0

ПРОКУРАТУРА м. СЕВАСТОПОЛЯ

МЕТОДИЧНІ РЕКОМЕНДАЦІЇ

щодо організації прокурорського нагляду

за додержанням законодавства про приватизацію

державного та комунального майна

І. Суть та основні завдання прокурорського нагляду

за додержанням законодавства про приватизацію державного та комунального майна

Конституцією України гарантовано рівні умови для існу­вання та захисту всіх форм власності, що забезпечує перехід до ринкової моделі економічного розвитку держави. Одним із спо­собів пошуку ефективного власника є здійснення приватизації. Механізм зміни форми власності через приватизацію набуває максимальної прозорості та органічно доповнюється дієвими важелями управління: корпоративними правами держави, санації та банкрутства.

У широкому розумінні нагляд прокуратури — це регла­ментована прокурорським правом діяльність прокуратури щодо перевірки виконання законів і підзаконних нормативних актів державними і недержавними суб'єктами правовідносин.

Суть нагляду полягає у здійсненні Генеральним прокурором України та підлеглими йому прокурорськими працівниками від імені держави на усій її території специфічної діяльності, спря­мованої на вивчення ними інформації про порушення законів, в отриманні та аналізі різноманітних матеріалів, статистичних даних про роботу піднаглядних об'єктів, які можуть містити відомості, що вказують на необхідність у проведенні перевірок своїми силами або із залученням контролюючих органів, в оцінці правових актів з позиції відповідності їх чинному законодавс­тву, а також у застосуванні заходів прокурорського реагування з метою усунення виявлених порушень, скасування незаконних рішень та притягнення винних до встановленої законодавством відповідальності.

Завдання цього виду прокурорсько-наглядової діяльності полягає в тому, щоб з допомогою повноважень прокурора досяг-

нути чіткого та неухильного виконання законів піднаглядними органами й установами, їх посадовими особами; скасування актів та усунення причин діяльності, які суперечать законам та підзаконним нормативним актам.

Перехід до ринкових взаємовідносин — це докорінна пере­будова суспільно-економічної структури економіки, системи господарювання, що зумовлюється такими чинниками, як приватна власність і відповідні їй форми господарювання.

Виходячи з функції прокуратури щодо захисту прав громадян та інтересів держави, встановлених Конституцією України, у світлі вимог галузевого наказу Генерального прокурора України набуває актуальності проблема нагляду за додержанням законо­давства у постприватизаційний період, тобто у період станов­лення діяльності підприємств, які приватизувались, реорга­нізувались у ВАТ шляхом продажу акцій, за використанням органами приватизації корпоративних прав та управлінням майном, що перебуває в державній власності.

Головною метою роздержавлення та приватизації державної (комунальної) власності є створення багатоукладної соціально орієнтованої ринкової економіки. У кінцевому результаті зазна­чених процесів у власності держави повинно залишитись лише майно, необхідне для виконання державою своїх функцій, а у комунальній власності — майно, необхідне для забезпечення функціонування відповідних органів місцевого самоврядуван­ня та територіальних громад.

Вивчення матеріалів прокурорських перевірок та аналіз стану додержання законодавства в сфері використання державного та комунального майна свідчить про суттєві масштаби правопору­шень як з боку службових осіб контролюючих органів, місцевої влади, так і керівників підприємств і організацій.

Згідно з вимогами ст. ст. 7, 27 Закону України "Про прива­тизацію державного майна" на органи приватизації, до яких відноситься зокрема регіональне відділення ФДМУ в АР Крим і м. Севастополі, Фонд комунального майна міської ради, покладено функцію захисту майнових прав державних підприємств, організацій, установ, акцій (часток, паїв), що належать державі, контролю виконання умов договорів купівлі-продажу державного майна, тобто контролюючі функції. Разом з цим внаслідок незабезпечення належного виконання закону

при використанні державного та комунального майна з боку Фонду державного майна України (далі — ФДМУ), його регіонального відділення в АР Крим і м. Севастополі, Фонду комунального майна, територіального відділення Державної комісії з цінних паперів і фондового ринку в м. Севастополі завдається шкода інтересам держави, незаконно відчу­жується майно шляхом передачі у власність або в оренду без згоди власника, порушуються гарантовані Конституцією Укра­їни права громадян. Тому, удосконалення вимагає організація нагляду за законністю в діяльності органів контролю.

Перевірки повинні проводитися, передусім, через оцінку діяльності відповідних контролюючих органів. Необхідно з'ясо­вувати їх роль у здійсненні контролю та виконання ними влад­них повноважень.

II. Методика організації прокурорських перевірок

у сфері додержання законодавства про приватизацію.

Об'єкти та способи приватизації

Перевірки контролюючих органів необхідно проводити через призму повноти перевірок ними суб'єктів господарської діяль­ності, які стали власниками державного та комунального майна, щодо додержання останніми законодавства в постприватиза-ційний період, а саме: законності використання корпоративних прав, схоронності державного майна, що перебуває в оренді і не увійшло до статутного фонду підприємств та знаходиться у них на балансі, законності реформування АПК, звертаючи увагу на розподіл акцій приватизованих акціонерних товариств.

До перевірок додержання законодавства при використанні державного та комунального майна, зокрема при приватизації, слід залучати:

• фахівців регіонального відділення ФДМУ в АР Крим і м. Севастополі, членів комісій з приватизації;

• фахівців Фонду комунального майна, територіального управління Державної комісії з цінних паперів і фондо­вого ринку в м. Севастополі;

• спеціалістів податкових органів, контрольно-ревізійного управління;

— представників контрольних комісій з власності та прива­ тизації місцевих рад.

При перевірці використовуються довідки, акти перевірки органів приватизації, податкових, фінансових органів. Для під­вищення ефективності перевірки доцільно залучати представ­ників органів Служби безпеки та Міністерства внутрішніх справ України.

Перевірка додержання законодавства здійснюється за наяв­ності інформації про можливі порушення закону:

• у засобах масової інформації;

• у державних органах виконавчої влади;

• у трудових колективах;

• в організаціях, підприємствах, установах;

• від громадян.

Для перевірки конкретних приватизованих підприємств на предмет наявності правопорушень при їх приватизації може бути використана додаткова інформація, у тому числі попит на акції підприємства за результатами сертифікатного аукціону чи спеціалізованого аукціону за компенсаційні сертифікати; рішення судів щодо спірних питань приватизації підприємства; матеріали, одержані від органів Міністерства внутрішніх справ, Служби безпеки України та інших правоохоронних органів.

Перевірки можуть також проводитись з власної ініціативи прокурора за наявності даних про порушення закону (за мате­ріалами аналізу стану законності в регіоні, кримінальних, цивіль­них та господарських справ тощо) та необхідності з'ясування повноти реалізації повноважень і виконання функцій контро­люючих та правоохоронних органів щодо їх усунення.

При проведенні перевірок законодавства про приватизацію державного (комунального майна), при визначенні заходів про­курорського реагування на виявлені порушення приватизацій­ного законодавства слід керуватися:

• Конституцією України;

• Законом України "Про прокуратуру";

• Законом України "Про боротьбу з корупцією";

• Цивільним кодексом України;

• Цивільно-процесуальним кодексом України;

• Господарським процесуальним кодексом України;

• Кримінальним кодексом України;

• Кримінально-процесуальним кодексом України;

• Кодексом про адміністративні правопорушення України та іншими законодавчими актами, що регулюють питання при­ приватизації;

• "Про введення мораторію на примусову реалізацію майна";

• "Про порядок погашення зобов'язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами";

• "Про відновлення платоспроможності боржника або виз­ нання його банкрутом";

• "Про державну програму приватизації";

• "Про приватизацію державного майна";

• "Про приватизацію невеликих державних підприємств (малу приватизацію)";

• "Про приватизацію державного житлового фонду";

• "Про особливості приватизації майна в агропромисло­ вому комплексі";

• "Про особливості приватизації об'єктів незавершеного будівництва";

• "Про перелік об'єктів права державної власності, що не підлягають приватизації";

• "Про оренду державного та комунального майна";

• "Про передачу об'єктів права державної та комунальної власності";

• "Про місцеве самоврядування в Україні";

• "Про цінні папери та фондову біржу";

• "Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні";

• "Про Національну депозитарну систему та особливості електронного обігу цінних паперів в Україні" та іншими нор­ мативно-правовими актами.

Слід зазначити, що законодавство України про приватизацію з точки зору форми нормативних актів складається з сукупності не тільки законів, а й інших нормативних актів, що регулюють майново-правові та організаційні відносини щодо приватизації державного майна.

Об'єкт приватизації з точки зору права власності — це майно підприємств, що перебуває в державній, республіканській (Авто­номна Республіка Крим) і комунальній власності. Завдяки

правовому регулюванню об'єктів визначається, яке саме дер­жавне майно — засоби виробництва — підлягає приватизації, у якій послідовності (пріоритети приватизації), за яких умов, якими способами приватизуються різні групи об'єктів.

Відповідно до Державної програми приватизації на 2000— 2002 роки об'єкти класифікуються таким чином:

група А — цілісні майнові комплекси державних, орендних підприємств та структурні підрозділи підприємств, виділені у самостійні підприємства (далі — цілісні майнові комплекси під­приємств), у тому числі у процесі реструктуризації державних підприємств із середньообліковою чисельністю працюючих до 100 осіб включно або понад 100 осіб, але вартість основних фондів яких недостатня для формування статутних фондів ВАТ, а також готелі, об'єкти санаторно-курортних закладів та будин­ки відпочинку, які перебувають на самостійних балансах, окреме індивідуально визначене майно (у тому числі таке, яке не увійшло до статутних фондів ВАТ, будівлі, споруди та нежилі приміщення, майно підприємств, ліквідованих за рішенням суду, та майно підприємств, що ліквідуються за рішенням органу, уповноваженого управляти державним майном); майно підпри­ємств, які не були продані як цілісні майнові комплекси;

група В — цілісні майнові комплекси підприємств з се­редньообліковою чисельністю працюючих понад 100 осіб та вартість основних фондів яких достатня для формування ста­тутних фондів ВАТ; акції ВАТ, випуск яких зареєстрований або продаж акцій яких розпочався до набрання чинності цією Програмою (крім підприємств групи Г); акції ВАТ, створених на базі підприємств агропромислового комплексу, у разі якщо вартість основних фондів достатня для формування статутного фонду ВАТ;

група Г — цілісні майнові комплекси підприємств або пакети акцій ВАТ, що на момент прийняття рішення про приватиза­цію посідають монопольне становище на загальнодержавному ринку відповідних товарів і послуг або мають стратегічне зна­чення для економіки та безпеки держави;

група Д — об'єкти незавершеного будівництв, законсерво­вані об'єкти;

група Е — акції (частки, паї), що належать державі у статутних фондах господарських товариств (у тому числі підприємств з

іноземними інвестиціями), розташованих на території України або за кордоном;

група Ж — незалежно від вартості об'єкти охорони здо­ров'я, освіти, культури, мистецтва та преси, фізичної культури і спорту, телебачення та радіомовлення, видавничої справи, а також об'єкти санаторно-курортних закладів, профілакторії, будинки і табори відпочинку, у тому числі об'єкти соціально-побутового призначення, що перебувають на балансі підпри­ємств, у разі не включення їх до складу майна, що передається у комунальну власність або приватизується, крім об'єктів, що не підлягають приватизації відповідно до ст. 5 Закону України "Про приватизацію державного майна".

Під способом приватизації розуміють встановлені законом для кожної кваліфікаційної групи об'єктів приватизації юридич­ну підставу і договірну угоду щодо відчуження майна державного підприємства суб'єктом приватизації — продавцем (державним органом приватизації) суб'єктові приватизації — покупцеві (не­державній юридичній або фізичній особі).

Відповідно до ст. 15 Закону України "Про приватизацію державного майна" приватизація майна державних підприємств може здійснюватись шляхом:

• продажу об'єктів приватизації на .аукціоні, за конкурсом. Цей спосіб приватизації здійснюється у порядку, встановлено­ му Законом України "Про приватизацію невеликих державних підприємств (малу приватизацію)", згідно з яким продаж об'єктів на аукціоні — це спосіб приватизації, за яким власником об'єкта стає покупець, який запропонував у ході аукціону максималь­ ну ціну, а продаж об'єктів за конкурсом — спосіб приватизації, за яким власником об'єкта стає покупець, який запропонував найкращі умови подальшої експлуатації об'єкта (некомерцій- ний конкурс), або за рівних фіксованих умов — найвищу ціну (комерційний конкурс);

• продажу акцій (часток, паїв), що належать державі у госпо­ дарських товариствах, на аукціоні, за конкурсом, на фондових біржах та іншими способами, що передбачають загальнодоступ­ ність та конкуренцію покупців;

— продажу на конкурсній основі цілісного майнового комплексу державного підприємства, що приватизується, або контрольного пакета акцій ВАТ при поданні покупцем докумен-

тів, передбачених ч. 1 ст. 12 Закону України "Про приватизацію державного майна";

— викупу державного майна підприємства згідно з альтер­нативним планом приватизації.

На відміну від названих способів приватизації, підприємства агропромислового комплексу можуть приватизуватись тільки шляхом перетворення їх на колективні сільськогосподарські підприємства, або на ВАТ у порядку, передбаченому постано­вою Кабінету Міністрів України "Про затвердження Порядку перетворення у процесі приватизації державних, орендних під­приємств і підприємств із змішаною формою власності у ВАТ". Тобто, підприємства агропромислового комплексу, як правило, не можуть бути продані на аукціоні або за конкурсом, а також приватизовані шляхом викупу зданого в оренду майна чи продажу державної частки (акцій, паїв) у майні підприємства, що приватизується, на фондовій біржі або іншим способом, який передбачає конкуренцію покупців.

Відповідно до ст. 2, ч. З ст. 8, ст. ст. 9, 11, 13, 14 і 15 Закону України "Про особливості приватизації майна в агропромисло­вому комплексі" від 10.07.1996 приватизація майна перелічених у цих статтях підприємств здійснюється шляхом перетворення їх виключно на ВАТ. Виняток з цього правила становлять названі у ст. 2 Закону підприємства та підприємства із змішаною влас­ністю, сума вартості майна яких недостатня для формування статутного фонду ВАТ. Такі підприємства можуть приватизува­тися шляхом викупу їхнього майна працівниками та прирівня­ними до них особами (ст. З Закону України "Про особливості приватизації майна в агропромисловому комплексі").

Приватизація підприємств торгівлі, громадського харчування, побутового обслуговування населення, готельного господарства, туристичного комплексу здійснюється шляхом продажу на аукціоні, за конкурсом, викупу. Приватизація зазначених об'єк­тів відбувається у порядку, передбаченому Законом України "Про приватизацію невеликих державних підприємств (малу приватизацію)" та Державною програмою приватизації.

Згідно зі ст. 6 Закону України "Про особливості приватиза­ції об'єктів незавершеного будівництва" приватизація об'єктів незавершеного будівництва здійснюється органами приватизації,

у тому числі за участю уповноважених ними юридичних осіб шляхом:

• продажу на аукціоні, за конкурсом;

• продажу шляхом викупу за наявності одного покупця безпосередньо цьому покупцеві із забезпеченням ним умов при­ ватизації об'єкта;

• внесення об'єкта незавершеного будівництва до статутного фонду господарського товариства як внеску держави з наступ­ ною приватизацією акцій (часток, паїв) у порядку, встановле­ ному установчими документами товариства та законодавством України, після завершення будівництва відповідного об'єкта;

• продажу під розбирання.

Загалом порядок застосування певних способів приватизації, крім зазначених актів, регулює Положення про застосування способів приватизації майна державних підприємств, затвердже­ного наказом ФДМУ від 04.02.1993, Положення про порядок визначення та застосування способів приватизації щодо об'єк­тів малої приватизації, затвердженого наказом ФДМУ від 30.07.1998, Положення про порядок приватизації майна радгоспів та інших державних сільськогосподарських підпри­ємств, а також заснованих на їх базі орендних підприємств, затвердженого наказом ФДМУ від 09.08.1996 № 903, а також Державна програма приватизації на конкретний рік.

Як об'єкт прокурорського нагляду слід розглядати діяль­ність органів держави і недержавних органів щодо виконання ними законів і підзаконних нормативних актів. Об'єкт про­курорського нагляду — це суспільні відносини, урегульовані правом з приводу виконання законодавства.

Межі прокурорського нагляду — це правові вимоги щодо виконання певного за характером законодавства тим чи іншим колом державних і недержавних органів. Саме ці межі дозволя­ють визначити предмет прокурорського нагляду.