином, головним змістом адміністративного процесу у широкому його розумінні виступає те, що він розглядається як система дій (адміністративних актів, управлінських рішень), що здійснюються органами управління з використанням установленої компетенції та спрямовані на рішення поставлених завдань і досягнення управлінських цілей. Більше того, не можна не зважати на те, що в юридичній практиці склалися і з успіхом використовуються поняття законодавчого, бюджетного, земельного, правозастосовного процесів, які не вписуються у вузьке розуміння цього явища. Разом з тим, сутність адміністративного процесу не зводиться лише до забезпечення додержання відповідних правил належного поводження суб’єктів і здійснення позитивної управлінської діяльності. У необхідних випадках вживають і примусових заходів, передбачених санкціями матеріальних норм, які встановлюють адміністративну відповідальність за вчинення правопорушень. Таким чином, саме широке розуміння адміністративного процесу відповідає сучасним напрямам розвитку правової науки, втіленим у Концепції адміністративної реформи, принципам трансформації державного управління в дієвий інструмент реалізації громадянами своїх прав і свобод, захисту людини від неправомірних дій і адміністративних актів з боку органів управління і їхніх службовців. Найважливішими ознаками, що дозволяють розглядати адміністративний процес як ціле та самостійне правове явище, слід вважати наявність специфічних адміністративно-процесуальних норм і відносин.

1.3Адміністративний процес у вузькому розумінні цього слова

У вузькому розумінні адміністративний процес розглядається як порядок розгляду справ про адміністративні правопорушення і застосування до правопорушників адміністративних стягнень. Іноді поняття адміністративного процесу в такому розумінні тлумачать не тільки як розгляд справ про адміністративні правопорушення і застосування адміністративних стягнень до винних, а й як розгляд справ із застосуванням заходів адміністративного примусу загалом. Зауважимо, що в даному підручнику розгляд адміністративного процесу грунтується на його широкому розумінні.    Адміністративний процес виступає специфічним (оскільки не є класичним у згаданому вище розумінні) видом юридичного процесу / завдяки врегулюванню адміністративно-процесуальними нормами має притаманні йому цілі (мету), структуру і суб'єктів.    Мета адміністративного процесу — це заздалегідь заплановані результати, досягнення яких можливе з допомогою відповідних засобів та способів. У свою чергу, завдання процесу відображають необхідність для суб'єкта здійснити певні дії, спрямовані на досягнення мети.

Вузьке розуміння адміністративного процесу пов'язано з його трактуванням як явища, що існує для вирішення су­перечок і застосування заходів адміністративного примусу, тобто за аналогією із судовим процесом. У цьому випадку адміністративний процес ототожнюється з юрисдикційним процесом органів управління.

Адміністративний процес є видом юридичного процесу й має всі притаманні останньому ознаки.

Насамперед, адміністративний процес здійснюють тільки уповноважені на те суб'єкти. Законодавцем чітко регламентовано компетенцію державних органів, їх посадових осіб, органів правосуддя та деяких інших органів щодо вирішення індивідуально-конкретних справ у ході адміністративно-процесуальної діяльності.

РОЗДІЛ 2. ПРИНЦИПИ АДМІСТРАТИВНОГО ПРОЦЕСУ

2.1 Структур адміністративного процесу

Однією з найважливіших особливостей адміністративного процесу є коло охоплюваних ним суспільних відносин. Ця обставина значною мірою передбачає структуру адміністративного процесу.

В цілому адміністративний процес становить собою систе­му проваджень, що співвідносяться з ним як категорії загального та особливого.

Виділення окремих проваджень у межах адміністративного процесу обумовлено низкою чинників. Насамперед кожно­му провадженню притаманні свої мета й коло завдань, які розв'язують для досягнення цієї мети. Справді, мета проваджен­ня в справах про адміністративні правопорушення одна, а провадження за заявою громадянина — зовсім інша. Згідно з цим слід розрізняти й завдання названих проваджень.

Реальний розподіл адміністративного процесу на відповідні процесуальні провадження відбиває об'єктивну необхідність суспільного розділення праці та професіональної спеціалізації діяльності різних уповноважених суб'єктів. При цьому виділення конкретних проваджень у межах адміністративного про­цесу пов'язано й з необхідністю врегулювання певних, якісно однорідних суспільних відносин, що складаються в адміністративно-процесуальній сфері та, отже, набувають характеру процесуальних правовідносин.

За функціональною ознакою в структурі адміністративного процесу можуть бути виділені: а) провадження, що носять установчий характер (провадження по утворенню державних органів, суб'єктів підприємницької діяльності); б) провадження, що мають правотворчий характер (провадження по відпрацюванню та прийняттю нормативних актів); в) правоохоронні провадження (провадження в справах про адміністративні пра­вопорушення, провадження по скаргах громадян); г) право наділяючи провадження (провадження по реалізації контрольно-наглядових повноважень).

Виділяють звичайне та прискорене провадження. При цьо­му прискорене провадження (наприклад, провадження в справі про адміністративне правопорушення) характеризується спрощеною процесуальною регламентацією, мінімальною кількістю процесуальних актів, певною «спресованістю» стадій.

У загальному вигляді під час класифікації за індивідуально-конкретними справами систему адміністративних проваджень, що складають структуру адміністративного процесу, може бути подано таким чином: 1) провадження по відпрацюванню та прий­няттю нормативних актів; 2) провадження по прийняттю індивідуальних актів управління; 3) провадження по оскарженню рішень, дій або бездіяльності органів і посадових осіб, що порушують права громадян; 4) провадження по зверненнях грома­дян; 5) провадження по застосуванню адміністративно-попереджувальних заходів і заходів адміністративного припинення; 6) провадження в справах про адміністративні правопорушен­ня; 7) дисциплінарне провадження; 8) провадження по реалізації контрольно-наглядових повноважень; 9) реєстраційно-дозвільне провадження; 10) провадження по приватизації держав­ного майна; 11) діловодство; 12) установче провадження.

На відміну від інших видів юридичного процесу (цивільного та кримінального), адміністративний процес не може бути зведений лише до право застосовних функцій. Ця обставина обумовлює наявність у його структурі таких проваджень, як провадження по відпрацюванню та прийняттю нормативних актів і провадження по прийняттю індивідуальних актів управління. По суті зазначені провадження регламентують поря­док підготовки й прийняття підзаконних нормативно-правових актів різного рівня. Впорядкування таких процедур, уведення їх у чіткі процесуальні межі слугують важливою гарантією доцільності та законності підзаконних актів, які видають у сфері виконавчо-розпорядчої діяльності.

Іншою важливою гарантією законності прийнятих рішень є можливість оскарження рішень, дій або бездіяльності органів і посадових осіб, що порушують права громадян. Тому в струк­туру адміністративного процесу входить провадження по оскарженню таких рішень, дій або бездіяльності, які містять детальну регламентацію адміністративного й судового порядку розгляду та вирішення скарг громадян.

Такий вид адміністративного провадження, як реєстраційно-дозвільне провадження, спрямований на впорядкування відносин, пов'язаних із об'єктами, обіг яких має певні обмеження й на використання яких потрібний спеціальний дозвіл, що видають компетентні органи. Зокрема, це стосується придбання, збереження та використання вогнепальної зброї, різноманітних вибухових речовин. Разом з тим, таке провадження може бути прикладом реалізації контрольно-наглядових повноважень, одним із аспектів яких є, наприклад, реєстрація транспортних засобів у ДАІ, перевірка їх технічного стану.

Останнім часом на практиці широко реалізують такий вид адміністративного провадження, яку становив провадження. Це провадження становить процесуальну регламентацію специфічної діяльності, пов'язаної з формуванням, ліквідацією, реорганізацією або перетворенням органів державного управління та інших суб'єктів. Прикладом такого провадження може бути утворення різних суб'єктів підприємницької діяльності.

Кожне з наведених проваджень, залежно від характеру індивідуально-конкретних справ, може бути більш деталізовано. Так, у реєстраційно-дозвільному провадженні виділяють про­вадження по реєстрації транспортного засобу в ДАІ, провадження по реєстрації суб'єктів підприємницької діяльності, про­вадження по ліцензуванню та квотуванню, провадження по видачі громадянам дозволу на придбання гладкоствольної мисливської зброї тощо.

У свою чергу, провадження по прийняттю індивідуальних актів управління може включати такі конкретні види провад­жень, як провадження про заохочення громадян, провадження по комплектуванню особового складу (наприклад, по прийому до вузу) та ін.

Можливі й ситуації, коли окремі адміністративні провад­ження охоплюють своїм змістом частку інших проваджень. Так, хід установчого провадження по створенню нової державної організації містить як окремий етап її реєстрацію (внесення до державного реєстру).  

Важливими органічними елементами, що властиві структурі кожного з адміністративних проваджень і відповідно адміністративному процесу в цілому, є процесуальні стадії, етапи, окремі процесуальні дії.

Процесуальна стадія — це відносно уособлена, відділена часом і логічно пов'язана сукупність процесуальних дій, спрямованих на досягнення певної мети та розв'язання відповідних завдань конк­ретного адміністративного провадження, що характеризується колом суб'єктів і закріплюється в процесуальних актах.

Виділяють такі стадії адміністративно-процесуальної діяльності.

Стадія аналізу ситуації, в ході якої збирають та фіксують інформацію про фактичний стан справ, реальні факти, оцінюють перспективу подальшого руху справи, приймають рішення про необхідність такого руху. Фактично ця стадія становить собою порушення адміністративної справи.

Стадія прийняття рішення у справі, в ході якої дають юридичну оцінку зібраної інформації, повно та всебічно досліджують матеріали справи з метою встановлення об'єктивної істини, приймають конкретне рішення.

Стадія оскарження або опротестування рішення у справі, що носить факультативний характер.

Стадія виконання прийнятого рішення, в ході якої логічно завершується діяльність у адміністративній справі. Важливість цієї стадії обумовлено тим, що без неї все провадження у справі фак­тично втрачає сенс, набуваючи чисто формального характеру.

У свою чергу, в стадіях адміністративно-процесуальної діяльності є ще більш низько рівневі елементи — процесуальні етапи та процесуальні дії. Кожна стадія адміністративно-процесуальної діяльності складається з певних проміжних фрагментів. Так, у стадії порушення провадження в справі про адміністративне правопорушення можна виділити етап припинення правопорушення та застосування відповідних заходів, що забезпечують провадження в справі, наприклад, адміністративного затримання.

Процесуальним етапам притаманна наявність своїх безпосередніх цілей і завдань, а також кола суб'єктів їх здійснення (складання протоколу про правопорушення).

Адміністративно процесуальні дії становлять основу конструкції всієї системи адміністративного процесу.

2.2 Суб’єкти адміністративного процесу

Суб'єктами адміністративного процесу виступають державні органи, адміністрація державних підприємств, установ і організацій, посадові особи державних органів, органи місцевого самоврядування і їхні посадові особи, об'єднання громадян, їхні органи й посадові особи, власники, їхні представники й уповноважені, громадяни України, іноземні громадяни й особи без громадянства. Особливе місце серед суб'єктів адміністративного процесу займають суди (судді) і органи прокуратури. Поняття «суб'єкт процесу» є більше широким, чим поняття «учасник процесу». Учасники процесу - це громадяни, інші особи, колективи громадян і організацій в особі їхніх представників, наділені правами й несучі певні обов'язки, які дозволяють їм брати участь у розгляді адміністративної справи з метою захисту своїх прав і законних інтересів або прав і законних інтересів осіб, яких вони представляють, а також сприяти здійсненню адміністративного процесу.

КпАП визначає таких учасників процесу: особа, яка притягується до адм.відпов (ст.268), потерпілий (ст.269), законні представики (ст.270), захисик (ст.271), свідок (ст.272), експерт (ст.273), перекладач (ст.274). Поняття суб'єктів процесу містить у собі учасників процесу, а також осіб і органи, які діють із метою ведення процесу й здатні на державно-владних підставах ухвалювати рішення щодо справи останніх. Суб'єктів адміністративного процесу поділяють п'ять груп : 1) громадяни; 2) виконавчо-розпорядчі органи та структурні частини їхнього апарату; 3) об'єднання громадян та їх органи, а також органи самоорганізації населення, що мають адміністративно-процесуальну правосуб'єктність; 4) державні службовці та посадові особи, що наділені адміністративно-процесуальними правами і обов'язками; 5) інші державні органи та їх посадові особи.

За характером процесуального статусу всі суб'єкти поділяються на три групи: 1) суб'єкти, що вирішують справу; 2) суб'єкти, відносно яких вирішується справа; 3) допоміжні учасники процесу. До першої групи завжди належать державні органи, їх посадові особи. До другої групи можуть входити практично будь-які суб'єкти, як органи, так і особи. До третьої належать свідки, постраждалі, експерти, перекладачі, адвокати. Конкретний перелік учасників адміністративно-проце-суальних відносин залежить від виду адміністративного провадження.