Тема 3.8
ОБЕСПЕЧЕНИЕ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ПРОГРАММ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ ФИНАНСОВЫМИ РЕСУРСАМИ
МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ
Вопросы обеспечения программ развития муниципальных образований финансовыми ресурсами традиционно относятся к числу «болезненных» при работе с муниципальными служащими. Объясняется это тем, что, несмотря на существенные изменения законодательства в последние годы, вопрос финансовой автономии органов местного самоуправления остался нерешенным. Во многом это объясняется сложившейся системой налоговых отношений, когда существенное значение в структуре налоговых поступлений имеют косвенные налоги, поступающие, в основном, в федеральный бюджет, а подоходные и имущественные налоги с физических лиц несущественны, что напрямую связано с неразвитостью рыночных форм оценки земли и имущества. Помимо этого, бюджет развития (перспективный бюджет) муниципального образования практически не имеет собственных, закрепленных источников финансирования; формируется за счет профицита бюджета текущих расходов, а также привлечения заемных ресурсов и средств, поступающих от продажи имущества. Это подчеркивает вторичность роли инвестиционной составляющей в экономической политике.
В этой связи цель темы состоит в изучении состава, структуры и технологий работы с перспективным бюджетом в соответствии с действующим законодательством.
Слушатели будут изучать:
определение оптимальной структуры перспективного бюджета,
определение критериев отбора проектов для финансирования из бюджета,
процедуры сопровождения проектов, получивших финансирование из бюджета,
подходы к формированию перспективного бюджета для финансирования программ социально-экономического развития.
После изучения темы слушатели смогут:
перечислять источники формирования перспективного бюджета; описать его оптимальную структуру;
разъяснять порядок отбора проектов для финансирования из перспективного бюджета, а также осуществлять их оценку;
определять основные элементы процедуры сопровождения проектов, финансируемых из перспективного бюджета, давать им управленческую характеристику;
перечислять организационные, экономические и рисковые составляющие функционирования перспективного бюджета.
ОСНОВНОЙ ТЕКСТ
Определение оптимальной структуры перспективного бюджета
Согласно статье 67 Бюджетного кодекса капитальные расходы бюджетов – часть расходов бюджетов, обеспечивающая инновационную и инвестиционную деятельность, включающая:
статьи расходов, предназначенных для инвестиций в действующие или вновь создаваемые юридические лица в соответствии с утвержденной инвестиционной программой,
средства, предоставляемые в качестве бюджетных кредитов на инвестиционные цели юридическим лицам,
расходы на проведение капитального (восстановительного) ремонта и иные расходы, связанные с расширенным воспроизводством,
расходы, при осуществлении которых создается или увеличивается имущество, находящееся в собственности муниципального образования,
другие расходы бюджета, включенные в капитальные расходы бюджета в соответствии с экономической классификацией расходов бюджетов РФ.
В составе капитальных расходов бюджетов может быть сформирован бюджет развития. Порядок и условия формирования бюджета развития определяются федеральным законом. Бюджет развития, или перспективный бюджет, может быть: полностью автономен, т.е. он формируется исключительно за счет заёмных средств, расходуется только на цели развития и обслуживания долга. Бюджет может формироваться частично автономным, т.е. его формирование происходит преимущественно за счет муниципальных займов с включением традиционных налоговых источников; средства бюджета развития могут направляться на покрытие расходов текущего бюджета; при этом обратное запрещено. Перспективный бюджет может быть и компенсационно автономен, т.е. формирование доходов бюджета осуществляется традиционно, а его условно-плановый дефицит восполняется за счет заёмных средств, при этом расходование средств осуществляется таким образом, что нехватка средств бюджета развития покрываются из текущего бюджета и обратно. Схематично такие варианты можно представить следующим образом:
Рисунок 3.8.1. Варианты формирования перспективного бюджета
Управление развитием муниципального образования требует четкого определения структуры капиталовложений, финансируемых из перспективного бюджета, а также значительных объемов текущих затрат, которые могут быть приравнены к капиталовложениям.
Основными структурообразующими признаками капиталовложений являются: признак вида финансирования, признак направления капиталовложений и отраслевой признак. Вид финансирования отражает способ и условия передачи средств для реализации проектов. К таким способам относятся: кредитование (передача средств на условиях срочности, возвратности и платности), возвратное финансирование (беспроцентная передача средств на условиях срочности и возвратности), субвенцирование (целевое финансирование проектов в форме пособия), субсидирование (пособие в денежной или натуральной форме). Направления капиталовложений могут быть представлены следующим перечнем: исследование прикладного характера, техническое перевооружение, реконструкция и расширение, новое строительство.
Эффективность проектов является одним из основных параметров, по которым определяется тип финансирования, сроки и порядок финансирования. Имеет место прямой экономический эффект – эффект, поступающий в форме возврата кредита и процентов в бюджет развития. Косвенный экономический эффект – дополнительные налоговые поступления в местный бюджет, вызванные созданием новых рабочих мест, или увеличением объемов производства и т.п. Социальный эффект – это эффект, не оцениваемый в стоимостном выражении (проекты, сохраняющие жизнь и здоровье людей, снижение смертельных исходов в связи с авариями на дорогах, сохранение природы и повышение качества жизни, повышение социально-культурного уровня жизни и т.п.)
Бюджет развития является составной частью бюджета муниципального образования, формируемой в составе капитальных расходов бюджета и используемой для финансирования или гарантийного обеспечения инвестиционных проектов, финансирования мероприятий по созданию и поддержанию благоприятных условий по привлечению инвестиций в экономику территории. Средства бюджета развития могут формироваться за счет следующих источников:
внутренние и внешние заимствования на инвестиционные цели в соответствии с действующим законодательством РФ;
целевые инвестиционные средства, предоставляемые по межрегиональным соглашениям и договорам;
средства создаваемых под инвестиционные цели фондов;
доходы местного бюджета от использования и продажи имущества, находящегося в муниципальной собственности;
доходы местного бюджета от аренды земель, находящихся в муниципальной собственности;
доходы местного бюджета от использования и приватизации объектов муниципальной собственности, созданных в результате финансирования инвестиционных проектов за счет средств бюджета развития;
доходы местного бюджета от ранее произведенных бюджетных инвестиционных ассигнований на условиях возвратности, платности и срочности;
средства, получаемые от исполнения залоговых обязательств (реализации ликвидного залога) заемщиков средств бюджета развития и гарантийных обязательств;
других источников, предусмотренных действующим законодательством.
Средства от заимствований и создаваемых фондов развития являются менее надежными. Потенциальные инвесторы с настороженностью относятся к государственным, а тем более, муниципальным ценным бумагам. Практика формирования и использования фондов развития в рамках бюджета (Карелия, Томск, Смоленск и др.) говорит о низком уровне возврата выделенных из бюджета кредитных ресурсов. Поэтому существует вероятность поступления средств в бюджет развития за счет данных источников в меньших объемах, чем предусмотрено бюджетным планом.
Средства бюджета развития могут направляться на:
финансирование инвестиционных проектов, отобранных на конкурсной основе;
исполнение обязательств по предоставленным инвесторам государственным гарантиям за счет средств бюджета;
финансирование мероприятий по созданию и поддержанию благоприятных условий по привлечению инвестиций;
приобретение в муниципальную собственность имущества, имеющего социальную значимость.
Поддержка высокоэффективных инвестиционных проектов не всегда соответствует задачам структурной перестройки экономики муниципального образования и вряд ли она даст ощутимый толчок к оживлению местного производства. Поэтому имеет смысл придерживаться следующей структуры распределения бюджета развития (33%, 60%, 1%, 6%).
Объем предоставления средств перспективного бюджета не может превышать 50% от общей суммы инвестиционных затрат по инвестиционному проекту. Иначе функционирование бюджета может быть неравномерным, нарушаемым объективными обстоятельствами. Инвестору целесообразно предоставить ликвидное залоговое обеспечение либо банковскую гарантию обеспечения возвратности средств и платы за пользование ими.
Муниципальные гарантии за счет средств бюджета развития являются обязательством возместить кредитору за счет средств бюджета часть фактически предоставленных им средств на финансирование инвестиционного проекта в случае невозврата заемщиком (инвестором) основного долга в срок, установленный договором. Предоставление гарантий за счет средств перспективного бюджета необходимо осуществлять на конкурсной основе и при условии предоставления ликвидного залогового обеспечения либо банковской гарантии инвестору по обеспечению возвратности кредитных ресурсов. По упомянутым выше причинам, обязательство по муниципальной гарантии, предоставляемой за счет средств бюджета, не должно превышать 50% от размера фактически предоставляемых кредитором средств для реализации конкретного инвестиционного проекта.
Предоставление инвесторам гарантий или финансирование инвестиционных проектов за счет средств перспективного бюджета целесообразно осуществлять при:
более высоком относительно других инвестиционных проектов уровне отдачи в местный бюджет на каждый рубль предоставляемых гарантий или выделяемых средств на финансирование инвестиционного проекта;
наличии у заемщика собственных и заемных (привлеченных) из других источников средств в размере не менее 50% полного объема финансирования инвестиционного проекта;
разделении риска муниципального образования с рисками частного капитала (наличие частных соучастников и кредиторов, готовых предоставить средства на финансирование инвестиционного проекта совместно с муниципальным образованием, в том числе наличие у инвестора собственных средств, не покрытых муниципальной гарантией).
Для каждого отдельного инвестиционного проекта целесообразно разработать индивидуальную схему финансового обеспечения и возврата средств, в том числе график перечисления средств всеми участниками, объем и форму участия муниципального образования в финансировании инвестиционного проекта и обеспечение возвратности получаемых средств перспективного бюджета (залоговые схемы, или безусловные контргарантии финансовых институтов, или другие формы обеспечения возвратности), порядок контроля за его выполнением.
В сегодняшней ситуации муниципальное образование не может обеспечить финансирование приоритетных проектов за счет собственных финансовых ресурсов. Поэтому инвестиционная политика должна строиться на рыночных принципах. Важно стремиться к как можно меньшему использованию средств местного бюджета (то есть налогоплательщиков) на инвестирование коммерческих проектов, привлекая для этого частных инвесторов.
Бюджетные ресурсы должны в основном вкладываться в создание условий для привлечения инвестиций в экономику муниципального образования. Такие вложения тоже окупаемы и даже высокорентабельны. Вполне понятно, что инфраструктурные объекты чаще всего являются дотационными в процессе эксплуатации, а окупаемость их происходит за счет роста налогов и сборов с частных предпринимателей, создания рабочих мест для жителей и увеличения их личных доходов.
Определение критериев отбора проектов для финансирования за счет бюджета
Участие органов местного самоуправления в инвестиционном процессе посредством системы муниципальных заказов, гарантий и программ, формирования рынка эффективных инновационных и инвестиционных проектов, их совместного муниципально-коммерческого финансирования должно заключаться в проведении политики по активизации инвестиционных механизмов деятельности предприятий, поддержке конкурентоспособных местных товаропроизводителей, в первую очередь высокотехнологических производств имеющих конкурентное преимущество на рынке.
Методологической основой для организации деятельности муниципального образования по финансированию инвестиционных проектов является уже сложившаяся на Западе дисциплина – «Управление проектами». Большие наработки в этой области были осуществлены и международными финансовыми институтами, особенно Международным банком реконструкции и развития.
В целом жизненный цикл проекта (или проектный цикл) – это «промежуток времени между моментом появления проекта и моментом его ликвидации»231. Проектный цикл является исходным понятием для решения проблемы финансирования работ по проекту, принятия соответствующих решений. Согласно сложившейся практике, состояния, через которые проходит проект, называются фазами (этапами, стадиями). В самом общем виде проектный цикл делится на три фазы: прединвестиционная, инвестиционная, эксплуатационная.
В рамках каждой фазы можно выделить ряд этапов. Например, прединвестиционная фаза может быть разделена на этапы: разработка концепции проекта; оценка жизнеспособности проекта; планирование проекта; разработка технических требований; проектирование. Инвестиционная фаза может иметь следующие этапы: детальное (рабочее) проектирование; организация торгов и заключение контрактов; организация закупок и поставок; строительно-монтажные работы; завершение работ (пусконаладочные работы, сдача объекта).
Четкого (раз и навсегда определенного) деления фаз на этапы быть не может. Во-первых, существует специфика отдельных муниципальных образований и секторов экономики, в которых реализуется инвестиционный проект. Во-вторых, имеется достаточно широкий круг участников реализации инвестиционного проекта (органы власти, спонсоры, проектная компания, подрядчики, кредиторы, инвесторы, операторы и т.д.), и каждый участник может смотреть на проектный цикл «своими глазами», иметь особое представление о фазах, этапах, стадиях проектного цикла.
В структурах, специализирующихся на финансировании инвестиционных проектов, обычно разрабатываются внутренние руководства (инструкции), которые четко регламентируют проектный цикл, определяют списки и форматы необходимых внутренних и внешних документов, должностные обязанности сотрудников, работающих по направлению проектного финансирования и т.д. Такие руководства способствуют ускорению движения проекта, сокращают проектный цикл. Схематично взаимодействие заинтересованных сторон при реализации инвестиционного проекта можно изобразить следующим образом.
Отбор проектов и их оценка. Структуры, специализирующиеся на финансировании инвестиционных проектов, обычно имеют дело с устойчивым потоком заявок и проектных предложений от компаний-спонсоров проектов. Они обычно создают системы отбора и сортировки заявок на основе целого ряда формальных и неформальных критериев. В рамках отдельного муниципального образования вряд ли существует такой поток проектов, однако система критериев отбора заявок (даже если поступила одна заявка), должна быть разработана.
Рисунок 3.8.2. Принципиальная организационно-правовая схема реализации инвестиционного проекта
Первоначальная «фильтрация» заявок осуществляется на основе таких формальных признаков, как отраслевая принадлежность проекта, размеры запрашиваемого кредита и общая сумма инвестиций в проект, степень проработанности проекта (наличие технико-экономического обоснования, бизнес-плана, технической документации и т.д.), наличие гарантий или других способов обеспечения платежных обязательств получателя средств бюджета развития, тип инвестиционного проекта (новое строительство, реконструкция существующих мощностей, расширение производства и т.д.) и некоторые другие. Все эти формальные признаки (критерии) должны быть сформулированы органами власти муниципального образования и желательно получить правовой статус.
К разряду неформальных критериев относятся такие, как коммерческая жизнеспособность проекта, финансовое и общеэкономическое состояния получателя бюджетных средств, технические, финансовые, экологические и другие риски реализации проекта, профессиональная способность получателя осуществлять реализацию проекта, необходимость бюджетной поддержки проекта и т.д. «Фильтрация» и отбор заявки и проектных предложений на основе неформальных критериев требуют больших знаний и опыта, и эта функция возлагается обычно на профессионалов, представляющих разные области знания. Подбор таких людей для муниципального образования дело сложное, скорее всего, имеет смысл привлекать работников финансовых и банковских структур, имеющих опыт работы по отбору кредитуемых проектов и организаций.
Следует отметить, что операции по «фильтрации» и предварительный обзор могут выполнять не только отбраковку заявок, но и постановку некоторых задач получателю средств, установление обратной связи с целью уточнения заявки, ее переформатирования, реструктуризации проекта и т.д. Хорошо известно, что финансовые структуры не занимаются обычно подготовкой проектов (в виде технико-экономического обоснования инвестиций, бизнес-плана), однако через постановку уточняющих вопросов и задач заявителю они фактически могут оказывать содействие в подготовке обосновывающей документации по проекту. Такой подход очень интересен для муниципального образования.
Наиболее ответственный этап проектного цикла – оценка инвестиционного проекта. Объектом оценки инвестиционного проекта является документация, относящаяся к инвестиционному проекту:
технико-экономическое обоснование инвестиций в проект и/или бизнес-план;
финансовая отчетность предприятия-получателя средств; отчеты финансового аудита; учредительные документы предприятия-получателя средств;
вспомогательные исследования; оценка воздействия проекта на окружающую среду;
отчеты технических, энергетических и экологических аудитов;
контракты или проекты контрактов (на поставку машин и оборудования, подрядные работы, поставку будущего проектного продукта и т.д.);
разрешения, лицензии и согласования государственных и муниципальных органов (на недропользование, выбросы в окружающую среду, землеотводы и т.д.);
другие документы и материалы.
Целями оценки инвестиционного проекта являются:
проверка исходных посылок и данных, заложенных в технико-экономическое обоснование инвестиций (и/или в бизнес-план);
проверка на основе собственного анализа и собственных расчетов конечных выводов и количественных показателей, характеризующих жизнеспособность проекта (чистая приведенная стоимость, внутренняя рентабельность инвестиций, срок окупаемости, индекс прибыльности и т.д.);
формулирование рекомендаций и условий заявителю (например, необходимость получения от государственных органов и органов местного самоуправления лицензий и разрешений; необходимость получения банковской гарантии или открытия счета и т.д.);
определение рамочных финансовых условий по предоставлению средств из бюджета развития (процентная ставка, сроки использования средств, льготный период, способ возврата и т.д.).
Оценка инвестиционного проекта обычно оформляется в виде оценочного доклада по проекту. Структура оценочного доклада может весьма варьироваться в различных условиях. Однако типичными разделами доклада являются:
резюме доклада;
оценка финансового и экономического состояния получателя средств;
общее описание инвестиционного проекта;
техническая и экологическая оценки инвестиционного проекта;
оценка организационного плана работ и управления инвестиционного проекта;
оценка экономической, социальной, бюджетной эффективности проекта;
оценка основных рисков по инвестиционному проекту;
план финансирования инвестиционного проекта;
рекомендации и выводы.
По представленному оценочному докладу принимается решение относительно целесообразности ведения переговоров и рамочных условий финансирования из бюджета развития.
Переговоры и утверждение проекта. Переговоры ведутся, прежде всего, по основному договору. Иногда в дополнение к нему готовится соглашение о реализации инвестиционного проекта. В этом договоре помимо всех прочих вопросов, присущих любому соглашению, рассматриваются следующие:
отчетность получателя о ходе реализации инвестиционного проекта;
способы реализации инвестиционного проекта (закупки товаров, услуг и работ на основе конкурсного отбора поставщиков; закупки на основе прямого контрактинга; проведение работ хозяйственным способом);
график ведения работ и мероприятий по инвестиционному проекту;
график расходования средств на реализацию инвестиционного проекта и категории затрат, финансируемых за счет муниципального образования;
возможность муниципального образования вмешиваться в управление инвестиционного проекта в случае отклонения от графиков ведения работ, ухудшения финансового положения заемщика, нарушения графика погашения задолженности по кредиту и т.д.
Конечно, если средства для финансирования инвестиционного проекта выдается предприятию под «железные» гарантии (гарантия первоклассного банка на весь срок кредитного соглашения, залог высококвалифицированных активов и т.д.), муниципальное образование может выступать в роли обычного «торговца деньгами» и не включать в соглашение с получателем вопросы, подобные вышеперечисленным. Однако если речь идет о схеме проектного финансирования, когда на муниципальное образование ложатся значительные проектные риски, орган власти не может не вникать в существо проекта и не может не контролировать расходование средств и ход реализации инвестиционного проекта. В этом случае муниципальное образование прямо или косвенно участвует в управлении инвестиционным проектом, что накладывает свой отпечаток на содержание соглашений с получателем.
Весьма своеобразными могут быть и финансовые условия договора при использовании схемы проектного финансирования. Так, как правило, получателю средств предоставляется льготный период на выплату основной суммы долга, а нередко и процентов. Это связано с тем, что при использовании схемы проектного финансирования погашение задолженности происходит за счет доходов, генерируемых проектом.
Льготный период обычно равен сроку реализации инвестиционного проекта (т.е. сроку инвестиционной фазы проектного цикла) плюс срок, необходимый для накопления первого платежа в погашение задолженности перед бюджетом. В отношении схемы погашения задолженности в договоре достаточно часто предусматриваются аннуитетные платежи (особенно в тех случаях, когда заемщик получает и использует периодически возобновляемую гарантию на фиксированную сумму). Применяются и погашение равными долями основной суммы плюс проценты на остаток непогашенных средств, и единоразовое погашение основной суммы по завершении инвестиционной фазы, если получатель средств продает готовый объект и сразу же получает за него 100% цены.
В проектном финансировании могут использоваться и более экзотические способы погашения задолженности, например, в виде заданного процента от проектного дохода за установленные отрезки времени. В этом случае срок погашения оказывается «плавающим». Наконец применяются так называемые соглашения «ройалти». Фактически это уже не банковский процент, а участие в прибылях: муниципальное образование может получать определенный процент от чистой проектной выручки за оговоренный срок (в качестве этого срока может быть взят срок действия лицензии на недропользование; срок концессии и т.д.). Грань между кредитным и «инвестиционным» финансированием инвестиционного проекта может стираться в том случае, когда договор предусматривает выплату получателем только ссудного процента, а основная сумма заимствования в конце действия договора конвертируется в акции.
Следует отметить, что в проектном финансировании применяется принцип дифференциации процентных ставок в зависимости от стадии проектного цикла. Повышенная ставка используется в течение инвестиционной фазы, а более низкая – применительно к эксплуатационной фазе проектного цикла. В договоре, как правило, предусматриваются комиссионные, связанные с участием органа местного самоуправления в подготовке и реализации инвестиционного проекта. Это, в частности, комиссионные за: оценку проекта; сопровождение проекта; организацию финансирования; агентские услуги по расчетно-кассовым операциям и т.д.
Особое внимание в договоре уделяется обеспечению платежных обязательств получателя средств. Основными способами обеспечения являются активы проекта; гарантии; переуступка выручки от реализации проектного продукта. Обычно условием вступления в силу договора является предоставление получателем необходимого обеспечения в виде соответствующим образом оформленных документов. С этого момента начинается инвестиционная фаза проектного цикла.
Процедуры сопровождения проектов, получивших финансирование из бюджета
Основной процедурой сопровождения проектов является контроль. Система контроля состоит из нескольких уровней:
1 уровень – население муниципального образования. Конституционная норма четко говорит о населении как субъекте права муниципальной собственности, который осуществляет через образуемые им органы полномочия собственника.
2 уровень – представительный орган местного самоуправления, утверждающий бюджет развития и контролирующий его исполнение.
3 уровень – местная администрация, являясь исполнителем решений, принятых представительным органом, осуществляет контрольные функции.
4 уровень – внутренний аудит: четкое соблюдение условий, на которых предавалась муниципальная собственности, в том числе ресурсы бюджета развития.
На каждом уровне можно продумать систему показателей, на которых строится система анализа, контроля и отчетности. Кроме того, необходимо сформировать механизм взаимодействия между уровнями контроля через положения, договоры, отчеты, контракты с руководителями муниципальных предприятий и учреждений, через ценообразование и т.д. Уместно подумать об органе, который будет осуществлять координацию и сопровождение взаимоотношений, а также информирование. Оптимальной представляется схема контроля за средствами бюджета развития, представленная на рис. 3.8.3.
Рисунок 3.8.3. Схема контроля за средствами бюджета развития
Аудит бюджета развития должен занимать важное место в системе управления развитием муниципального образования. Под аудитом бюджетных показателей местного самоуправления следует понимать деятельность аудиторов или аудиторских фирм по проведению независимых вневедомственных обязательных проверок обоснованности и достоверности бюджетных показателей на стадиях формирования, утверждения и исполнения местных бюджетов232.Система контрольно-аналитической на местном уровне представлена в табл. 3.8.1.
Таблица 3.8.1. Система контрольно-аналитической работы при управлении бюджетным процессом муниципального образования
|
Бюджетный контроль |
Аудит бюджетных показателей |
Задачи |
Обеспечение правильности составления и исполнения бюджета; соблюдение налогового и бюджетного законодательства; выявление резервов роста доходной базы бюджета; контроль за реализацией механизма межбюджетных отношений и т.п. |
Проверка объективности и достоверности бюджетных показателей на стадиях формирования, утверждения и исполнения бюджета |
Объект |
Денежные отношения, возникающие между государством и юридическими и физическими лицами по поводу полной мобилизации, перераспределения части национального дохода в территориальном, социальном и отраслевом разрезе и его эффективного использования с целью выполнения государством своих функций. |
Бюджет, его показатели |
Субъект |
Президент и Правительство РФ, Федеральное собрание РФ, Министерство финансов РФ, Министерство по налогам и сборам РФ, Казначейство РФ, Счетная палата РФ, КРУ министерства финансов в субъектах РФ |
Контрольно-счетная палата субъекта РФ |
Правовое поле |
Бюджетный кодекс, закон субъекта РФ «О бюджетном процессе и бюджетном устройстве в субъекте РФ» |
Раздел «Аудиторский контроль в РФ» в Законе «О финансовом контроле и аудите в РФ», закон субъекта РФ «О бюджетном процессе и бюджетном устройстве в субъекте РФ», Устав муниципального образования |
В зависимости от того, кто проводит проверку, аудит бюджетных показателей можно подразделять на внутренний и внешний. Внутренний аудит бюджетных показателей осуществляется органами государственного финансового контроля: Казначейством, КРУ Минфина РФ и т.п. Внешний аудит бюджетных показателей может быть возложен на органы контрольно-счетной палаты субъекта РФ, которые в зависимости от вопросов, задач проверки могли бы привлекать для ее осуществления специалистов финансовых, налоговых, казначейских, банковских органов и т.д.
При проведении внешнего и внутреннего аудита необходимо сосредоточивать внимание на следующих вопросах управления бюджетными ресурсами:
компетенция местных органов власти и управления;
выполнение правовых норм;
планирование и прогнозирование;
возможность своевременно и адекватно реагировать на законодательные и регулятивные бюджетные изменения;
состояние профессиональной подготовленности кадров, в том числе их преемственность и другие.
Важной функцией сопровождения инвестиционного проекта, близкой к контролю, является оценка. Если контроль предполагает постоянное слежение за продвижением инвестиционного проекта, то оценка основана на периодическом подведении промежуточных итогов. Получатель может быть обязан на периодической основе представлять органу местного самоуправления отчеты (доклады) об инвестиционной и эксплуатационной деятельности.
Особо важным в проектном цикле для муниципального образования является момент приемки-сдачи объекта (в этот момент при работе по схеме проектного финансирования происходит перераспределение рисков: в частности, муниципальное образование принимает на себя коммерческие риски реализации инвестиционного проекта). Приемка-сдача обычно не является «точечным» мероприятием, она состоит из таких этапов, как:
эксплуатационные испытания;
подготовка отчета о проведении эксплуатационных испытаний;
закрытие контракта подрядчика;
подготовка и оформление акта приемки объекта.
Получатель средств готовит в оговоренные сроки отчет о завершении инвестиционной деятельности, где помимо прочего освещаются такие вопросы, как соответствие объекта инвестиционной деятельности требованиям технической документации и различным нормативам, результаты эксплуатационных испытаний (расхождения между запланированными и реальными техническими и технико-экономическими показателями, причины выявленных расхождений и т.д.), балансовая стоимость проектных активов, выявленные отклонения от сметы (бюджета) работ по инвестиционному проекту и т.д.
На эксплуатационной фазе реализации инвестиционного проекта основной целью контроля органа местного самоуправления за реализацией проекта служит контроль за соблюдением графика погашения задолженности. Представляемые в это время органу местного самоуправления отчеты обычно имеют периодичность, равную процентному периоду (отрезок времени между двумя платежами). В случае возникновения или вероятности возникновения проблем с осуществлением очередного платежа получатель должен информировать об этом орган местного самоуправления. Если реализация инвестиционного проекта проводится по схеме проектного финансирования, орган местного самоуправления вряд ли немедленно будет использовать карательные меры против должника. Объективная ситуация, когда орган местного самоуправления и получатель средств «находятся в одной лодке», будет заставлять орган власти вести кропотливую работу с получателем вплоть до подключения к управлению проектом (если такая возможность оговорена в договоре).
Проектный цикл для муниципального образования заканчивается моментом полного погашения получателем платежных обязательств. Далее имеет смысл оформить завершение проекта докладом по оценке результатов реализации инвестиционного проекта. Такие доклады необходимы, прежде всего, для сравнения результатов реализации проекта с плановыми показателями (то есть оценки эффективности реализации проекта) и обобщения опыта организации финансирования проектов, который может быть учтен в будущем.
Разработка рекомендаций по формированию перспективного бюджета для финансирования программ социально-экономического развития
На муниципальном уровне должны реализоваться функции стратегического и оперативного управления инвестиционной деятельностью субъектов хозяйствования, функционирующих в рамках муниципального образования по объектам, имеющим определяющее значение для развития территориально-производственной системы. Формы и методы реализации функции управления инвестиционной деятельностью на муниципальном уровне могут быть весьма разнообразными и варьироваться в зависимости от формы собственности субъекта отношений от административных до экономических, с подавляющим приоритетом последних.
Для муниципальных предприятий необходимо предусмотреть широкие полномочия по управлению инвестиционной деятельностью, вплоть до административного вмешательства. По этим предприятиям возможно и определенное, частичное перераспределение амортизационных отчислений, в том числе и через специальный муниципальный инвестиционный фонд. Контроль за их инвестиционной деятельностью должен осуществляются через специальные, уполномоченные на выполнение этих функций институты: банки, аудиторские фирмы, отделы местной администрации.
Уровень вмешательства административных органов в инвестиционную политику предприятий, чьи пакеты акций находятся в муниципальной собственности, должен определяться положениями соответствующего законодательства и реализоваться через специальных уполномоченных представителей в управляющих органах этих хозяйствующих субъектов. Контроль за их инвестиционной деятельностью может также быть возложен на специальные уполномоченные муниципальные органы.
Наименее подконтрольна местному органу власти инвестиционная политика частных и акционерных предприятий. Здесь допустимы две формы регулирования инвестиционных отношений. Во-первых, нормативная, – посредством соответствующих актов налогового, инвестиционного, финансового и гражданского законодательства. Во-вторых, финансовая, – через предоставление финансирования в виде непосредственных вложений или кредитов на соответствующих условиях. По отношению к этим предприятиям используются преимущественно косвенные, экономические формы регулирования, без прямого административного вмешательства в их экономическую политику.
Другим основным элементом системы управления инвестиционной деятельностью муниципального образования является создание инвестиционно-финансовой инфраструктуры. В ее основе лежит создание муниципальных институтов с прямым организационным и финансовым участием местных органов управления, а также системы коммерческих финансовых институтов, уполномоченных местными органами власти на выполнение определенных инвестиционных функций. Базовыми элементами этой системы являются муниципальные универсальные и специализированные (например, инвестиционные или ипотечные) банки, инвестиционные и страховые компании, инвестиционные фонды и т.д.
Третьим неотъемлемым элементом механизма управления инвестиционной деятельностью является формирование комплексной муниципальной системы финансирования капитальных вложений, построенной в соответствии с базовыми принципами федерального и регионального законодательства, обеспечивающей гармоничное сочетание и эффективное использование инвестиционных ресурсов, мобилизуемых как в рамках данного муниципального образования, так и за его пределами.
В бюджетных инвестиционных отношениях должен превалировать целевой принцип. Сейчас он реализуется в основном в рамках муниципальных программ, позволяет концентрировать бюджетные средства на комплексном строительстве и развитии наиболее важных для территории объектов. Такой принцип должен быть заложен и в функционирование бюджета развития.
Организационной составляющей финансирования инвестиционной деятельности муниципального образования является ее перспективная схема. Она разрабатывается для муниципального образования и представляет собой гибрид инвестиционного плана (программы) развития муниципального образования и баланса его инвестиционных ресурсов. От первого она отличается более узкими целями и задачами и является, по существу, одним из его основных частей. А от второго – большей детализацией распределения и использования инвестиционных ресурсов по объектам их вложений.
Главной целью подготовки перспективной схемы финансирования инвестиционной деятельности муниципального образования является оценка прогнозных пропорций формирования инвестиционных ресурсов за счет различных источников и их распределения между объектами экономики и социальной сферы, в развитии которых заинтересовано муниципальное образование, строительство (реконструкцию) которых оно собирается обеспечивать или поддерживать за счет различных финансовых источников и других мер экономического, в том числе и налогового воздействия.
Такая территориальная схема включает все основные объекты, которые будут финансироваться за счет средств бюджета развития или поддерживаться местными органами власти в какой-либо другой экономической форме. Органы местного самоуправления в зависимости от своих задач, технической оснащенности и особенностей муниципального образования самостоятельно определяют степень детализации проработки схемы по источникам финансирования и включаемым в ее структуру объектам. Однако в ее состав должны быть включены все основные объекты, определяющие уровень экономического и социального развития муниципального образования, независимо от того, за счет каких источников они финансируются и предприятиями каких форм собственности будут строиться или реконструироваться. Если строительство объекта не будет финансироваться из бюджетных источников и не нуждается в экономической поддержке местных органов власти, но его развитие является важным для экономики муниципального образования, оно должно быть включено в муниципальную инвестиционную программу. В этом случае ход строительства (или реконструкции) данного объекта будет контролироваться органами местного самоуправления и для него могут быть определены резервные источники финансирования или дополнительные меры экономической поддержки.
Необходимость разработки схемы финансирования инвестиционной деятельности муниципального образования в составе инвестиционной программы должна определяться соответствующими нормативными актами и регламентироваться решениями и постановлениями местных органов власти. Если схема разрабатывается на период более 1 года, в ней обеспечивается градация инвестиционных вложений по годам перспективного периода.
Схема финансирования инвестиционной деятельности муниципального образования определяет объемы и источники финансирования, другие виды экономической (в том числе и налоговой) поддержки в прогнозируемый период определенного состава объектов, наличием и эффективным функционированием которых будет определяться экономическое и социальное развитие муниципального образования в данный перспективный период. Состав и структура схемы финансирования инвестиционной деятельности муниципального образования формируется в соответствии со структурной матрицей схемы, приведенной в табл. 3.8.2.
Таблица 3.8.2. Структурная матрица перспективной схемы финансирования инвестиционной деятельности муниципального образования
Объекты инвести-рования |
Источники финансирования инвестиций |
Группа Д |
Группа Е |
|||||||||||||
n Kij 1 |
Группа А |
Группа Б |
Группа С |
|||||||||||||
К1 |
К2 |
К3 |
К4 |
К5 |
К6 |
К7 |
К8 |
К9 |
К10 |
К11 |
К12 |
К13 |
К14 |
К15 |
||
1 |
2 |
3 |
4 |
5 |
6 |
7 |
8 |
9 |
10 |
11 |
12 |
13 |
14 |
15 |
16 |
17 |
Объект 1 Объект 2 Объект 3 ………… ………… Объект m |
+ + +
+ |
+ +
+ |
+
+ |
+ |
+ +
+ |
+ + + |
+ |
+
+ |
+ + |
+ |
+ + +
+ |
+
+ |
+ |
+
+ |
+ |
+ |
M Kij 1 |
+ |
+ |
+ |
+ |
+ |
+ |
+ |
+ |
+ |
+ |
+ |
+ |
+ |
+ |
+ |
+ |
По горизонтали в таблицы отражаются источники финансирования инвестиционной деятельности, объединенные в соответствии с классификацией на 5 основных групп. К группам А, В и С относятся государственные и муниципальные источники финансирования инвестиционной деятельности. В группе А объединяются федеральные бюджетные и внебюджетные источники, в группе В распределяются аналогичные источники финансирования инвестиционной деятельности субъектов федерации, а в группе С – муниципальных образований. В группе Д распределяются инвестиционные источники юридических лиц – субъектов хозяйствования, основу которых составляют собственные, заемные и привлекаемые инвестиционные ресурсы, а в группе Е – инвестиционные источники физических лиц. Подробная степень градации финансовых источников определяется разработчиками схемы финансирования инвестиционной деятельности муниципального образования.
В первой графе источников финансирования отражается суммарная величина инвестиций, использование которых предусмотрено данной перспективной схемой. Она может быть рассчитана для каждого объекта по формуле:
n
Kj = Kij,
I = 1
где:
Kj – суммарный объем инвестиций из всех источников, предусмотренный схемой финансирования j-ого объекта в течение данного перспективного периода;
Kij – объем финансирования инвестиций, за счет i-ого источника, предусмотренный для данного j-ого объекта территориальной схемой;
J – порядковый номер объекта инвестиционного финансирования в данной схеме;
I – номер источника финансирования инвестиционной деятельности в рамках данной территориальной схемы;
N – общее количество источников финансирования инвестиционной деятельности, предусмотренных этой схемой.
В вертикальной части таблицы располагается перечень объектов, инвестиционное финансирование которых обеспечивается в рамках данной схемы, осуществляется распределение объемов инвестиционных ресурсов по годам прогнозируемого периода, рассчитываются суммарные итоги по определенным совокупностям рассматриваемых объектов. Градация объектов может осуществляться по их функциональному назначению, с выделением объектов производственного и непроизводственного назначения, отраслевому использованию. Кроме того, определяется общий объем инвестиций, ассигнуемых на развитие муниципального образования в определенный перспективный период в рамках данной схемы и оценивается влияние отдельных групп и видов источников на формирование средств для ее перспективного развития.
В таблице приведен условный пример использования финансовых ресурсов из разных источников для инвестиционного обеспечении строительства или реконструкции ограниченной совокупности объектов данного муниципального образования. Знаком «+» помечены отдельные виды источников, средства которых могут быть использованы для финансирования инвестиционной деятельности муниципального образования по ограниченной совокупности объектов, расчетные итоги по отдельным видам, группам (типам) источников в разрезе одного или ограниченной совокупности объектов.
Разработку перспективной схемы финансирования инвестиционной деятельности муниципального образования целесообразно осуществлять на стадии подготовки прогноза их социально-экономического развития на перспективный период. По существу, эта схема может являться одной из его частей, обеспечивающей достаточно реальное представление о потребностях муниципального образования в инвестиционных ресурсах для своего социально-экономического развития применительно к строительству или реконструкции определенной совокупности объектов, обуславливающей темпы протекания этого процесса. Кроме того, в ходе подготовки схемы местные органы власти получают возможность оценить масштабы привлечения финансовых ресурсов из различных источников для реализации предусмотренной схемой инвестиционных мероприятий, выбрать оптимальные варианты распределения инвестиционных ресурсов муниципального образования в рамках предусмотренного количества объектов, оценить потребность, возможность и условия привлечения дополнительных средств из внутренних и внешних источников для реализации инвестиционной программы.
Из вышесказанного вытекают принципиальные особенности новой архитектуры бюджета развития. Происходит расширение реального горизонта планирования развития муниципального образования до 5-10 лет. Это позволяет предпринимать конкретные шаги по упрочению стабильности экономического положения, прогнозировать объем поступлений и основные направления капитальных затрат. Используется совместное взаимоувязанное планирование не только расходов, но и доходов бюджета развития, в сочетании с текущим бюджетом. Такой подход способствует созданию объемной комплексной картины и соблюдению равновесия между поступлениями и расходами бюджета развития. Вводится принцип трехступенчатого составления бюджета развития, что способствует достижению целей текущего, среднесрочного и долгосрочного планирования, отличающихся различной степенью детализации. Бюджет развития на текущий год представляет собой конкретную роспись обеспечения и осуществления финансирования капитальных затрат, содержит перечень конкретных мероприятий, инвестиционных проектов и выплат по гарантиям. 3-5-летний бюджет развития – это реальный план развития муниципального образования на обозримую перспективу с учетом сложившихся пропорций и наблюдаемых тенденций в экономике. И, наконец, долгосрочный бюджет развития на 5-10 лет позволяет оценить последствия принимаемых решений, исключить возможность возникновения катастрофических ситуаций в экономике муниципального образования и структурных перекосов, не допустить неконтролируемого роста задолженности по финансовым обязательствам, невозврата средств, а также осуществлять стратегическое планирование и управление муниципальным хозяйством. Кроме того, долгосрочный бюджет развития фактически является программой органов власти, содержащей основные направления инвестиционной политики и обобщенные показатели развития муниципального образования.
Такая логика требует также осуществления организационного обособления и отделения финансовых потоков бюджета развития от бюджета текущих расходов, установления надежного контроля за перетоком средств между двумя бюджетными составляющими. Предлагаемая схема построения бюджета развития надежно защищает инвестиционный потенциал муниципального образования от проедания и способствует его поступательному наращиванию. Одновременно возрастает контроль и качество управления муниципальной собственностью и инвестициями.
В целом экономический риск можно определить как категорию, выражающую отношения по поводу степени достижения определенного результата хозяйственной деятельности. Одной из таких форм является риск бюджетного финансирования инвестиционных проектов. Зачастую участниками таких проектов выступают предприятия и организации, не являющиеся прямыми бюджетополучателями. Поэтому в рамках сложившейся организации этого процесса существование риска обусловлено значительной степенью неопределенности на стадии возмещения бюджетных ресурсов. В основе данной формы экономического риска лежат взаимопредполагающие и взаимоотрицающие отношения между местными органами власти и совокупностью других экономических агентов. В форме риска бюджетного финансирования наиболее рельефно проявляется основное противоречие экономического риска – между общественным и частным интересом хозяйствующего субъекта по поводу получения предполагаемого дохода.
Ключевым элементом изучения риска бюджетного финансирования является выбор наиболее оптимального механизма управления процессом реализации рисковых отношений, наиболее адекватно соответствующих их противоречивой структуре, с целью снижения риска.
При бюджетной финансовой поддержке инвестиционных проектов сторонами выступают органы местного самоуправления и хозяйствующие субъекты. В этом случае вся рисковая нагрузка в части бюджетной составляющей финансово-материальной части проекта ложится на «плечи» местного органа власти. На уровне региона этот отрицательный момент нивелируется весьма небольшой долей участия государства в осуществлении инвестиционных проектов. На уровне местных бюджетов работа по аналогам региональной схемы бюджетного стимулирования сложна, а зачастую просто невозможна. Это связано с ограниченностью средств на цели развития и с другими объективными условиями. Прямая финансовая поддержка из бюджета развития муниципального образования продолжает действовать, однако значительная рисковая нагрузка остается.
Для сокращения риска предлагаем следующую схему, предусматривающую опосредованное взаимодействие сторон в отношениях риска бюджетного финансирования. К взаимодействию бюджет развития – предприятие добавляется еще один участник – банк. Условия формирования модели следующие: на конкурсной основе производится отбор перспективных проектов стабильно работающих предприятий. Одним из критериев отбора помимо всестороннего анализа производственно-хозяйственной и финансовой деятельности предприятия, является предварительное согласие коммерческого банка на кредитование конкретного инвестиционного проекта. Затем заключается трехсторонне соглашение между местной администрацией, предприятием и банком, главное условие которого состоит в том, что предприятию предоставляется безвозмездная компенсация в объеме ¾ суммы банковского процента по взятому кредиту. В результате предприятие получает доступ к инвестиционным ресурсам на льготных условиях, а бюджет диверсифицирует риск с коммерческим банком. Снижение риска бюджетного финансирования в этом случае объективно обусловлено отлаженной системой банковского кредитования, включая залоговые обязательства.
С позиции эффективности вложения бюджетных средств по такой схеме можно прогнозировать получение дополнительного объема выпуска и реализации продукции, увеличение размера уплачиваемых налогов, ритмичность (в случае использования кредита на пополнение оборотных средств предприятия) работы.
СПИСОК ТЕРМИНОВ
Амортизационные отчисления – сумма, начисляемая на счет прибылей и убытков и представляющая износ или уменьшение стоимости актива. Обычно сумма амортизационных отчислений определяется процентом от стоимости актива, зафиксированной в бухгалтерских книгах.
Аннуитет – вид государственного займа, по которому кредитор периодически получает определённый доход (ренту), устанавливаемый с расчётом на постепенное погашение капитальной суммы долга и процентов по нему.
Аудит – деятельность по осуществлению независимых проверок бухгалтерской отчетности, платежно-расчетной документации, налоговых деклараций и других финансовых обязательств и требований экономических субъектов с целью установления достоверности их бухгалтерской отчетности и соответствия совершенных ими финансовых и хозяйственных операций нормативным актам.
Бюджетополучатель – распорядитель бюджетных ассигнований, непосредственно осуществляющий расчеты за поставленные товары, выполненные работы, оказанные услуги.
Закупки – покупка местными властями товаров и услуг текущего производства.
Залог – имущество или другие ценности, находящиеся в собственности залогодателя и служащие частичным или полным обеспечением, гарантирующим погашение займа. Залог может быть передан залогодержателю в физической форме или в форме документально зафиксированного права на его получение в виде залогового обязательства.
Инвестиции – денежные средства, ценные бумаги, иное имущество, в том числе имущественные права, иные права, имеющие денежную оценку, вкладываемые в объекты предпринимательской и (или) иной деятельности в целях получения прибыли и (или) достижения иного полезного эффекта. Это долгосрочное вложение капитала в предприятия разных отраслей, предпринимательские проекты, социально-экономические программы или инновационные проекты.
Инвестиционная инфраструктура – комплекс взаимосвязанных структур, обслуживающих и обеспечивающих реализацию инвестиционных процессов. Инфраструктура – комплекс взаимосвязанных обслуживающих структур, составляющих и/или обеспечивающих основу для решения проблемы (задачи).
Капитальные расходы – часть расходов бюджетов, обеспечивающая инновационную и инвестиционную деятельность.
Концессия – договор на сдачу в эксплуатацию на определённых условиях природных богатств, предприятий и др. хозяйственных объектов, принадлежащих государству или муниципалитетам.
Муниципальные гарантии – способ обеспечения гражданско-правовых обязательств, в силу которого муниципальное образование - гарант дает письменное обязательство отвечать за исполнение лицом, которому дается муниципальная гарантия, обязательства перед третьими лицами полностью или частично.
Обеспечение обязательств – установление дополнительных имущественных мер, побуждающих стороны к точному и реальному исполнению обязательств. Исполнение обязательств может обеспечиваться неустойкой, залогом, удержанием имущества должника, поручительством, банковской гарантией, задатком и другими способами, предусмотренными законом или договором.
Оценка проекта – установление значимости или результативности мероприятий. Метод оценки инвестиционного проекта – правило отбора наиболее перспективного инвестиционного проекта из числа рассматриваемых проектов.
Перспективный бюджет (бюджет развития) – расходы бюджета, обеспечивающие инвестиционную деятельность органов местного самоуправления.
Процентная ставка – плата за кредит в процентном выражении к сумме кредита в расчете на определенный период времени: год, месяц и т.д. Процентные ставки зависят от количества денег в обращении, спроса на заемные средства, политики правительства, оценки кредитором риска невозвращения займа, периода займа и курса национальной валюты.
Проектное финансирование – форма финансирования на основе активов, при которой фирма финансирует отдельный набор активов на индивидуальной основе.
Соглашение «ройалти» – соглашение, по которому предоставляется право использовать собственность другого лица с целью извлечения прибыли за соответствующую плату.
Текущий бюджет – расходы бюджета, не носящие инвестиционный характер
Финансовые ресурсы – денежные средства, находящиеся в распоряжении государственной или коммерческой структуры.
Экономический риск в проектном финансировании – риск того, что продукция проекта не сможет быть продана по цене, покрывающей операционные и эксплуатационные издержки проекта, а также расходы по обслуживанию долга.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ ПО ТЕМЕ
Бескровная В.А. Бюджетное регулирование субфедеральных финансовых потоков. – СПб.: Норма, 2002.
Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998 года N 145-ФЗ в ред. Федерального закона от 26.04.2007 N 63-ФЗ.
Лазарева Н.В. Аудит в системе управления доходами местных бюджетов. – Ростов на Дону: Рост. гос. эконом. акад., 2000.
Рохчин В.Е., Жилкин С.Ф., Знаменская К.П., Тяшин Е.В. Методические рекомендации по формированию концепции социально-экономического развития муниципального образования. – М.: РИЦ «Муниципальная власть», 2000.
Управление проектами. – СПб., «Два ТрИ», 1996.