2. Система органів виконавчої влади

В адміністративному праві під суб'єктом розуміють носія (власника) прав та обов'язків у сфері публічного управління, які передбачені адмі­ністративно-правовими нормами, здатного надані права реалізовувати, а покладені обов'язки виконувати.

Потенційна здатність мати права і обов'язки у сфері державного управління (адміністративна правоздатність), реалізовувати надані права та обов'язки у сфері державного управління (адміністративна дієздат­ність), наявність суб'єктивних прав та обов'язків у сфері державного уп­равління формують адміністративно-правовий статус суб'єкта, є складовими адміністративної правосуб'єктності.

Стислі характеристики кожної з них такі.

Адміністративна правоздатність — це здатність суб'єкта мати права та обов'язки у сфері державного управління. Правоздатність з'являється з моменту виникнення суб'єкта. Якщо йдеться про фізичну особу, то з моменту народження громадянина; про юридичну — з моменту держав­ної реєстрації підприємства, закладу, організації. Припиняється право­здатність з моменту зникнення суб'єкта, тобто з моменту ліквідації під­приємства, закладу, організації, а якщо йдеться про фізичну особу, то з моменту смерті.

Адміністративна дієздатність — це здатність суб'єкта самостійно, сві­домими діями реалізовувати надані йому права і виконувати покладені на нього обов'язки у сфері державного управління. Складовою дієздатності є адміністративна деліктоздатність, тобто здатність суб'єкта нести за пору­шення адміністративно-правових норм юридичну відповідальність.

Суб'єктивні права у сфері державного управління — це надана і гаран­тована державою, а також закріплена в адміністративно-правових нормах міра можливої (дозволеної) поведінки у правовідносинах, яка забезпече­на кореспондуючим обов'язком іншого учасника правовідносин.

Діалектичною протилежністю суб'єктивних прав у сфері державного управління є суб'єктивні юридичні обов'язки. Вони нерозривно пов'язані й не можуть існувати один без одного, оскільки право одного суб'єкта не ; може бути реалізоване поза виконанням обов'язку другим суб'єктом. Таким чином, у державному управлінні існування обов'язків поза правами і, і навпаки — прав поза обов'язками — позбавлено будь-якого сенсу.

Суб'єктивні адміністративно-правові обов'язки — це покладена державою і закріплена в адміністративно-правових нормах міра належної поведінки у правовідносинах. У сфері державного управління суб'єктивні права та обов'язки мають і як загальні ознаки, так і ознаки, що дозволяють їх розмежовувати, і Об'єднує їх спільна адміністративно-правова природа, існування в адміністративних правовідносинах, наявність меж у поведінці (і те, інше є мірою), належність особам, які мають адміністративну правоздатність та адміністративну дієздатність, наявність державних гарантій.

Відмінності полягають у тому, що:

а) права реалізуються в інтересах; їх власника, а обов'язки — в інтересах інших осіб;

б) права — це міра можливої поведінки, а обов'язки — міра належної поведінки,

Необхідно розмежувати поняття «суб'єкт адміністративного права» і «суб'єкт адміністративних правовідносин». Суб'єкт адміністративного права має потенційну здатність вступати в адміністративні правовідносини. У конкретному випадку він може і не бути учасником правовідносин. Якщо громадянин не чинить адміністративних правопорушень, то він не є суб'єктом адміністративно-деліктних відносин. Громадянин України, що перебуває за її межами, може теоретично ні в яких адміністративно-правових відносинах не брати участі, тобто не бути їх суб'єктом, однак суб'єктом адміністративного права він є, оскільки його як громадянина адміністративно-правові норми наділили комплексом прав та обов'язків.

Суб'єкт адміністративних правовідносин – це фактичний учасник правових зв'язків у сфері управління, тобто він обов'язково в них бере участь.

Органи виконавчої влади: поняття, система, адміністративно-правовий статус

Органи виконавчої влади є ключовими суб'єктами адміністративно­го права, оскільки їм належить провідне місце і роль у виникненні й функціонуванні суспільних відносин, що є предметом адміністратив­но-правового регулювання.

Поняття «орган виконавчої влади» є похідним від ширшого поняття «державний орган» або «орган державної влади»).

У цьому розумінні орган виконавчої влади є окремим видом державних органів. На них поширюються всі загальні риси поняття державних органів. Це означає, що кожний окремий орган виконавчої влади:

• створюється з метою безпосереднього здійснення конкретно­го виду державної діяльності;

• виконує діяльність, що характеризується чітко визначеною державою спрямованістю, цілями, завданнями та функціями, певним обсягом компетенції (прав і обов'язків);

• реалізовує свою діяльність з допомогою визначених державою методів і форм;

• має певну організаційно-правову форму, внутрішню структуру і зовнішні зв'язки.

Крім цього, органи виконавчої влади мають і певні особливі ознаки, зумовлені їх належністю до відносно самостійної частини державного механізму (апарату) – системи органів виконавчої влади.

Ця система органів має досить поширену назву — «апарат державного управ­ління» (або управлінський апарат).

Зважаючи на це, термін «органи державного управління» є цілком прийнятним для характеристики органів виконавчої влади і часто ви­ступає фактично другою загальнопоширеною їх назвою. Відтак немає підстав заперечувати проти використання поняття «апарату держав­ного управління» як ідентичного поняттю «система органів виконав­чої влади».

Водночас, слід враховувати, що не всі органи державного уп­равління можуть бути визначені як власне органи виконавчої влади.

Зокрема, до органів виконавчої влади не належать такі органи держав­ного управління, як

• адміністрації (органи управління) державних підприємств, об'єднань, установ, а також будь-яких інших організацій державної форми власності. Ці керуючі суб'єкти мають специфіку, пов'язану лише з внутрішньою — в межах відповідної організації — спрямованістю їх управлінських функцій та повноважень. Отже, щодо подібних суб'єктів слід застосовувати тільки назву «органи державно­го управління», але не «органи виконавчої влади».

До особового складу органів виконавчої влади входять державні службовці, тобто працівники, які перебувають на державній службі та обіймають певні посади в органах виконавчої влади. Ці працівники в кожному органі становлять певне організаційне утворення, яке прий­нято називати апаратом органу. Головним призначенням такого апарату є створення всіх необхідних умов для ефективної реалізації органом нада­них йому основних функцій та повноважень. Щоправда, і сам по собі апарат виконує певні розпорядчі дії, але вони мають лише внутрішньо-організаційний характер, не підміняючи профільну діяльність власне органу виконавчої влади.

Але справа, певна річ, не у конституційних формулюваннях, а в то­му, що на теоретичному рівні юридичною наукою має бути розмежо­вано поняття «орган» і «апарат органу». Саме до апарату органу вхо­дять службовці, які у межах його внутрішньої структури органі­заційно забезпечують виконання відповідним органом його основних функцій і повноважень, що становлять зміст його профільної діяль­ності.

Отже, орган виконавчої влади є організаційно самостійним еле­ментом державного апарату (механізму держави), який наділений чітко окресленим обсягом повноважень (компетенцією) відповідно до покладених на нього завдань і функцій, складається із структур­них підрозділів і посад, що обіймають державні службовці, і віднесе­ний Конституцією і законами України до системи органів виконав­чої влади.

Для кожного органу виконавчої влади характерна насамперед організаційна відокремленість від інших елементів апарату держав­ного управління. Водночас другою найважливішою характеристи­кою є функціональна відокремленість, яка характеризує різні аспекти компетенції та фактичної діяльності цих органів. Саме ці ознаки є ключовими при виділенні окремих видів органів виконавчої вла­ди.

Види та юридичні ознаки органів виконавчої влади

Класифікація видів органів виконавчої влади можлива за різними критеріями (ознаками).

Зокрема, ці органи поділяються на види залежно від:

характеру компетенції (або змісту функцій) — на органи за­гальної, галузевої, функціональної або змішаної компетенції;

сфери дії — на органи управління економікою, соціально-культурним розвитком, в адміністративно-політичній сфері;

способів прийняття владних рішень — на колегіальні та єдино­начальні (одноособові) і т. ін.

Найважливіше значення має класифікація видів органів виконав­чої влади в Конституції України.

Вона виділяє за критерієм ор­ганізаційно-правового рівня такі види:

• вищий орган у системі органів виконавчої влади — Кабінет Міністрів України;

• центральні органи виконавчої влади (ЦОВВ) — міністерства та інші органи (ЗУ «Про центральні органи виконавчої влади»);

• місцеві органи виконавчої влади — обласні (Київська і Севасто­польська міські), районні державні адміністрації (ЗУ «Про місцеві державні адміністрації»)