Тема 1.2

ОСНОВНЫЕ ПОДХОДЫ К УПРАВЛЕНИЮ РЕГИОНАЛЬНЫМ РАЗВИТИЕМ

МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ

Цель темы – сформулировать ключевые понятия в области управления региональным развитием.

Вы будете изучать основные этапы становления политики регионального развития в зарубежных странах на национальном и наднациональном (ЕС) уровнях, различные концепции региональной политики в разные исторические периоды, а также основные составляющие комплексной политики регионального развития: экономический, социальный и пространственный аспекты и важнейшие теоретические модели и практические подходы к осуществлению данных политик.

После изучения темы вы сможете описать эволюцию теорий управления развитием регионов в России и за рубежом.

ОСНОВНОЙ ТЕКСТ

Различают «региональное развитие» и «управление региональным развитием», «региональную политику». В зависимости от фиксируемого аспекта данного управления и его приоритетов используются различные термины: «целостное» или «комплексное» планирование, «устойчивое развитие», «пространственное развитие», «стратегическое планирование», «региональное развитие». Управление региональным развитием в последние десятилетия рассматривается как комплексное явление, включающее в себя различные политики

См.: Дополнительные материалы к теме. Приложение 1. «Комплексное планирование (развитие) регионов».

Экономическое развитие региона

Существуют различные трактовки понятия «экономическое развитие региона». Во многом это связано с разным типом экономики региона, ее специализацией, отраслевой (производственно-технологической) и корпоративной структурой, социально-политической ситуацией, в которой ставится вопрос о развитии региональной экономики. Принятие той или иной теоретической модели экономического развития, представлений об устройстве регионального хозяйства предопределяет выбор конкретных механизмов управления его ростом.

Центр исследований урбанистики (подразделение школы планирования и публичной политики Эдварда Дж. Блоуштейна) при Университете Роджерса (штат Нью-Джерси, США) выделяет девять основных концептуальных моделей экономики, используемых в управлении региональным развитием⁸²:

1. Теория базового сектора (Economic Base Theory). Основоположником теории «экономической базы» считается датский меркантилист Питер Де Ла Курт. Написанный им в 1659 году манускрипт «'t Welvaren der Stadt Leiden» («О процветании города Лейден») был посвящен изучению факторов развития экономики голландского города Лейден. В своем исследовании Де Ла Курт вычленил два базовых сектора городской экономики: экспортно-ориентированное производство и университет. Все остальные элементы экономической структуры оказались зависимыми от базовых. Автор сделал вывод, что для повышения численности городского населения усилия властей должны были направляться на стимулирование экспорта и импортозамещения. В современном виде теорию «экономической базы» сформулировал немецкий экономист Вернер Зомбарт (1863-1941), один из ведущих представителей последнего поколения немецкой исторической школы. Согласно данной теории базового сектора конкурентоспособность региона обеспечивается за счет наличия в нем базового сектора экономики, отражающего место территории в глобальном разделении труда и специализированного на экспорте за пределы региона. Развитие базового сектора, инспирированное внешним спросом, транслируется на небазовый сектор, обеспечивая мультипликативный экономический рост региона в целом. Согласно последним исследованиям (в частности, М. Портера) региональная экономика не может оставаться конкурентоспособной в долгосрочном периоде, если развитие из базового сектора в силу каких-либо причин не распространяется на другие сектора экономики. В конечном итоге отсталая экономика приводит к утрате конкурентных преимуществ даже базовым сектором (например, смещение его в первичные, низкодоходные звенья цепочки производства добавленной стоимости).

2. «Сырьева теория» (Staple Theory). Концепцию «сырьевой» теории сформулировал канадский экономический историк Харольд Адамс Иннис, опубликовавший в 1930 году труд «Торговля мехом в Канаде: введение в канадскую экономическую историю» («The Fur trade in Canada: An introduction to Canadian Economic History»). Согласно данной теории экономическое развитие представляет собой устойчивый экономический рост в течение долгосрочного периода. Основными движущими силами развития выступают внешние инвестиции в производство экспортного сырьевого товара и устойчивый внешний спрос. В сумме это дает позитивную производственную и сбытовую динамику экспортного товара на мировых рынках. В свою очередь, приток экспортной выручки позволяет развивать внутреннюю экономику региона. Считается, что все основные крупные экономики мира (США, Европа, Китай и проч.) развивались в соответствии с законами «сырьевой теории»: доходы от экспорта сырья провоцировали рост технологических переделов, развитие современных городов, развитый и богатый рынок в городах подталкивал рост секторов «новой экономики».

3. Теория секторов/структурных изменений (Sector Theory/ Theory of Structural Change). Разработчиками данной теории принято считать Алана Дж. Б. Фишера и Колина Кларка (кроме того, похожая теория была предложена в 1949 году во Франции Жаном Фурастье). Согласно данной теории экономика стремится перейти при сохраняющейся положительной динамике производительности труда от доминирующего промышленного производства к доминирующему производству услуг, перехода от «индустриальной» к «обслуживающей» экономике. Основными категориями являются понятия пяти агрегированных секторов экономики – первичного, вторичного, третичного, четвертичного и пятеричного (по Д. Беллу). Основными движущими силами развития являются два фактора: эластичность спроса по доходу на продукцию третичного сектора и производительность труда в первичном и вторичном секторах. Логика развития описывается моделью перераспределения трудовых ресурсов между секторами под действием названных факторов. Рост производительности труда в экономике приводит к повышению уровня доходов населения. С повышением доходов, опережающими темпами начинает расти спрос на продукцию третичного сектора экономики. В то же время производительность труда в первичном и вторичном секторах растет быстрее, чем в третичном. Эти две тенденции приводят к высвобождению рабочей силы в первичном и вторичном секторах и ее поглощению третичным сектором. Сложность заключается в определении уровня развития сектора в привязке к старой отраслевой структуре экономике. В современном мире сельское хозяйство, лесопромышленный комплекс, рыбное хозяйство и горнодобывающая промышленность стали высокотехнологичными и наукоемкими.

4. Теория полюсов роста/поляризованного развития (Growth Pole Theory). В ее основе лежит эффект доминирования, открытый Франсуа Перро (François Perroux's domination effect). Созвучными теории полюсов роста являются работы Гуннара Мюрдаля (теория «взаимной и кумулятивной обусловленности» («Circular and Cumulative Causation»), ключевым понятием которой служит идея кумулятивного развития, т.е. развития, имеющего первоначало и способного ускоряться и расширяться) и Альберта Хиршмана (теория «прямой и обратной связи» («Backward and Forward Linkage»), в основе которой лежит «несбалансированный рост» («unbalanced growth»), вызванный дефицитом ресурсов и приводящий к становлению нового портфеля ресурсов). Основной категорией является понятие «увлекающей» отрасли промышленности, инновирующей всю экономику. Данные отрасли содержат в себе движущую силу экономического развития. Эти отрасли – полюса роста, которые вначале инициируют, а затем распространяют развитие на окружающее пространство (от центра к периферии, от богатых к бедным по принципу волны инноваций). Пространственная схема развития региона, таким образом, опирается на теорию «диффузии нововведений», согласно которой развитие связано с нововведениями и происходит путем перехода от центра к центру, но в сочетании со сплошным, или площадным, движением-расползанием⁸³. Теория полюсов роста привела к возникновению государственной политики «поляризованного» развития: созданию специальных зон роста, создание преференций для динамичных и крупных регионов, поддержки их проектов.

5. Неоклассическая теория роста (Neoclassical Growth Theory). Она была сформулирована в работах Роберта Солоу и Теодора Свана в 1956 году, а затем получила дальнейшее развитие в работах Джеймса Мида. Экономическое развитие региона есть повышение темпа экономического роста, выраженного в показателях динамики валового продукта или уровня доходов на душу населения. При этом агрегатная модель роста связывает его с уровнем накоплений (зависит от дохода и процентной ставки в банковском секторе) и инвестиций. Рост населения, технический прогресс (по всеобщему предположению экономящий скорее труд, нежели капитал) ведут к расширению инвестиционного спроса, стимулируют инновации. Вторая движущая сила развития проявляется на уровне региональных моделей и заключена в ценах на факторы производства (особенно важное значение играет отдача на вложенный капитал и уровень оплаты труда). Относительно более высокая стоимость ресурсов на определенной территории (или в каком-либо секторе) инициирует их переток в данном направлении и, в конечном счете, обеспечивает экономический рост (в регионе или секторе). Неоклассическая теория выступает за минимизацию государственного вмешательства в региональное развитие. Предпочтение отдается совершенствованию институтов, уменьшению административных барьеров входа на рынок и транзакционных издержек инвесторов.

6. Теория межрегиональной торговли (Interregional Trade Theory) (Б. Олин и др.). Согласно теории региональное развитие - это экономический рост, который приводит к увеличению благосостояния потребителей. Его движущей силой является механизм ценообразования, работающий на устранение ценовой дифференциации и установление равновесных цен. Для объяснения механизмов развития используются теории неоклассического роста и межрегиональной торговли, обосновываются снижение государственного вмешательства в экономику, снятие барьеров для внешней торговли, открытость региональных рынков. Эти теории обеспечивают сильную поддержку развитию региональных инфраструктур, повышению эффективности правительства и другим мерам, способным повысить производительность и снизить затраты всех производителей.

7. Теория товарного цикла (Р. Вернон). Основной категорией является понятие жизненного цикла продукции. Классификация товаров по данному признаку позволяет выделить три группы: новые товары (фаза производства в регионе), и зрелые (фаза экспорта) и стандартизированные (фаза экспорта технологии и импорта продукции). По специализации выделяются районы – зоны инноваций – и районы производства стандартизированных товаров. Экономическое развитие достигается за счет непрерывного создания новых видов продукции и распространения этих товаров, а затем и производства на другие территории. Данный процесс стимулирует экономическое развитие как в зонах инноваций, так и в районах стандартизированного производства, однако характер развития в них различный. Понимание этого помогает объяснить причины территориальных различий в уровне экономического развития, и ответить на вопрос, почему такие различия могут сохраняться в течение продолжительного времени.

8. Предпринимательские теории (Entrepreneurship Theories), во многом связанные с работами Й. Шумпетера. Региональное развитие зависит от предпринимательской активности на территории. Для стимулирования данного развития необходимо повышение гибкости и разнообразия форм экономической деятельности. Основной движущей силой развития, согласно предпринимательским теориям, является инновационный процесс. Различные теории по-разному формулируют концепцию инноваций, трактуя их как поиск новых сочетаний, импровизацию или предприятие креативного риска.

9. Теории гибкой специализации (Flexible Production Theories). Основными категориями являются понятия производственного режима и метода организации промышленного производства (штучное производство на заказ, серийное производство, а также фордистская модель производства), в том числе корпоративной структуры экономики. Выделяется две основные модели пространственной организации территориального хозяйства – интегрированная (централизованная) и сетевая. Первая модель была реализована еще в эпоху индустриализации и связана с доминированием в региональном хозяйстве крупных массовых промышленных производств. Они – основное место работы для большинства трудоспособного населения региона, главный источник налоговых поступлений в бюджет, значимый фактор формирования инфраструктурного хозяйства региона и финансовых потоках на территории базирования. Крупные массовые промышленные производства – центр такого региона. Для подобного рода производств было придумано специальное понятие – «градообразующее предприятие», а для централизованного хозяйства – «монопрофильная экономика». Помимо интегрированной (централизованной) организации экономического пространства существует также сетевая, являющаяся проекцией производственных сетей на территорию – так называемые «сети, привязанные к месту» (networks of place) или кластеры⁸⁴. Развитие рассматривается не просто как количественный рост, но еще и как качественное изменение структуры промышленности и конкурентных преимуществ (к примеру, переход от минимизации издержек и ценовой конкуренции к конкуренции, основанной на инновации, дифференциации продукции и маркетинге, ориентированном на отдельные рыночные ниши). В более поздних исследованиях внимание акцентируется на исследовании влияния гибкого производства на трудовые отношения, зарплаты, и отношения рыночной власти между большими и мелкими фирмами. Основной движущей силой развития является изменение характера спроса в условиях глобального рынка, требующее от фирм большей мобильности.

Таблица 1.2.1. Основные концептуальные модели экономического развития регионов

Модель развития экономики региона	Основные элементы модели экономики региона	Определение (показатели) экономического развития	Основные движущие силы (механизм роста)	Сильные стороны	Слабые стороны	Комплекс мер, обеспечивающих развитие экономики региона
Теория базового сектора экономики (Т. Манн, П.Де Ла Курт, В. Зомбарт, В. Леонтьев, Г. Ричардсон и др.)	Экспортный (базовый) сектор и локальный (небазовый) сектор	Повышение темпов роста производства (физических объемов выпуска продукции), доходов или занятости	Внешний спрос стимулирует рост базового сектора. Данный рост приводит к увеличению регионального экспорта. Отсюда увеличение объемов производства, доходов и занятости в базовом секторе. Все это мультипликативно транслируется на всю региональную экономику (небазовый сектор)	Простой инструмент для краткосрочного прогнозирования	Теория не подходит для описания развития в долгосрочном периоде: 1) Использование слишком агрегированных данных. 2) Влияние различных отраслей базового сектора на региональную экономику может быть неодинаковым. 3) Действие мультипликативного эффекта оказывается растянутым во времени, что усложняет его оценку в краткосрочной перспективе. 4) Состояние самого базового сектора слишком сильно зависит от многих факторов внешней конъюнктуры и доступного портфеля ресурсов. Трудно прогнозируемо на долгий срок.	Внешне-ориентированная стратегия: вербовка промышленных компаний (например, за счет субсидий и преференций инвесторам) и маркетинг региона с целью экспортной экспансии и диверсификации существующих базовых отраслей, развитие инфраструктуры как базы для дальнейшей экспортной экспансии. Внутренне-ориентированная стратегия: замещение импорта за счет укрепления взаимосвязей между базовыми и небазовыми отраслями.
Сырьевая теория (Х. Иннис)	Экспортно-ориентированные отрасли. «Вольные» (footloose) виды экономической деятельности (которые тесно не привязаны к специфическим сырьевым ресурсам, поставкам или рынкам)	Долгосрочный рост, движимый экспортом (приток средств в регион, диверсификация экономики за счет эффекта урбанизации).	Успешное производство и маркетинг экспортного товара на внешних рынках. Внешние инвестиции в производство и спрос на экспортный товар. Ключевое условие – масштаб внутреннего рынка.	Теория описывает историческую перспективу экономического развития. Большой объем подтверждающих фактов.	Описательность теории. Сложна в практическом применении. Экспортная ориентация сырьевых отраслей не дает гарантий экономического роста.	Ставка на экспортную специализацию. Государственное регулирование использования природных ресурсов и бюджетное перераспределение сырьевой ренты.
Теория секторов (А. Фишер, К. Кларк, Ж. Фурастье, Д. Белл и др.)	Сектора экономики, ранжированные по уровню технологичности (Первичный, вторичный, третичный, четверичный и пятеричный)	Повышение секторальной диверсификации и производительности труда	Эластичность спроса по доходу, производительность труда в первичном и вторичном секторах порождают перераспределение занятости между секторами (в пользу более высоких)	Возможно применение эмпирического анализа. Акцентирует внимание девелоперов на отраслях, производящих товары эластичного по доходу спроса, развитие которых необходимо для обеспечения устойчивого роста экономики в целом.	Разделение экономики на сектора по уровню технологической сложности дает слишком обобщенные оценки	Содействие структурным сдвигам между секторами. Привлечение и удержание в регионе производителей эластичных по доходам товаров. Стимулирование технологического роста.
Теория полюсов роста/ поляризован-ного развития (Ф. Перро, Г. Мюрдаль, А. Хиршман и др.)	Инновирующие («увлекающие») отрасли промышленности, товары и факторы производства. Неравенство как основополагающий принцип экономики. Существование доминирующих и подчиненных экономических единиц.	Структурные изменения экономики, вызванные ростом в «увлекающих» отраслях. В некоторых случаях: повышение дохода на душу населения.	«Увлекающие» отрасли, являющиеся полюсами роста. Возникают эффекты распространения инновационной волны от центра к периферии, от богатых к бедным (диффузии, проникновения).	Базовая теория инициации и распространения развития (обращение к динамике развития). Способность воплощения в практике управления региональным развитием.	Угроза консервации отставания для отдельных территорий и социальных слоев. Увеличивает потенциал социальных конфликтов.	Создание центров экономического роста (технопарков, особых экономических зон и пр.). Смягчение эффектов поляризованного развития для периферии, отсталых слоев населения. Выделение ключевых отраслей и проектов.
Неоклассиче-ская теория роста (Роберт Солоу, Теодор Сван, Джеймс Мид и др.)	Агрегированная (макро) или двухсекторальная региональная экономика (производственное и конечное потребление)	Повышение темпа экономического роста, измеренного в показателях на душу населения	Рост накоплений поддерживает инвестиции. Рост зависит от отдачи капиталовложений (производительности труда и капитала), а также стоимости и доступности ресурсов.	Ориентация на рыночную ситуацию. Эффективность бюджетных расходов. Ориентация на уменьшение административных барьеров, борьбу с коррупцией. Заинтересованность в эффективной судебной власти.	Большие выгоды от минимизации государственного вмешательства в экономику и открытие рынка имеют доминирующие в рынке субъекты. Угроза вымывания ресурсов из слабых регионов.	Власти должны поощрять свободную торговлю и экономическую интеграцию, допуская социальное неравенство и пространственный дуализм. Приоритет институциональных реформ.
Теория межрегиональной торговли (Э. Хекшер, Б. Олин)	Цены и количества товаров и факторов производства	Экономический рост, который приводит к повышению благосостояния потребителей. Уровень глобализации региональной экономики.	Ценовые регуляторы, которые заключены в равновесных условиях торговли (теорема В. Столпера и П. Сэмуэлсона о выравнивании соотношения «факторы – цены»: внешняя торговля ведет к выравниванию цен и факторов производства в разных регионах)	Уникальная особенность теории – она акцентирует внимание на благосостоянии потребителей и ценовых эффектах. Ориентация на уменьшение административных барьеров, борьбу с коррупцией, тарифных барьеров.	Игнорирует экономическую динамику (открытие локальных рынков может при определенных условиях приводить к деградации региональной экономики, вымыванию ресурсов, несет опасность потери рабочих мест в регионе)	Снятие тарифных барьеров, защищающих локальные рынки, поддержка свободной торговли. Развитие инфраструктуры, эффективное региональное управление.
Теория товарного цикла (Р. Вернон)	Товары: новые, зрелые и стандартизированные	Постоянное создание и распространение производства новой продукции.	Разработка новой продукции, инновации. Фактором привлекательности рынка для международных компаний является стоимость и доступность ресурсов (рабочей силы и пр.)	Инструмент для прогнозирования политики международных компаний, адекватные критерии для оценки уровня развития региональной экономики	Модель не может адекватно описать процесс разделения рынка в разных странах международными компаниями, не объясняет источников их специфических преимуществ	Поддержка товарных инноваций и рекрутинг компаний (прямое субсидирование либо косвенная поддержка за счет развития инфраструктур, обеспечивающих инновации либо прямые инвестиции нерезидентов)
Предпринима-тельские теории (Й. Шумпетер)	Предприниматели или предпринимательская функция	Повышение гибкости и диверсификации экономической системы	Инновационный процесс	Способствуют становлению более мобильных и диверсифицированных региональных экономик. Способствует становлению клиенто-ориентированной власти	Опосредованную теорию трудно применить на практике	Создание благоприятного бизнес-климата среды (industrial environment or ecology). Институциональные реформы, поддержка start-up и т.п. Административная реформа (клиенто-ориентированная власть). Стратегии креативного роста.
Теории гибкой специализации (Ч.Ф. Сэйбл, Д. Цейтлин и др.)	Производственные режимы, организация производства на территории, производственные сети, территориальные кластеры	Устойчивый рост через мобильное производство, инновацию и специализацию, формирование конкурентоспособ-ных производственных сетей	Изменения в спросе, требующие гибкости производителей. Проявление «сетевого» эффекта (кластеризации) в экономике	Детализированный анализ организации сектора экономики или фирмы. Акцентированность на глобальной конкурентоспособности. Учет трансрегиональных связей.	Редко рассматривается совокупный эффект и общие взаимосвязи в масштабе всей экономики. Ограниченность применения отдельных инструментов в разных по типу регионах (кластерный подход не применим в интегрированных регионах, а практика партнерства с градообразующими предприятиями для сетевых).	Стратегические соглашения с крупными компаниями. Формирование территориальных производственных кластеров

Источник: Center for Urban Policy Research (Rutgers University), ЦСР «Северо-Запад», А.В. Веретнов

Социальное развитие региона

Социальная сфера в первую очередь обеспечивает развитие человеческого капитала территории. По мере разворачивания глобализации экономики и технологического прогресса роль человеческого капитала возрастает. По разным оценкам, вклад человеческого капитала в развитых странах обеспечивает от 50 до 70% экономического роста, а инвестиции в социальную сферу оказываются не менее эффективны, чем вложения в материальное производство.

Организационное и институциональное становление системы организаций, ориентированных на обслуживание социальных интересов граждан, произошло в основном в конце XIX – первой половине ХХ века. Тогда появились пенсионное и медицинское страхование, сформировалась развитая система государственной поддержки образования. Многие государства приняли на себя разнообразные социальные обязательства перед своими гражданами. Окончательное оформление института социальной политики произошло в развитых странах в 1930-1940-е годы, когда начало формироваться «социальное государство» (welfare state (англ.), Sozialstaat или Wohlfahrtsstaat (нем.), еtat providence (фр.)). Золотым веком социального государства принято считать период с конца 1940-х до середины 1970-х годов - время, когда экономический бум вызвал беспримерный спрос на рабочую силу, сопровождавшийся ростом заработной платы и подъемом общественного благосостояния. Динамичное развитие систем социальной защиты впервые - пусть не в равной мере - затронуло почти все слои населения, и потому экспансия социального государства получила широкую общественную поддержку⁸⁵.

Причем изначально сформировались две основные модели «велфэра»: субсидиарная модель (Германия, Франция и др.), предусматривающая обязанность государства обеспечить достойный уровень жизни всем гражданам; либеральная модель (США), в рамках которой государственная помощь оказывается только в исключительных жизненных обстоятельствах и только на время действия этих обстоятельств (защита от бедности самых нуждающихся)⁸⁶.

За каждой из этих моделей стоит собственная социальная и экономическая политика.

Для субсидиарной модели «велфэра» в социальной сфере характерно следование так называемой «линии жизни» (lifeline), обеспечивающей равный доступ всех граждан к системе социальных услуг. Это – «универсальная политика благосостояния», цель которой – защитить покупательную способность граждан и индивидуальных хозяйств. Реализуя «линию жизни», регионы и муниципии должны стремиться к выравниванию доходов и равной доступности к «общественному сектору», который, как правило, принципиально выводится за пределы действия рыночных механизмов достижения спроса и предложения.

Для либеральной модели «велфэра» характерно следование «линии труда», поощрение людей добиваться социальных благ за счет собственных усилий, а экономическую базу составляет либеральная монетаристская экономическая политика, требующая жесткой экономии бюджетных средств и борьбы с раздуванием социальных обязательств государства. «Линия труда» выражается в помощи нуждающимся (means-testing approach), и основывается на том, что социальное пособие не являются видом социального страхования с общими правилами, а лишь крайней мерой поддержки в трудной жизненной ситуации (утрата трудоспособности, временная потеря работы и пр.). Человек сам должен нести ответственность за обеспечение себя социальными благами, включая жилищные. Отсюда формируются критерии предоставления социальной помощи – временность получения жилищных субсидий и необходимость строгой проверки условий предоставления пособия⁸⁷.

В 1980-2000-е годы явственно проявился кризис «велфэра» и в первую очередь той его модели, которая было основана на рецептах «линии жизни». Первыми на это среагировали США и Великобритания, которые осуществили крупномасштабную ревизию государственных социальных обязательств и постарались сделать собственную социальную сферу экономически эффективной. В настоящее время европейские страны также пытаются оптимизировать собственные социальные программы (в первую очередь пенсионные) и перейти от социальной политики «линии жизни» к политике «линии труда».

Выбор, который есть в настоящий момент у регионов – это выбор между социальной политикой «линии жизни» и «линией труда», но лишь в тех случаях, когда социальная защита находится в компетенции регионов и муниципалитетов (нередко государство берет на себя обязательства обеспечить равную доступность социальных благ для всего населения в зоне суверенной юрисдикции). Гораздо больше возможностей у регионов возникает при реформировании бюджетного финансирования, например, за счет перехода к бюджетированию, ориентированному на результат.

Таблица 1.2.2. Варианты социальной политики

	«Линия жизни» (lifeline)	Помощь нуждающимся (проверка нуждаемости - means-testing approach)
Цель	Обеспечение равного доступа всех граждан к минимальному стандарту социальных услуг	Стимулирование частной инициативы, экономического роста
Основания	Недостаточность средств собственников зданий и сооружений для обеспечения определенных стандартов, нормального функционирования и развития рынка.	Невозможность самостоятельно выйти из неблагоприятной жизненной ситуации (болезнь, безработица и пр.).
Государственная (муниципальная) поддержка, в том числе:
1) прямая:
а) поддержка предложения социальных услуг на рынке;	Бюджетные дотации поставщикам услуг: получатели (бенефициары) – поставщики услуг; условия: а) государственная регистрация (аккредитация, решение конкурсной комиссии, лицензирование, концессия и пр.); б) оказание услуг; в) соблюдение заданных стандартов (производственных и ценовых); расчет – компенсация нормативных расходов.	Предоставление социального блага в форме услуги: бенефициары – домохозяйства (семьи); условия: а) недостаток средств у семьи (домохозяйства) на получение социальных услуг; б) дефицит предложения «дешевых» услуг на рынке; в) личное заявление на получение социального блага; расчет – оплата расходов.
б) поддержка спроса на услуги	Льготы/субсидии по оплате услуг для групп потребителей (бенефициаров) при получении социальных услуг: бенефициары – все потребители услуг или их отдельные группы; условия: а) владение объектов поддержки, например, недвижимостью (автоматическое предоставление льгот/субсидий); б) получение поставщиком услуг бюджетных дотаций или иных компенсаций потерь в связи с предоставлением льгот; в) соблюдение получателем заданных параметров получения услуг (ограничения по количеству и качеству получаемых услуг и пр.)88; расчет – компенсация части расходов по потреблению услуг (размер компенсации может сильно различаться для отдельных групп бенефициаров).	Адресные субсидии («целевые» и «комплексные» (block grants), а также «связанные», безналичные и денежные89) бенефициарам: получатели – домохозяйства, семьи; условия: а) нуждаемость в социальной защите (уровень дохода, уровень обеспечения услугами и пр.); б) личное заявление на получение субсидий; в) подтверждение владения расходов по оплате услуг; расчет – возмещение расходов домохозяйства (семьи) на оплату услуг, рассчитанных в соответствии с разными формулами оплаты услуг (компенсации либо фактической или нормативной оплаты услуг в сумме превышающей норматив расходов домохозяйства на оплату данных услуг, либо части недостающих доходов для обеспечения стандарта потребления, в который включена в том числе и нормативная оплата услуг).
2) косвенная	1) налоговые льготы, связанные с деятельностью на рынке услуг; 2) создание рамочных условий для получения услуг: а) правовая защита потребителей; б) тарифное регулирование; в) установление стандартов поставки услуг; г) определение конкурсных условий заключения концессионных договоров на эксплуатацию коммунальных сетей и техническое обслуживание зданий и сооружений, создание частно-государственных партнерств по предоставлению услуг.
Преимущества	низкие расходы на администрирование; защита покупательной способности граждан и индивидуальных хозяйств; финансовая поддержка существующего социального сектора экономики.	эффективная адресная социальная защита; свобода выбора людей в способе решения своей социальной проблемы; возможность привлечения на рынок частного капитала и создание условий для демонополизации рынка.
Недостатки	снижение экономической эффективность операций на рынке, т.к. нет стимулов эффективного распоряжения средствами (раздувание валовых показателей и стоимости услуг, лишение стимулов к ресурсосбережению)90; риск монополизации производства (ограничение конкуренции и утрата эффективности); барьеры для частных инвестиций в социальный сектор; жесткость правового регулирования отрасли (тарифное регулирование, разрешительный тип правового регулирования и пр.); риски сегрегации (кому достанется доля «компенсации»?); требует значительных бюджетных расходов и, следовательно, высокого уровня налоговой нагрузки на население и экономику.	большие расходы на администрирование (создание информационной базы, проверки нуждаемости, индивидуализации расчетов и пр.); предоставление социальных услуг стимулирует образование «гетто бедных» и консервирует бежность; субсидии повышают стоимость социальных услуг (частично снимают ограничения по платежеспособности). Отсюда замкнутый круг, который называют «ловушкой бедности»: субсидии – рост стоимости – увеличение размера субсидий91.
Возможности реформирования на региональном уровне	сокращение объема оказываемых услуг (реестры услуг, стандарты и регламенты их оказания); оптимизация бюджетной сети; контроль за использованием субсидий и дотаций; внедрение бюджетирования, ориентированного на результат (БОР) в бюджетной сети.	сокращение объема оказываемых услуг (реестры услуг, стандарты и регламенты их оказания); коммерциализация сектора социальных услуг, передача на аутсорсинг части бюджетных услуг частному сектороу, расширение ЧГП; переход к поддержке нуждающихся, отказ от субсидирования отдельных услуг.

Пространственное развитие.

Понятие пространственного развития. Связь с территориальным планированием

Помимо «регионального развития», «управления региональным развитием» и «региональной политики» в специальной литературе и в нормативно-правовых актах нередко употребляется термин «пространственное развитие» (regional/spatial planning). Данный термин утвердился в Европе, Канаде, США к началу 1970-х годов. Он фиксирует территориальную проекцию социально-экономической политики, выражает географическую ориентацию территории, реализуемых в ней проектов и программ, несет в себе четкую стратегическую нацеленность⁹².

В Европейской хартии пространственного развития (от 20 мая 1985 года) под «пространственным развитием» понимается «географическое отражение» экономической, социальной, культурной и экологической политики общества. Оно признается научной дисциплиной, средством управления и политикой, получившей развитие в качестве междисциплинарного и всеобъемлющего подхода, направленного на сбалансированное региональное развитие и физическую организацию пространства в соответствии с определенной стратегией.

В «Основополагающих принципах пространственного развития в Расширенной Европе» СЕМАТ (Ганноверский документ) говорится: «Пространственное планирование… может содействовать более высокому пространственному согласию (cohesion) через развитие эффективных городских систем и транспортно-телекоммуникационных сетей, так же как через возрождение депрессивных зон. Улучшение природного и культурного наследия способствует укреплению региональной самобытности (identity) и многообразия (diversity). Пространственное планирование также является важной областью приграничного сотрудничества, ведущего к возникновению зон приграничной и транснациональной солидарности… Объединительный характер пространственного планирования открывает возможности для увязывания (bundling) политических действий, связанных с различными отраслевыми (секторальными) и географическими подходами. Он также позволяет рассмотреть размеры континента «Расширенная Европа» (Wider Europe) с его региональными и территориальными возможностями… Пространственный эффект глобализации и технического прогресса значителен. В общем, преимуществами обладают территории с сильной городской структурой, развитой сферой услуг, транспортом и коммуникациям. Но и другие типы территорий также могут получить выгоду от новых факторов размещения. Новые механизмы могут вызвать радикальные перемены в размещении производства: от роста, чрезмерно сфокусированного в развитых центрах, тенденция может сместиться в сторону большого числа площадок, образованных благодаря мобильности технологического фактора (более рассеянный рост). Предприятия, возможно, будут отдавать предпочтения местным условиям благодаря многочисленным взаимодействиям между местными предпринимателями и их объединенными усилиями. Пространственное планирование признано эффективным инструментом в достижении, вместе с другими инструментами, устойчивого развития и охраны окружающей среды, в частности, через долгосрочную охрану природных ресурсов и культурного наследия, координации отраслевых политик, позволяющих объединить действия и избежать конфликтов и несовместимостей».

В отечественной практике управления региональным развитием термин «пространственное развитие» не использовался вплоть до последнего времени⁹³. Но в экономической географии и градостроительстве использовались близкие по смыслу методики территориального планирования (оно также призвано обеспечить рациональное использование пространства), выделения опорных каркасов территорий, их функционального зонирования, размещения на территории производительных сил, определения основных «планировочных осей» территории и т.д.

См. Дополнительные материалы к теме. Приложение 2. «Опорный каркас территории».

Однако градостроительное проектирование, свойственное для отечественной практики, хотя и близко по смыслу к пространственному развитию все же не является его полным аналогом. Осуществляемое специализированными проектными организациями оно является, по своей природе, не столько стратегическим, сколько инженерно-технологическим и связано в основном с характеристикой технической возможности размещения определенного набора объектов на территории, но прямо не характеризует конкурентоспособности регионов, тех ключевых вызовов и стратегических развилок, которые создаются для последних рыночными трендами, реализацией стратегически значимых проектов в других регионах, социальной динамикой. Потому градостроительное проектирование, как правило, будучи тесно связанным со стратегическим планированием и стратегическим управлением региональным развитием, может осуществляться и при отсутствии стратегии развития региона. В этом случае оно будет, скорее, системой ограничений и предпочтений для использования территории, но само прямо может не содержать директив такого использования в виде конкретных проектов и программ. Иными словами, градостроительное (территориальное) планирование выступает в качестве одной из сторон (предпосылок) пространственного развития, но не заменяет его.

В подготовленных Комиссией пространственного развития ПФО «Основных принципах пространственного развития Приволжского федерального округа» было заявлено:

«В отличие от традиционной градостроительной доктрины, реализуемой в рамках субъекта федерации и муниципального образования, концепция пространственного развития предполагает сосредоточение внимания на функциональных, социальных, информационных связях между территориальными сообществами, не на умножении количеств как таковом, но на развитии качества. В рамках концепции пространственного развития должны быть получены ответы на ключевые вопросы:

• Как будет осуществляться последовательная экономическая интеграция и все более интенсивная кооперация между федеральным округом и другими заинтересованными сторонами – страной, регионом, муниципальным образованием?

• Как скоординировать роль региональной власти и местного самоуправления, нацелив их на осуществление ответственных функций в пространственном развитии?

• Как следует усиливать взаимоотношения с другими федеральными округами в рамках пространственного развития?

• В чем может состоять суть новой городской политики?

• Какова должна быть структурная промышленная политика в регионе, учитывающая сложившиеся системы расселения, культурный ландшафт, и кто будет ее координировать на территории ФО?

Концепция пространственного развития понуждает субъектов управления и экспертное сообщество сосредоточить внимание на совокупной трактовке ресурсов развития поселений и инфраструктуры – в отличие от традиционного градостроительного подхода, являющегося по существу отраслевым. В концепции пространственного развития индивидуальность каждого местного сообщества является краеугольным камнем для предпроектных исследований и для процесса программирования. В отличие от отраслевого подхода, концепция пространственного развития имеет основанием системный, сетевой подход к выявлению и мобилизации ресурсов развития поселений, инфраструктуры страны в ее окружном измерении».

Элементы (направления) пространственного развития как государственной политики

Для пространственного развития территорий важными являются следующие вопросы:

1. Типологии регионов и входящих в их состав территорий. Это позволяет определиться, во-первых, с индивидуальным набором инструментов регионального развития, являющимся предпочтительным для той или иной территории. Например, в подготовленной Министерством регионального развития РФ в 2005 году была подготовлена «Концепция социально-экономического развития субъектов Российской Федерации», согласно которой все субъекты Федерации были разделены на типы по их роли в пространственной организации страны, уровню и характеру социально-экономического развития. Были выделены 7 типов регионов. Регионы – локомотивы роста (мировые города и центры федерального значения), которые характеризуются высоким социально-экономическим, научно-техническим, кадровым потенциалом. Эти регионы осуществляют существенный вклад в прирост ВВП страны. Сформированная стратегическая инициатива позволяет стать центром развития для соседних территорий. Для регионов этой группы характерны самые высокие показатели душевого валового регионального продукта, объемов инвестиций в основной капитал, финансовой обеспеченности, вовлеченности во внешние экономические связи, относительно высокой покупательной способности населения и более низкой, чем в среднем по России, доли бедного населения. Была выделена группа «опорных регионов», в состав которой вошли сырьевые и старопромышленные регионы. Регионы первой группы являются сырьевыми зонами России. Это экспортоориентированные территории. В таких регионах большинство инфраструктурных проектов последнего десятилетия нацелены на обеспечение транзитной экономики. Отсутствует высокоорганизованная урбанистическая среда жизни. Старопромышленные регионы характеризуются традиционными индустриальными производствами, переживающими в настоящий момент структурный кризис (устаревшая технологическая база, недостаточное рыночное позиционирование, низкий уровень жизни населения, дефицит квалифицированных кадров и т.п.). Производства в старопромышленных регионах испытывают тотальный дефицит не столько капитала, сколько реалистичных и конкурентоспособных проектов развития. Промышленно-технологический кризис вызывает кризис и поляризацию уровня жизни населения. Становится избыточной, а потому разорительной инфраструктурная сеть. Особый тип регионов составили депрессивные, те, что характеризуются значительным экономическим спадом в основных отраслях в течение последних 10 лет. Отличием депрессивных регионов является то, что при более низких в настоящее время, чем в среднем по стране экономическим показателям, в прошлом это были развитые районы, по некоторым позициям занимавшие видное место в экономике страны. На территории депрессивных регионов отмечается низкий уровень жизни населения, дефицит трудовых ресурсов. Депрессивные регионы делятся на фоновые и кризисные. Отдельно выделяются «Особые регионы» (спецтерритории), для которых характерна сложная политическая ситуация и экономическая стагнация⁹⁴. Такая типология позволила Министерству регионального развития РФ дифференцировать свою политику регионального развития в отношении групп территорий, отнесенных к тому или иному типу.

Таблица 1.2.3. Типология регионов по их функциональному значению в пространственной организации РФ и применяемым механизмам государственной политики регионального развития

Тип региона		Пример региона	Описание	Проблемы социально-экономического развития региона	Приоритетные задачи государственного управления
Регины – локомотивы роста	Мировые города	Москва, Санкт-Петербург	1. Высокие темпы роста ВРП, 2. Высокий уровень, инвестиционной активности, 3. Развитая транспортная и пр. инфраструктура, 4. Высокий научно-технический и образовательный потенциал, 5. Высокий промышленный потенциал95	Низкая позиция в иерархии мировых городов (см. пункт 3 этого раздела) в связи с недоформированностью а) управленческих функций, б) инфраструктур, поддерживающих эти функции	Привлечение глобальных корпораций для размещения штаб-квартир. Ускоренное инфраструктурное развитие (особенно в сфере внешнего транспорта – ВСМ, аэропорты). Формирование высокоурбанизированной среды.
	Портовые регионы	Краснодарский край, Приморский край, Ленинградская область		Десинхронизация развития различных видов транспорта (портов и ж/д и автодорог). Низкое качество оказываемых услуг и отсутствие некоторых видов услуг в портах (в том числе отсутствие переработки грузов). Низкое качество развития логистических услуг.	Расширение портовых мощностей, повышения качества услуг и повышение уровня переработки грузов в портах Формирование логистического сектора Снятие инфраструктурных ограничений.
	Зоны технологического трансферта	Ростовская область, Республика Татарстан, Московская область		Дефицит рабочей силы. Дефицит промышленных участков. Недостаточные инвестиции в инфраструктуру. Несформированность институциональной среды.	Доформирование городских агломераций (в случае наличия таковых) Развитие производственной инфраструктуры (промышленных зон и т.д.) Обеспечение импорта наиболее передовых технологий. Привлечение стратегических инвесторов. Управление человеческими ресурсами. Ускоренное инфраструктурное развитие (особенно в сфере внешнего транспорта – ВСМ, аэропорты).
Опорные регионы	Сырьевые зоны (нового типа)	ЯНАО Кемеровская область Эвенкийский автономный округ	1. Наличие новых проектов сырьевого освоения 2. Высокая доля экспорта сырья	Инфраструктурная недостаточность. Конфликты интересов (экологические стандарты/сырьевые компании/коренные малочисленные народы). Труднодоступные месторождения	Повышение инфраструктурной обеспеченности. Внедрение жестких экологических стандартов и формирования системы контроля за их выполнением. Учет интересов коренных малочисленных народов. Внедрение технологий, отвечающих условиям добычи и транспортировки сырья.
	Зоны инновационного развития	Томская область, Новосибирская область	1. Высокий научно-технический и образовательный потенциал, 2. Высокий уровень инновационной активности	Недостаточное рыночное позиционирование инновационной продукции. Недостаточное развитие городской среды и внешних инфраструктур (транспорт и т .д.)	Формирование организационных условий для развертывания регионального модуля НИС. Повышение коммуникационной доступности, Повышение транспортной доступности. Формирование механизмов привлечения кадров.
Депрессивные территории	Зоны безопасности96	1. Приграничные территории. 2. Закрытые админисративно-территориальные образования	1. Низкий инвестиционный и производственный потенциал 2. Низкий уровень развития приграничной инфраструктуры 3. Удаленность от центров экономического развития, периферийность положения	Миграционный отток населения. Сокращение социальной инфраструктуры. Недостаточная коммуникационная связанность с территорией РФ (для части зон).	Формирование модели эффективного трансграничного сотрудничества за счет выделения узлов нового типа безопасности: транспортно-логистических, торговых и культурных. Привлечение трудовых ресурсов и закрепление населения. Обеспечение устойчивости функционирования инфраструктур. Обеспечение социальной защиты населения.
	Сырьевые регионы старого типа	частично Мурманская область, Магаданская область	1. Регионы, специализирующиеся на добыче невозобновляемых природных ресурсов (с падающей добычей или с прогнозами к таковой) 2. Монопрофильность большинства городских поселений	Десинхронизация стратегий развития поселений и корпораций, Избыточность трудовых ресурсов при смене технологической платформы	Управление человеческими ресурсами (в том числе, включая переселение из зон старого освоения). Приведение системы расселения в соответствие с эффективностью хозяйственной деятельности. Развитие ресурсной базы (где есть возможность) и технологий, позволяющих доосваивать природные ресурсы малым компаниям
	Старопромышленные регионы	Пензенская область, Смоленская область	1. Средняя инфраструктурная обеспеченность, 2. Высокая доля концентрации индустрии старого типа (преимущественно машиностроения). 3. Развитая система расселения.	Низкий уровень жизни населения, Устаревшая технологическая база, Недостаточное рыночное позиционирование, Дефицит кадров	Реиндустриализация территорий. Реабилитация и ревитализация старопромышленных поселений. Активный маркетинг территории.
Кризисные	Территории, не успевшие завершить первичную индустриализацию	Республика Адыгея Республика Алтай	1. Низкая доля городского населения. 2. Высокий уровень социальных и пр. конфликтов. 3. Низкая инфраструктурная обеспеченность территории	Высокий уровень безработицы. Существенное отставание от других регионов страны по уровню социально-экономического развития.	Поддержка региональных инициатив, способствующих повышению занятости. Программы выравнивания бюджетной обеспеченности. Программы развития инфраструктур.
	Спецтерритории	Республика Чечня

Источник: Министерство регионального развития РФ, ЦСР «Северо-Запад»

См. также: Картосхема 1.2.1. «Регионы РФ по показателям темпов роста ВПР и ВРП на душу населения»;

Картосхема 1.2.2. «Новая пространственная организация экономики России»

Во-вторых, принять решение о том, какие территории в первую очередь развивать, какие сдерживать, какую иерархию регионов выстраивать. Прежде всего, речь идет о том, какую парадигму в региональной политике избрать: выравнивания уровня социально-экономического развития территорий (в другой версии: выравнивание территорий с точки зрения обеспечения доступности бюджетных услуг) или поляризованного развития, проявляющегося создать на территории страны «полюсов роста», «опорных регионов» и т.п.

Дискуссии между сторонниками и противниками данных парадигм в индустриально развитых странах ведутся с 1960-х годов. Стало очевидно, что развитие порождается за счет усилий счетного количества регионов⁹⁷. «Лидеры» становятся центрами инновационной волны⁹⁸. Необходимо демонтировать все препятствия на пути ее распространения. В связи с этим в целом ряде стран региональная политика была перенаправлена на стимулирование поляризованного развития (создание технопарков, инфраструктурное развитие территорий и проч.). Причем первоначально «полюса роста» создавались в наиболее отсталых регионах, а когда эти проекты показали свою низкую эффективность, в качестве таких полюсов стали рассматриваться наиболее динамично развивающиеся регионы. Государства стали стремиться к снятию ограничений для роста в расчете на то, что он рано или поздно просочится в отсталые территории, а в целом обеспечит конкурентоспособность страны.

Но к 1980-м годам политика поляризованного развития начала переживать не лучшие времена. Оказалось, что динамично развивающиеся регионы стягивают на себя наиболее ценные ресурсы других территорий (кадры, финансы, транспортные потоки, управление). Только через 10-15 лет начинается обратный процесс центростремительного перемещения людей и производственных функций в агломерациях с четко выраженным ядром от центра к периферии. В результате в 70-е годы многие страны отказались от практики полюсов роста. Только к началу 2000-х вновь стала использоваться в государственном управлении региональным развитием концепция «полюсов роста» (выравнивание все равно не обеспечивало конкурентоспособность страны и не вело к автоматическому развитию регионов), но при этом она была сильно скорректирована с учетом накопленного негативного опыта реализации в предыдущую историческую эпоху.

В 1990-е годы в некоторых европейских странах спохватились, что выравнивание экономического развития и сознательное торможение роста «городов-чемпионов» является исключительно нерыночной позицией и не обеспечивает будущего страны. Например, в Дании с одним крупным городом (в Большом Копенгагене проживает около трети населения страны) и четырьмя небольшими региональными центрами национальная политика для больших городов в 1970-80 годы проводилась национальная политика в пользу всей Дании в противовес Большому Копенгагену. Эта политика изменилась в пользу столицы Дании и метрополии на рубеже 1990-х. Особенно активная поддержка развития столицы стала проводиться на рубеже 2000-х годов. Изменение национальной городской политики выразилось, прежде всего, в инфраструктурном развитии Большого Копенгагена, хотя и было направлено на создание новой метрополии в регионе Орезунд. Эта новая политика дала толчок и новому развитию четырех региональных центров. Во Франции с 1963 года Департамент планирования и регионального развития проводил политику поддержки и усиления позиций крупных городов, восемь из которых (Лилль, Метц-Нанси, Страсбург, Лион, Марсель, Тулуза, Бордо, Нант-Сент-Назар) могли претендовать на статус «второй столицы» Франции. На рубеже 1980-1990-х годов поляризованное развитие французских территорий стало сдерживаться. Однако к середине 2010-х годов Правительство Франции в региональной политике вновь стало следовать отдельным рецептам концепции поляризованного развития. До 1980-х годов в центральной политике Правительства Нидерландов не делалось никаких различий между муниципалитетами, только к концу 1980-х этот принцип был отменен, и стало очевидно, что крупные города требуют особой политики. В 1994 году был учрежден специальный пост заместителя министра в МВД, задача которого состоит в координации, насколько это возможно, политики, направленной на крупные города. Развитие последних стало приоритетом для Правительства. В то же время на уровне ЕС до сих пор проводится политика «выравнивания» социально-экономического развития регионов. При этом основное внимание обращается на преодоление вопиющих диспропорций в уровне такого развития, а также на обеспечение равного доступа населения территорий к определенному набору гарантированных государствами Союза социальных благ.

Таблица 1.2.4. Политика выравнивания уровня развития регионов и поляризованное развитие

Государственная политика	Политика выравнивания уровня развития регионов	Поляризованное развитие (версия: конкуренция метрополий)
Цель	Достижение однородности социально-экономического развития территорий, а в более поздних версиях – обеспечение равной доступности бюджетных услуг для граждан на всей территории страны	Повышение капитализации регионов в геоэкономическом масштабе99, создание «точек превосходства», обеспечивающих инновационное воздействие на остальные территории
Основные параметры	Выделение регионов на основе усредненного (сбалансированного в стране) социально-экономического потенциала100. Оказание государственной помощи данным регионам. Нерыночные ориентиры политики.	Создание «зон роста» - «опорных регионов», генерирующих инновационную волну (эффект просачивания. Ориентация на рыночное доминирование территорий. Требования к «полюсам роста»: географическое положение, собственные ресурсы развития, потенциальная капитализация региона.
Административно-территориальное деление	Выделение географически сопряженных территорий, признание за административно-территориальными единицами одного уровня одинакового правового статуса	Укрупнение юрисдикции для выделения системы «опорных регионов» внутри страны, признание за ними другого статуса, чем у обычных административно-территориальных единиц, а также формирование бюджета развития данных регионов, системы совместных проектов, единой системы контроля и управления проектами
Базовый механизм управления	Администрирование, перераспределение бюджетных доходов	Стратегические частно-государственные партнерства, стимулирование местных инициатив, демонстрационные программы (поддержка отдельных территорий в качестве преференций за реформы и программы)
Эффективность	Эффективны в рамках текущего бюджетного планирования с точки зрения перераспределения бюджетных доходов	Эффективны для обеспечения конкурентоспособности страны при сроках реализации проектов 10-15 лет
Порядок отбора регионов для поддержки	«Последовательный»: отбор региона по критериям и системам выделения, разработка программы ведомствами, запуск и оценка. Например, структурные фонды ЕС: 1) Европейский фонд ориентации и гарантий в области сельского хозяйства; 2) Европейский социальный фонд; 3) Европейский фонд регионального развития; 4) Финансовый инструмент ориентации рыболовства; 5) Европейский фонд содействия экономическому сближению государств-членов (Европейский фонд сплочения (конвергенции)); и др.	«Синхронный»: конкурс программ. Например, специальные фонды ЕС: 1) межрегиональные программы Интеррег; 2) специальные программы городских ареалов; 3) программы Инновационных действий; и др.

2. Пространственная ориентация развития региона (выстраивание основных связей с ведущими культурными, административными и экономическими центрами, усиливающими конкурентоспособность региона, определение его роли по отношению к периферии).

Во-первых, речь идет об использовании «эффекта соседства». Следует учитывать, что вклад соседних регионов в экономический и социальный рост территорий может быть значительным и эти соседние регионы должны рассматриваться не столько как конкуренты, сколько как участники единого кооперационного проекта развития. В частности, по данным Всемирного банка, в современной России в региональном развитии ярко проявляются эффекты агломерации: масштабы городов (городская агломерация) и эффекты трансмиссии экономического роста от одного региона к другому (пространственная корреляция роста). Статистический анализ, проводимый в рамках исследования Всемирным банком российского регионального развития, показывает значимость эффектов обеих форм агломерации для объяснения регионального роста в России. Размер столичного (или самого большого) города является важным объясняющим фактором для регионального роста. Эффекты трансмиссии экономического роста от одного региона к другому особенно сильны в регионах, находящихся в непосредственной близости к Москве или Санкт-Петербургу. В некоторых регионах до 4,5% роста ВРП объясняется ростом в соседних регионах¹⁰¹. Учитывая значимость «эффекта соседства», в последние десятилетия в Италии был реализован проект «коридора Венеция – Падуя» – зоны сплошной городской застройки вдоль реки Брента. Проект реализовывался в расчете, что новая агломерация станет одной из крупнейших и экономически ведущих в стране.

См.: Дополнительные материалы к теме. Приложение 3. «"Эффект соседства", концентрация инфраструктурных узлов на территории, пространственная ориентация транспортных коммуникаций».

См.: Картосхема 1.2.3. «Существующие и формирующиеся центры управления территорией РФ».

Во-вторых, о вхождении в определенные сети городов и регионов, занятие своего места в межрегиональном разделении труда. В 1997 году Европейская Комиссия приняла документ «О городской политике стран-членов ЕС», констатировав, что города и их сети являются самыми главными, кто представляет будущее Европы и ее граждан, и они могут значительно влиять на ориентацию своего населения в направлении единой Европы и Европейской модели общества. Например, для стран Балтийского моря важно, чтобы их порты вошли в систему круизного и паромного сообщения. Это автоматически обеспечивает для страны доступ к туристическому потоку, двигающемуся по своеобразному «Балтийскому кольцу». В 2000 году польский Краков стал культурной столицей Европы, вошел в Сеть европейских городов культуры и культурных месяцев (ECCM). В 2001 году Рига стала центром европейского месяца культуры. Участие в подобного рода сетевых проектах обычно увеличивает поток туристов в город на 10% в год. В последнее десятилетия французское правительство на основе специального контракта с регионами поощряло города к сотрудничеству на региональном уровне путем создания их сетей для развития взаимодополняющих позиций в стратегических секторах (университеты, наука, ярмарки) и для получения эффекта от масштабных экономических проектов для общей инфраструктуры (аэропорты, вокзалы скоростных железные дороги). Десятки тысяч новых общественных органов сотрудничества между коммунами было создано в конце 1990-х годов в различных формах: специализированные синдикаты, районные и другие институты со своей налоговой системой для городских и сельских коммун, для городов, для агломераций. В самом конце 1990-х типы коммунального сотрудничества были унифицированы в форме организации Городского сообщества. Но наиболее в мире известен проект «силиконовой долины» в США, представляющей собой, по сути дела, сеть поселений, в которой отдельные узлы обладают значительной самостоятельностью. При этом существует общая координация стратегий развития. Как правило, вхождение в те или иные региональные/городские сети рано или поздно фиксируется правовыми средствами. Например, через придание территории специального статуса, такого как, например, статус еврорегиона¹⁰².

В-третьих, пространственная ориентация региона задается концентрацией на территории объектов транспортных и социальных инфраструктур, коммуникационных каналов сообщения с другими территориями. И то и другое во многом фиксируется через развертывание системы коммуникаций, размещение социальных объектов на определенной территории.

Источник: ЦСР «Северо-Запад»

Рисунок 1.2.1. Паромное сообщение на Балтийском море

3. Функциональное зонирование территорий и система расселения. Данное зонирование предполагает выявление преимущественной специализации территорий, а следовательно, их институциональное (например, с точки зрения правовых стимулов или ограничений определенных видов хозяйственной деятельности), инфраструктурное, кадровое и расселенческое обеспечение.

См.: Дополнительные материалы к теме. Приложение 4. «Варианты пространственного развития Тюменской области с точки зрения функционального зонирования ее территории и соответствия системе расселения».

Например, один из выводов, который делают эксперты, анализируя пространственную организацию экономики современной России, заключается в том, что сложившаяся структура экономики крупных российских городов в целом не отвечает их функциям в современном глобальном мире¹⁰³. Доля промышленного производства в ВРП зачастую превышает 50%, как, например, в Нижнем Новгороде, имеющем более 1,2 млн. человек населения. В то же время явный дефицит в оказании услуг по управлению экономикой и в сфере, обеспечивающей современную среду городской жизни, – торговле, финансовых, информационных, юридических, инновационно-инжиниринговых и т.п. услугах. В силу этого в стране явный дефицит центров управления, а следовательно, возникают зоны так называемого «стратегического вакуума». Загруженные производством крупные города не просто не управляют масштабными экономическими процессами, они еще и конкурируют в этой сфере со средними и малыми городами, блокируя их развитие. Причем конкурируют не только в своем географическом ареале, но и по всему миру, т.к. развернутые торговые сети минимизируют затраты на дистрибуцию (транспортная составляющая в них может быть значительно ниже затрат на поддержание брэнда, а «виртуальная составляющая» в стоимости может превышать даже производственные издержки)¹⁰⁴. Но стоимость традиционных активов в крупных городах (даже российских) – земли и рабочей силы – выше, чем в средних и малых (тем более в азиатских и африканских). Поэтому чрезмерная концентрация населения при традиционной промышленно-производственной специализации ведет к снижению глобальной конкурентоспособности крупных городов. Для РФ и для больших городов единственная ставка на возможный быстрый рост их экономической значимости в мире – переход к инновационному развитию и превращению их в полноценные центры управления (торгово-логистические и транспортные узлы, финансовые и кадровые центры, поставщики информации и технологий). Борьба за качество городских активов может перерасти в борьбу за деконцентрацию ряда устаревающих функций крупных городов¹⁰⁵.

Таблица 1.2.5. Специализация городов в региональной экономике

	Ключевой актив	Специализация
Крупные города (свыше 500 тыс. жителей)	1. Крупный рынок. 2. Дорогая и мобильная рабочая сила (высокая производительность труда). 3. Дорогая земля (как финансовый актив). 4. Социальный капитал, основанный на формализованных отношениях. 5. Пакеты современных инфраструктур.	1. Непроизводственная сфера (жилищный сектор, розничная торговля, услуги и управление) – 55-60% занятых. 2. Высокие технологии, НИОКР, высокая мода, СМИ, специальное машиностроение, финансовые услуги, управление крупных компаний стремятся в мегаполисы, и между ними складывается относительная специализация - в одних преобладает высокая технология, в других - услуги в области финансов и мировых экспортных рынков и т.д.
Средние и малые города (до 500 тыс. жителей)	1. Дешевая, доступная и стабильная рабочая сила. 2. Дешевая земля. 3. Дешевые коммунальные инфраструктуры.	1. Производство продуктов и услуг на экспорт (в другие города или за границу), обычно это металлообработка, производство бумаги, текстиля, машиностроение, а также использование местных природных ресурсов. 2. Некоторые города специализируются на сельскохозяйственных или бизнес-услугах, государственном управлении, есть центры образования, здравоохранения, отдыха106.

В пространственном отношении для крупных российских городов это означает необходимость выделения удобных и доступных в коммуникационном отношении деловых районов, в которых обычно локализуются функции управлений, районов размещения крупных инновационных центров, например, современных университетов, а также территориальных объектов, связанных с культурно-развлекательными и сервисными функциями (пешеходные и торговые улицы, тематические парки, открытые для пешеходного использования публичные пространства по типу публичных площадей и т.п.). В то же время в периферийных зонах крупных городских агломераций и в малых и средних городах наблюдается явный дефицит площадок, предназначенных для развертывания новой промышленности – индустриальных, технологических парков, а также необходимы площадки для размещения отдельных бизнес-центров, торговых зон.

Таблица 1.2.6. Использование инструментов пространственного развития в городской сфере

Город (тыс. чел.)

Технопарк

Индустр. парк

Особая эконом. зона

Вуз

Крупн. универс. миров. уровня

Ассоциация поставщиков (пром. округ, кластер)

Офисно-деловой центр

Офисно-деловой район

Возм.

Важн.

Возм.

Важн.

Возм.

Важн.

Возм.

Важн.

Возм.

Важн.

Возм.

Важн.

Возм.

Важн.

Возм.

Важн.

св. 1 000

































от 500 до 1 000

































от 250 до 500

































от 100 до 250

































менее 100

































 – сильное значение

 – среднее значение

 – слабое значение

4. Организация управления региональным развитием, в том числе распределение полномочий в сфере территориального планирования и организация административно-территориального деления. В большинстве индустриально развитых стран территориальное планирование так или иначе координируется на национальном уровне. При этом распределение полномочий оказывается более динамичным инструментом управления развитием регионов, чем административно-территориальное деление. Последнее является консервативным элементом регионального и пространственного развития, так как связано с государственно-правовыми и культурно-историческими традициями, с особенностями политических процессов, протекающих в стране. Всякая трансформация административно-территориального деления затрагивает слишком многие политические интересы, а потому всегда является плодом сложных политических компромиссов (см. Дополнительные материалы «Административно-территориальное развитие Сибири как реализация целей регионального развития»).

Таблица 1.2.7. Распределение полномочий в управлении региональным развитием и в территориальном планировании в странах ЕС

Страна	Распределение полномочий терпланирования и управления региональным развитием	Орган терпланирования и управления регразвитием
Германия	Права в области региональной политики имеет федеральное правительство, которое устанавливает партнерские отношения с землями. Ответственность за осуществление этой политики целиком лежит на администрациях земель.	В 1969 году создана Совместная оперативная группа ФРГ и земель для координации политики федерации и земель, а также обеспечения разработки директив, направленных на предотвращение чрезмерной конкуренции между землями
Франция	В Основополагающем Законе от 1995 года говорится, что политика регионального развития должна определяться на национальном уровне, а проводиться совместно с местными властями с учетом их сферы компетенции и принципов децентрализации	Решения по стимулированию развития регионов принимаются Министром, отвечающим за региональную политику, на основе рекомендаций, полученных от межведомственного комитета, председателем которого является глава DATAR - головной организации по региональному развитию во Франции
Греция	Региональное развитие и терпланирование определяется на национальном уровне. Попытка передать полномочия по реализации небольших проектов на региональный уровень была предпринята в 1989 году, но столкнулась с отсутствием необходимого опыта на местах.	Основная ответственность за проведение региональной политики возложена на Министерство национальной экономики
Португалия	Региональное развитие и терпланирование определяется на национальном уровне	Генеральный директорат по региональному развитию Министерства планирования и регионального развития.
Австрия	Существует неформальное разделение сфер компетенции, как в законодательной области, так и в области проведения политики, между национальным уровнем, региональными и местными властями	В законодательстве четко не определено, кто отвечает за проведение региональной политики - национальное правительство или региональные власти
Бельгия	Общая для страны региональная политика вообще отсутствует. Проведение региональной политики перенесено на региональный уровень, а также входит в компетенцию администраций Фландрии и Валлона.	В рамках Акта экономического развития от 1970 года, правительства Фландрии и Валлона приняли соответствующие законы, устанавливающие основные направления и условия проведения региональной политики в рамках своей юрисдикции.

Источник: ЦСР «Северо-Запад»

ДОПОЛНИТЕЛЬНЫЕ МАТЕРИАЛЫ К ТЕМЕ

Приложение 1. Комплексное планирование (развитие) регионов

В 1970-е годы за рубежом и в СССР была разработана теоретическая база и подготовлены методики практики комплексного планирования развития отдельных территорий.

Госпланы ряда союзных республик, в том числе и РСФСР, утвердили методику составления планов комплексного социально-экономического развития административно-территориальных единиц, предполагавшую в качестве базовых конструктивных элементов закрепление:

1. Экономической специализации регионов (места в территориальном разделении труда).

2. Достижения сбалансированности трудовых, топливно-энергетических, сырьевых ресурсов, обеспечение программ и проектов развития территорий строительным комплексом и мощностями индустрии стройматериалов.

3. Сбалансированности развития регионального хозяйства и социальной сферы.

4. Целевого уровня жизни населения.

5. Целевых показателей повышения эффективности производства, комплексного использования сырьевых и трудовых ресурсов¹⁰⁷.

Комплексным планам социально-экономического развития регионов должны были соответствовать документы территориального (градостроительного) планирования и схемы размещения производительных сил.

В настоящий момент в РФ необходимость комплексного социально-экономического развития территорий нормативно закреплена в различных законодательных актах (например, Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

В основополагающих актах ЕС в настоящий момент особо подчеркивается необходимость «сбалансированного распределения экономической деятельности в Сообществе»¹⁰⁸, которое включало в себя:

1. Экономическое развитие региона.

2. Социальное развитие региона.

3. Пространственное развитие региона.

4. Развитие институтов и организационных структур, осуществляющих управление региональным развитием.

Приложение 2. Опорный каркас территории

Г. Лаппо отмечает, что опорный каркас в территориальной структуре экономики и в системе расселения, образуют узловые элементы («ядра развития»), концентрирующие в себе демографический и хозяйственный потенциал регионов. Как правило, «ядрами» опорного каркаса выступают крупные многофункциональные города и агломерации, имеющие явные преимущества в сосредоточии на своей территории наиболее высокопроизводительных активов – капитала и рабочей силы. Кроме того, крупные города выступают инновационными центрами по отношению к территории, на которую распространяется их политико-административное, культурное и экономическое влияние. В крупных городах наблюдается не просто концентрация деятельности, но концентрация развития и концентрация условий развития. Транспортно-коммуникационной базой опорного каркаса являются «полимагистрали» – коридоры инфраструктур, в которых линии разных видов транспорта следуют более или менее общей трассой. Это – экономические оси, вдоль которых формируются полосы концентрации населения и хозяйства.

Развитие опорного каркаса отражает основные тенденции в эволюции расселения – стягивание населения к фокусам и осям социально-экономического пространства. В то же время, будучи результатом реализации политико-административных, демографических, экономических и инженерных проектов, опорный каркас может быть использован для регулирования социально-экономического развития территорий. Инструментами такого регулирования обычно выступают:

а) формирование агломераций;

б) направленное развитие поселений;

в) приоритетное развитие «второго» города в пределах региона;

г) развитие избранных (ограниченного числа) городов-«противовесов» ядерному центру;

д) развитие центров подрайонов;

е) активизация малых и средних городов (за пределами агломерации ядерного центра)¹⁰⁹.

Приложение 3. «Эффект соседства», концентрация инфраструктурных узлов на территории, пространственная ориентация транспортных коммуникаций

«Эффект соседства» в геоэкономике проявляется в том, что региональная организация страны строится как взаимодействие центров («ядерных», «опорных» регионов, «полюсов роста» и т.п.), определяющих ее развитие, и периферии, снабжающей данные центры ресурсами, берущей на себя выполнение второстепенных бизнес-процессов, а взамен получающей доступ к источникам роста, заказ на кооперационное взаимодействие, доступ к крупным рынкам. Масштаб, характер и интенсивность позитивного влияния центра на периферийные территории может быть различным и во многом зависит от их географической близости и удобства коммуникации.

Близость к базовым регионам («полюсам роста») имеет вполне конкретное количественное измерение: 50-километровая зона – зона «маятниковой» миграции; 100-километровая зона – зона расселения мегаполисов; 200-километровая зона (как правило, отмеряемая от крупных транспортных узлов, международных аэропортов) – зона размещения крупных процессинговых центров и бэк-офисов и интенсивной вахтовой миграции. В России при размещении крупных производств рядом с такими центрами общенациональной дистрибуции, как Москва, инвесторы рассматривают площадки в 300-километровой зоне от столицы (в частности, таким образом, выбиралась площадка для размещения сборочного завода автоконцерном «Фольксваген»).

Правда, «эффект соседства» в полной мере проявляется не по всей территории, попадающей в радиус влияния, а в секторах, прилегающих к крупным транспортным магистралям (общенациональным, международным). В силу концентрации на этих территориях деловой активности и расположения вдоль транспортных артерий, часто их называют «коридорами развития». Внешне «коридоры развития» выстраиваются как цепочки населенных пунктов, технологически связанных производств, расположенных на крупных магистралях – своеобразном внутреннем каркасе (иногда говорят: «позвоночном столбе»). По сегодняшним представлениям, стандартная ширина такого «коридора» может составлять примерно 50 километров по обе стороны от оси «опоры» – транспортной коммуникации. С этим «позвоночным столбом» связаны трубопроводы, линии электропередач и сегменты параллельных автострад.

Концентрация инфраструктурных узлов на территории

В начале 2000-х годов первоначально в ходе подготовки «Доктрины развития Северо-Запада России», которую вел ЦСР «Северо-Запад»¹¹⁰, а затем в целом ряде стратегических документов Вологодской области был проработан проект формирования новой городской агломерации «Вологда-Череповец». В связи с этим областные власти целенаправленно начали концентрировать в транспортном коридоре между городами объекты инженерных инфраструктур, подготовили и разместили крупный индустриальный парк Шексна (по проекту – около 100 заводов, не менее 10 тыс. занятых, объем инвестиций – 1,1 млрд. евро):

1. Прокладка новой магистральной волоконно-оптической линии связи между городами. Была внедрена технология плотного волнового мультиплексирования DWDM, обеспечен доступ к высококачественной мультимедийной связи, Gigabit Ethernet, потоки STM-1 со скоростью передачи 155 Мбит/сек. Реконструкция опорно-транспортной телефонной станции Череповца.

2. Строительство скоростной автомобильной дороги между Вологдой и Череповцом. Строительство 3-го пускового комплекса транспортного обхода Вологды.

3. Ввод в Череповце в эксплуатацию нового аэровокзального комплекса (пропускная способность пассажиров – 120 человек в час) и придание ему статуса международного в 2006 году.

4. Реконструкция шлюзовой системы Волго-Балтийского водного пути.

5. Прокладка по территории участка «Северо-Европейского газопровода».

6. Концентрация строительства в зоне агломерации современных объектов социальной инфраструктуры.

В целом, за счет подобных действий удалось добиться существенных изменений в развитии региона.

При формировании агломерации речь шла не о переносе административных границ, а о запуске процесса финансово-экономического, технологического, инфраструктурного и общественно-политического сближения городов для повышения их взаимодополняемости, обеспечения совместных стратегических преимуществ и выхода на новый уровень конкурентоспособности всего коридора развития – не за счет арифметического сложения уровней, а за счет усиления и трансформации потенциалов территорий.

Пространственная ориентация транспортных коммуникаций

Бельгия, повышая свой политический и экономический статус в Европе, спроектировала и построила в начале 1830-х годов первую и на тот момент лучшую систему железных дорог с целью отделения от системы сообщения (главным образом, водной), сориентированной на Голландию. Тем самым транспортная связанность и обустроенность страны стала для Бельгии условием достижения полного суверенитета, задав определенную пространственную ориентацию экономики страны¹¹¹. Точно так же спустя почти 170 лет страны Балтии, стремясь отделиться от экономического и политического пространства бывшего СССР и интегрироваться в ЕС, выстроили новую транспортную инфраструктуру, задавшую другую пространственную ориентацию для их территорий.

Приложение 4. Варианты пространственного развития Тюменской области с точки зрения функционального зонирования ее территории и соответствия системе расселения

Начатое в советские годы и во многом продолжающееся и в настоящее время проектирование системы расселения Севера и арктической зоны опирается на заложенную в ходе советской индустриализации нерыночную логику пространственного развития, при которой главными целями освоения Севера становятся обеспечение ресурсной безопасности страны и комплексного освоения ресурсов северных территорий. Инструментами, обеспечивающими устойчивость системы расселения Тюменской области при этом рассматриваются масштабные инфраструктурные проекты государства, организованная миграция (ранее – принудительное переселение). Таким образом, должен создаваться пространственно-расселенческий каркас, удерживающий территорию.

В основе идеальной пространственной схемы лежит пересечение (наложение) зон влияния базовых городов и опорных центров, соответственно расположенных на северной широтной опорной оси межрегионального уровня и широтной опорной оси федерального уровня. Осям регионального каркаса соответствуют в этой схеме меридиональные связи (север – юг). Связи внутрирегионального масштаба придают каркасу в этой схеме дополнительную «прочность». Функциональная роль городов описывается через их определения как опорных центров, административно-политических центров, административно-хозяйственных центров, базовых городов организационно-хозяйственных центров и т.д.

В данном случае схема Западно-Сибирского Севера содержит 2 оси регионального каркаса, одна из которых является перспективной, т.к. на сегодня не обеспечена инфраструктурами (освоение Приполярного и Полярного Урала, а также Ямала). Также перспективной является широтная северная опорная ось (тоже не обеспечена инфраструктурами «Салехард – Норильск»). Широтная опорная ось федерального уровня также лишь фрагментарно обеспечена инфраструктурами.

Таким образом, в пассивном сценарии развития системы расселения Тюменской области обычно рекомендуется провести усиление опорного каркаса в виде строительства второй оси регионального каркаса (вдоль Урала на Ямал) и строительства широтной северной опорной оси (с выходом на Томскую область). В активном сценарии рекомендуется (помимо действий, предусмотренных в первом сценарии) достройка каркаса линейными элементами на Ямал, Тазовский, Норильск, т.е. фактически развитие каркаса на север и подсоединением его к каркасу Восточно-Сибирского севера. В геоэкономическом смысле этот сценарий связан с задачами развития сырьевой базы и «выхода» экономики Западной Сибири на внешние рынки через районы Крайнего Севера и Арктики, в частности по Северному морскому пути.

Подобного рода проектные разработки отражаются в различных государственных документах (Стратегия Сибири, Транспортная стратегия России и пр.). В целом схема опирается на планово-хозяйственную логику, которая в современных условиях не может быть воспроизведена по отдельности бизнесом или государством в полном объеме. В результате большая часть заявляемых проектов может быть оценена как нереалистичная (в настоящий момент не обеспеченная ни инвестициями, ни людскими ресурсами). Фактически унаследованный от советских времен ресурсный (индустриальный) подход к пространственному развитию Тюменской области должен быть дополнен рыночной логикой. Пространственное развитие в этом случае будет осуществляться посредством локальных (региональных) согласованных с бизнесом проектов строительства инженерных инфраструктур, наделения правовым статусом поселений, функционального зонирования территорий и пр.

В активном сценарии возможна политика пространственного развития Тюменской области, повышающая устойчивость системы расселения к изменениям конъюнктуры доходности в базовом секторе. Естественно, что данная политика предполагает повышение степени связанности между областью и входящими в ее состав автономными округами и скоординированности их пространственного развития. Формирование единой системы расселения, пространственная ориентация развития инженерных и социальных инфраструктур, ориентация размещения производительных сил должны эффективно выполнить функцию опорного каркаса для развития нефтегазового сектора области и округов и создать устойчивость системы расселения к цикличным колебаниям цен на мировых рынках углеводородов, обеспечить собирание в области «нового портфеля» ресурсов роста.

Для обеспечения устойчивости системы расселения и выполнение новой функции собирания мобильных ресурсов современной экономики необходимо форсировать развитие Тюмени как крупного современного города, который обладает способностью порождать новые формы производственной и социальной активности, удерживать мобильные кадры, работающие в условиях новой экономики и обладающие современными ключевыми компетенциями. Тюмень должна стать местом базирования амбициозных корпораций-резидентов, реализующих стратегии роста в глобальном рынке, то есть центром принятия решений. В первую очередь должна вырасти роль Тюмени в базовом секторе: размещение фронт-офисов нефтегазовых компаний, сервисных и специализированных фирм базового сектора; наращивание объема финансовых услуг; формирование кадрового резерва для предприятий нефтегазовой отрасли. Кроме того, в крупных городах области существует шанс появления новых инновационных видов деятельности.

Следует учитывать, что если в развитии добычи углеводородов и формировании зон нового освоения у области конкурентами выступают нефтегазовые провинции европейского Севера России, Восточная Сибирь и Дальний Восток, то в стягивании ресурсов «нового портфеля» и создание в области регионального центра, влияние которого выходит за административные границы субъекта Федерации, для Тюмени основными конкурентами выступают ближайшие соседи – крупные города Урала. Так в Екатеринбурге на базе предприятий ОАО «РЖД» создан мощный мультимодальный транспортный узел; Екатеринбург выбран в качестве межрегионального центра крупных торговых сетей, включая международные; в городе предполагается реализовать один из самых амбициозных проектов в сфере образования – крупный университетский и научный комплекс (Большой Евразийский государственный университет), который должен объединить существующие вузы города и рассчитан на обучение более 100 тыс. студентов; Екатеринбург существенно отличается от других городов Уральско-Западносибирского региона с точки зрения развития «четвертичного сектора»; город дорос до участия в формировании новой городской среды крупнейших европейских строительных и архитектурных компаний.

Естественно, что повышение устойчивости системы расселения Тюменской области обеспечивается не только за счет развития Тюмени как крупного современного города и крупнейших агломераций в ХМАО, прежде всего, Сургутской, но и за счет поддержки опорных узлов развития базового сектора экономики области (территориальную структуру природных ресурсов, транспортные магистрали и пр.), его устойчивости к циклическим колебаниям цен на мировых рынках углеводородов и диверсификацию регионального хозяйства (учет сформировавшихся старожильческих поселений, экологический каркас региона, территориальной структуры непроизводственной сферы и пр.), развитие межагломерационных (межкоридорных) пространств – достижение так называемой «рассредоточенной концентрации».

Кроме того, позитивным фактором пространственного развития области могло бы стать усиление межрегиональных связей с участием Тюменской области (интеграция в рамках крупных уральских городских агломераций Пермской, Челябинской и Свердловской областей в качестве сырьевой базы, а также общего образовательного, информационного, торгового и транспортного пространства, а также скоординированное развитие Тюменской области в рамках евроазиатского энергетического коридора, включающего в себя север европейской части РФ, Тюменскую область, Красноярский край, нефтегазовые регионы Восточной Сибири и транспортные коммуникации на рынки углеводородов АТР).

(По материалам «Стратегии развития Тюменской области до 2020 года», РосНИИПИУрбанистики, ЦСР «Северо-Запад», 2005 год)

Приложение 5. Административно-территориальное развитие Сибири как реализация целей регионального развития

История Сибири в XX веке насыщена практикой перекройки границ регионов. С 1920 года существовало губернское деление – Алтайская, Енисейская, Иркутская, Новониколаевская, Омская и Томская губернии, а также Ойротская автономная область. В 1925 году все эти территории были объединены в Сибирский край с центром в Новосибирске. Через пять лет наметилась противоположная тенденция – Сибирский край был разделен на две части: Западно-Сибирский и Восточно-Сибирский края. Затем последовала продолжавшаяся вплоть до 1944 года цепная реакция разукрупнения, в результате которой сложилось нынешнее административно-территориальное деление.

Тренд формирования новых «административных регионов» определялся двумя обстоятельствами: проектами нового освоения природных ресурсов территории (административная граница между Тюменской областью и Красноярским краем была «поправлена» прямо по контуру разработки нефтегазового месторождения в пользу области); реализацией задач эффективной организации административно-политического управления обширными территориями, имеющими различную плотность населения и разный этнический состав последнего.

СПИСОК ТЕРМИНОВ

Новый урбанизм – течение в градостроительстве и в городском планировании, характерное для постиндустриального (постмодернистского) города.

Пространственное развитие (regional/spatial planning) – территориальная проекция социально-экономической политики, которая выражает географическую ориентацию территории, реализуемых в ней проектов и программ, несет в себе четкую стратегическую нацеленность (Доклад ЦСИ ПФО «Россия. Пространственное развитие», под ред. В. Глазычева и П. Щедровицкого).

Территориальный маркетинг – политика по управлению региона, основанная на рыночных технологиях привлечения в регион капитала, людей, на продвижении конкурентных преимуществ территорий на рынке инвестиций, кадров, работ, услуг и товаров.

Управление региональным развитием – целенаправленная политика того или иного субъекта, заинтересованного в определенной конфигурации региона и стремящегося подтолкнуть других резидентов региона, чтобы они своими действиями участвовали в формировании данной конфигурации.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ ПО ТЕМЕ

1. Malizia, Emil E. and Edward J. Feser. Understanding Local Economic Development. New Brunswick, NJ: Center for Urban Policy Research, Rutgers University, 1999.

2. Веттеберг Г. Новое общество. О возможностях общественного сектора. – М.: Ad Marginem, 1999

3. Дарендорф Р. От социального государства к цивилизованному сообществу // Полис. 1993. № 5; Мацонашвили Т. Проблемы перестройки социального государства в Западной Европе // Pro et Contra. 2001.

4. Доклад о мировом развитии 2002 года. Создание институциональных основ рыночной экономики. – М.: «Весь мир», 2002.

5. Доктрина развития Северо-Запада России / Под рук. П. Щедровицкого. – СПб.: ИД «Corvus», 2001.

6. Каслс Ф.Дж. Собака, которая не залаяла: экономическое развитие и послевоенное государство благосостояния // Pro et Contra. 2001.

7. Кузнецов А.В. Территориальное развитие фирм как причина межрегиональных различий в интенсивности внешнеэкономических связей // Инвестиционная привлекательность регионов: причины различий и экономическая политика государства. Сборник статей под редакцией В.А. Мау, О.В. Кузнецовой – Москва: ИЭПП, 2002.

8. Лаппо Г.М. Концепция опорного каркаса территориальной структуры народного хозяйства: развитие, теоретическое и практическое значение // Известия АН СССР. Серия географическая. 1983.

9. Литвак Д. Экономическая политика России: рост и регионы // Ведомости. 09.06.2007.

10. Нейсбит Д. Мегатренды. – М.: АСТ, Ермак, 2003.

11. О'Салливан А. Экономика города. – М.: ИНФРА-М, 2002.

12. Региональное развитие: Опыт России и Европейского Союза / Под ред. А.Г. Гранберга. – М.: Экономика, 2000.

13. Российская урбанизация на перепутье: к «городу-саду» или в «город-огород»? Сценарии развития российских городов: Доклад Фонда «Институт экономики города» / Г.Ю. Ветров, Н.Б. Косарева, М.И. Либоракина и др. – М.: 2001.

14. Россия. Пространственное развитие. Доклад ЦСИ ПФО. 2004 / Под ред. В.Л. Глазычева и П.Г. Щедровицкого. – М.: Архитектура-С, 2004.

15. Хендерсон В. Урбанизация в развивающихся странах // Демоскоп Weekly. 2003.