Тема 3.2
ОРГАНИЗАЦИЯ РАЗРАБОТКИ И РЕАЛИЗАЦИИ СТРАТЕГИИ189
МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ
В рамках данной темы изучается организация разработки и реализации стратегий муниципального развития. Важный момент этого изучения состоит в том, чтобы показать слушателям конкретные варианты превращения общих знаний о стратегии муниципального развития в представления о способах, инструментах и формах организации разработки и реализации стратегии, избежав при этом догматического представления о таком превращении. Слушатели должны усвоить подход и принципы, а не шаблон осуществления этого перехода. Разработка и реализация стратегии развития – процесс творческий и «единственно верной» схемы его осуществления не существует. Задача преподавателя состоит в том, чтобы, показывая слушателям направления и инструменты организации разработки и реализации стратегий, побуждать их к формированию собственных схем построения этой работы, отвечающих особенностям их конкретных муниципальных образований. В работе с данной темой, полностью сохраняется наличие в преподавании консультационной составляющей работы преподавателя. В идеале, на базе такой работы может сложиться инфраструктура поддержки стратегического планирования муниципального развития, которая обеспечивает новые проектные разработки, а также анализ и трансляцию опыта осуществляемой деятельности.
Цель темы – сформировать у слушателей представление о направлениях превращения общих знаний о стратегии муниципального развития в конкретные формы организации деятельности по разработке и реализации стратегии.
После изучения темы слушатели должны быть готовы к участию в организации разработки и реализации стратегии муниципального развития.
ОСНОВНОЙ ТЕКСТ
Федеральное законодательство, регулирующее отношения в системе местного самоуправления, не содержит прямых регуляторов, определяющих процесс стратегического планирования. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (131-ФЗ) выделяет среди полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения «принятие и организацию выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования» (ст. 17, п. 6) и регулирует некоторые обстоятельства, связанные с процедурами разработки и принятия таких программ (ст. 28 и 35). О комплексных программах развития муниципальных образований говорят также ст. 20 и 24 Градостроительного Кодекса, предписывающие учитывать их при подготовке проекта генерального плана. Бюджетный кодекс регулирует отношения, возникающие в связи с «инвестиционными программами (проектами) развития общественной инфраструктуры муниципального значения» (ст. 139).
Таким образом, федеральное законодательство фиксирует значение работы по созданию программ социально-экономического развития муниципальных образований. При этом понятно, что для федерального (и регионального) уровня управления муниципалитет выступает, в первую очередь, единицей, особенности которой должны быть учтены как объективные составляющие территории страны (или региона). Для самих же муниципальных образований важна также другая грань, связанная с субъективным отношением к населенному пункту как месту собственной жизни. Такая ориентация делает значимым разработку программ развития на основе результатов стратегического планирования развития муниципальных образований, поскольку основной фокус стратегического планирования связан не только с «объективными» характеристиками территории, но и с «субъективными» характеристиками, предпочтениями и целеполаганием самих муниципальных образований. Разумеется, формируя и осуществляя управленческое действие, невозможно рассматривать «объективные» составляющие, не обращаясь к «субъективным», и наоборот. В этом плане подходы стратегического и комплексного планирования не противоречат, а, при правильно организованном взаимодействии, дополняют друг друга. Отсутствие внимания к «субъективной составляющей» серьезно ограничивает возможности муниципального управления и может превратить «программы социально-экономического развития» муниципалитетов в бессистемные сборники более или менее случайной статистической информации. И наоборот, без привязки к особенностям объекта управления, стратегические полагания рискуют остаться только благими намерениями.
С точки зрения муниципального управления, понимаемого как самостоятельный уровень системы управления, принимающий решения «самостоятельно и под свою ответственность», акцент на стратегическом планировании важен, поскольку он дает возможность удерживать самостоятельность управленческой позиции. Программы развития муниципального образования становятся в этом случае инструментами реализации выбранной стратегии и в этом качестве встраиваются в систему отношений с текущим устройством федерального уровня управления.
Взаимоотношения между муниципальным и региональным уровнями управления в сфере стратегического планирования определяются системой отношений и законодательства, сложившихся на региональном уровне. В качестве образца (пока не достигнутого) здесь можно рассматривать такое положение дел, когда удается сформировать региональную и муниципальные стратегии развития, взаимоувязанные друг с другом. В сегодняшней практике стратегического планирования на региональном уровне, к сожалению, не очень принято обращать внимание на муниципальные особенности. Из-за этого региональные стратегии лишаются существенных ресурсов собственной реализации, а муниципалитеты часто оказываются перед стеной неадекватного понимания их ориентаций и забот на региональном уровне. Все это ведет, в конечном счете, к неэффективному использованию ресурсов развития территории.
Накопленный опыт стратегического планирования позволяет сформулировать базовый набор установок (принципов), организующих этот процесс в муниципальном управлении.
Необходимо выявить основные характеристики муниципального образования и возможности и угрозы его развитию, связанные с его внешним окружением.
Необходимо обеспечить процесс планирования тщательным анализом работы всех элементов системы управления муниципальным образованием и, в дальнейшем, строить их работу в соответствии с выработанной стратегией.
Необходимо выбрать конкурентоспособную позицию муниципального образования в пространстве «рынка муниципалитетов».
Необходимо сформировать образ будущего муниципального образования, способный увлечь участников процесса и задать для них перспективу осмысленного действия.
Необходимо строить стратегию на основе использования разной информации, упорядочивая ее в соответствии с задачами процесса.
Необходимо строить процесс планирования как последовательность отдельных шагов, на основе анализа удач и ограничений работы, проделанной ранее, последовательно наращивая опыт планирования, доступный муниципальному образованию.
В процессе планирования необходимо учитывать интересы разных людей, групп, организаций и осуществлять специальную работу, направленную на организацию переговоров и достижение согласия между разными участниками.
Стратегия должна опираться на глубинные ценности и интересы людей, определяющих жизнь муниципального образования.
Стратегия должна быть чувствительна к изменениям внешней среды.
Стратегия должна сопровождаться специальной работой, направленной на реорганизацию структуры управления, при хорошем понимании ее состояния и возможностей.
Пункты 1-3 этого списка ориентированы на вопрос, что нужно делать, разрабатывая стратегию, пункты 4-7 – на вопрос, как нужно делать, а пункты 8-10 – на вопрос, какой должна быть разрабатываемая стратегия.
При этом результаты разработки и реализации стратегии развития могут достаточно сильно различаться, в зависимости от усилий, направленных на осуществление этого процесса, а также целого ряда разных привходящих обстоятельств, определяющих его.
Организационная схема процесса стратегического планирования в муниципальном управлении представлена на схеме, представленной на рис. 3.2.1.
Рисунок 3.2.1. Процесс стратегического планирования в муниципальном управлении
Точкой отсчета, определяющей разворачивание всей работы, является формирование стратегического замысла, включающего ядерные ценностные и целевые ориентиры развития муниципального образования. Ядро стратегического замысла составляет формулировка миссии муниципального образования (характеристики его роли, назначения или призвания для жителей, региона, страны, мира) и его перспективного облика (образа будущего). На этой основе, в сочетании с результатами анализа доступных ресурсов, формулируются приоритеты и стратегические цели развития, которые далее определяют разворачивание конкретных программ и проектов. Для того чтобы иметь возможность оценивать ход и результаты реализации стратегии, формируются ориентиры, на которые надо выйти по этапам реализации и разрабатывается система показателей (индикаторов), позволяющих отслеживать ход и результаты реализации.
Набор субъектов, участвующих в разработке и реализации стратегии муниципального развития является достаточно разнородным, и их соорганизация требует обращения к достаточно тонким управленческим инструментам, поскольку органы муниципального управления не являются ни дирекцией, ни управляющей компанией муниципального образования. Их прямая власть простирается только на муниципальные предприятия и учреждения, которые представляют лишь небольшую часть местной экономики. Поэтому разработка и реализация стратегий муниципального развития, в управленческом плане является достаточно сложным процессом, а обращение к нему – признаком готовности муниципального управления осваивать высшие этажи управленческого искусства.
Ядром процесса разработки и реализации стратегии муниципального развития является специализированный орган муниципального управления (позиция 1 на рис. 3.2.1). Его задача – профессиональная соорганизация разных представлений и имеющихся ресурсов для наиболее эффективного обеспечения воспроизводства и развития жизнедеятельности муниципального образования. Организационно это может быть подразделение администрации муниципального образования, специализированная группа стратегического планирования или отдельная специализированная организация.
Другой профессиональной группой участников стратегического планирования являются консультанты, которых организаторы работы считают необходимым привлечь для решения конкретных задач: анализа, исследований, разработок, экспертизы и др. (позиция 2 на рис. 3.2.1).
Важнейшая непрофессиональная группа участников процесса – представители местного сообщества муниципального образования (позиция 3 на рис. 3.2.1). Их участие в процессе разработки и реализации стратегии – залог возможности увидеть задачи развития с необходимой полнотой и системностью, а также существенно расширить набор ресурсов реализации стратегии. Без широкого участия и поддержки местного сообщества планы и программы развития будут наталкиваться на явное или скрытое противодействие, а их масштаб не будет соответствовать масштабу муниципального образования в целом, – в лучшем случае они будут работать на достижение локальных целей локальных групп, в худшем – будут просто растрачивать имеющийся потенциал.
Формирование целей, приоритетов и основных направлений муниципального развития не может не ориентироваться на представления, интересы и потребности местного сообщества – разные у разных людей и групп людей. Найти единый, «правильный» ответ на вопросы о желаемых направлениях и горизонтах развития муниципалитета невозможно: мы всегда вынуждены иметь дело с набором разных ответов, не сводимых друг к другу. Только совместное обсуждение, удерживающее в себе эти ответы, дает возможность выявить и согласовать разные мнения и позиции, представленные в местном сообществе. Поэтому организация обсуждения стратегии занимает очень важное место на всех стадиях ее разработки и реализации.
Сложность работы по проявлению и анализу интересов и ожиданий представителей местного сообщества, а также вовлечению их в процесс разработки и реализации стратегии заставляет выделить выявление и анализ этих интересов и ожиданий как специальное направление работы (позиция 1-2 на рис. 3.2.1). Такая работа (через организацию специальных опросов, анализ писем и обращений жителей, проведение круглых столов, публичных слушаний, референдумов и т.д.) может проводиться как самими организаторами разработки стратегии, так и специалистами-социологами. Осуществление этой работы делает разработку и реализацию стратегии развития процессом, консолидирующим деятельность разных представителей местного сообщества.
Органы разработки и реализации стратегии развития
Важнейшей отправной точкой разработки стратегии развития является позиция Главы муниципального образования. Если работа над стратегией ведется без его участия, и его вниманию предлагается лишь готовый документ, стратегия рискует оказаться документом, который не порождает никаких действий.
Стратегия требует наличия деятельного начала, обладающего волей к действию. Конечно, такое начало устроено достаточно сложно и складывается из воли и активности многих людей. Однако, в любом случае, участие Главы муниципального образования в процессе разработки стратегии является одним из ключевых факторов, обусловливающих успех дела. Глава – избранный организатор жизни местного сообщества, который несет перед ним ответственность за взаимное согласование разных интересов, представленных в сообществе и за представительство интересов сообщества вне муниципального образования. Он обязательно должен входить в круг инициаторов разработки стратегии и нести ответственность за качество и реализацию стратегии. Он не может являться непосредственным разработчиком и не может посвятить работе над стратегией значительную часть своего рабочего времени, однако, именно он, своими распоряжениями, формирует рабочие органы разработки стратегии, контролирует их работу, представляет стратегию сообществу и местному органу представительной власти.
Одной из критических точек разработки стратегии является правильная организация деятельности главного рабочего органа разработки стратегии – группы стратегического планирования. Успешность ее работы, в первую очередь, определяется подбором состава, мотивацией и правильной организацией работы.
Вместе с тем важно, чтобы работа над стратегией не стала задачей только группы стратегического планирования. В сбор информации, поиск и анализ идей и предложений должны быть вовлечены, по возможности, все сотрудники администрации. Как минимум, они должны быть хорошо информированы о проводимой работе.
Принципы формирования и организации работы группы стратегического планирования.
Статус. Возглавлять группу стратегического планирования должен сотрудник администрации в должности не ниже заместителя Главы муниципального образования. Это позволяет обеспечить достаточный вес группы в деятельности администрации. Основной состав группы должен включать инициативных специалистов администрации, не перегруженных текучкой. Работе над стратегией необходимо придать определенный официальный статус. Должно быть подготовлено и утверждено положение о группе стратегического планирования, включающее план-график ее работы, дни отчетов, права и ответственность ее членов.
Квалификация. В идеале в группу стратегического планирования должны входить представители всех отраслевых подразделений администрации. Ядро группы, как правило, должны составлять специалисты экономических подразделений, имеющие профильное образование.
Принадлежность к команде Главы муниципального образования. В разработке стратегии должны принимать участие представители всех сил, действующих в местном сообществе, однако в группу стратегического планирования должны входить доверенные люди действующего Главы муниципального образования. Это значительно облегчает организацию рабочего процесса, и это справедливо, поскольку именно Глава муниципального образования несет ответственность за конечный результат работы.
Мотивация. Членам группы стратегического планирования приходится тратить на работу над стратегией много сил и времени. Это – творческая работа, которую невозможно выполнять без энтузиазма, только по обязанности. Поэтому очень важно, чтобы сотрудники включались в работу группы добровольно, исходя из ценности общественных и личных (повышение квалификации, статус, карьера и т.п.) выгод этой деятельности.
Оптимальное распределение нагрузки. Несмотря на все проблемы, связанные с недостаточностью численного состава и перегруженностью муниципальных администраций, крайне важно, чтобы для работы членов группы над стратегией было выделено специальное время за счет перераспределения лежащей на них текущей нагрузки. Группа не должна быть раздутой и включать в себя «мертвые души», не несущие рабочей нагрузки, но ее состав должен быть достаточным как с точки зрения квалификации, так и с точки зрения распределения работы.
Ресурсное обеспечение. Работа группы должна быть обеспечена достаточными материальными и информационными ресурсами: машинным временем вычислительной и множительной техники (если нет возможности выделить для работы группы специальный комплект офисного оборудования), помещениями для проведения рабочих совещаний, транспортом для поездок по территории муниципального образования. Важным моментом является возможность доступа к сети Интернет, поскольку она представляет собой важный информационный ресурс, а также к надежным средствам связи. Для обеспечения постоянного широкого контакта с местным сообществом важен доступ группы к медийным ресурсам местной власти – муниципальным изданиям, радио и телевидению.
Лидерство Главы муниципального образования. Важна постоянная поддержка ведущейся работы со стороны Главы муниципального образования, подчеркивание значимости проводимой работы, публичная поддержка проводимых мероприятий, демонстрация включенности Главы в работу над стратегией.
Помимо группы стратегического планирования, при Главе муниципального образования формируется общественный (координационный) совет по стратегическому планированию. Совет решает следующий набор задач:
рассмотрение, утверждение или возврат на доработку разделов стратегии, разработанных группой стратегического планирования, совместно с тематическими группами,
рассмотрение и утверждение итогового текста стратегии,
представление итогового текста Главе муниципального образования для внесения на рассмотрение местного органа представительной власти.
Состав совета может определяться по-разному, но важно, чтобы он отражал весь спектр общественной жизни местного сообщества. В его состав должны войти лидеры всех значимых сил, действующих в местном сообществе, включая силы, оппозиционные действующей власти. Важно также включение в состав общественного совета представителей региональной власти, курирующих муниципальное образование. Именно работа совета превращает стратегию из рабочего документа администрации в документ общественного согласия муниципального образования.
Основным источником идей и разработок, формирующих стратегию, являются тематические рабочие группы. Их количество, тематика работы и состав определяется решением Главы муниципального образования на основе предложений группы стратегического планирования. Каждая группа несет ответственность за проработку определенного направления стратегического развития муниципального образования, определенного в концепции стратегии. В состав рабочих групп входят специалисты администрации и представители тех организаций, чьи интересы затрагивает развитие данного тематического направления. Важно включение в работу тематических групп инициативных граждан, заинтересованных в развитии того или иного направления. Во главе тематической группы стоит один из членов группы стратегического планирования, который ставит задачи для работы группы, организует работу, представляет разработки группы при формировании стратегии.
Разработанная стратегия должна пройти широкое обсуждение. Важно, чтобы она была опубликована, и доступ к ней был обеспечен всем желающим. Большие размеры документа, как правило, не позволяют опубликовать его в местной печати. Для этого нужен краткий вариант стратегии, содержащий основные выводы из проделанного анализа, приоритеты и программы развития. Такой вариант может быть опубликован в печати для всеобщего обсуждения. Полный текст стратегии можно разместить в администрации и библиотеках, чтобы там с ним могли ознакомиться те, кто захочет это сделать. Для обсуждения стратегии группа стратегического планирования организует специализированные общественные слушания.
Ключевой точкой утверждения стратегии является ее рассмотрение и принятие на заседании местного органа представительной власти. С момента утверждения стратегия становится официальным документом и ложится в основу деятельности местных органов власти.
Для повышения статуса разработанной стратегии и координации реализации стратегии муниципального развития с развитием региона, важно представление стратегии в правительство субъекта Федерации и федеральные правительственные органы, с которыми работает муниципальное образование.
Для представления ведущейся работы возможно более широкому кругу людей и привлечения внимания к муниципальному образованию полезна публикация стратегии в сети Интернет.
Особенности этапа реализации стратегии
Писать стратегии сегодня научились многие муниципалитеты и тем более консультанты. Существуют методические разработки, которые подробно описывают процесс разработки стратегий и его организацию. Однако результаты такой разработки оказываются под вопросом, когда документ, на обложке которого набрано гордое название «Стратегия…», остается стоять на книжных полках, а жизнь муниципального образования и деятельность его органов управления идут своим путем, мало связанным с содержанием этого документа.
Подлинная стратегичность «стратегии» проверяется ее реализацией. В точном смысле слова стратегией может быть только то, что реализуется, становится руководством для управленческих действий, отражающих ценности, цели и понимание ситуации, сформированные на стадии разработки. Вопрос «Стратегию разработали, что теперь делать для ее реализации?» проявляет ситуацию потери стратегической позиции. Стратегическое отношение не допускает появления такого вопроса, поскольку оно определяет, что необходимо делать для реализации/достижения поставленных ориентиров.
Реализация стратегии, по сути, начинается с самых первых шагов по ее разработке. На стадии разработки установка на реализацию заключается в том, что, определяя цели и формируя проекты и программы, призванные обеспечить их достижение, разработчики мыслительно «прикидывают» и «просчитывают» последствия тех или иных действий. И, наоборот, на стадии реализации стратегии нормальной является необходимость возвращаться к доработке и корректировке тех или иных позиций стратегии. Разработка и реализация стратегии представляют собой две взаимосвязанных составляющих одного процесса. Вопрос об их различении – это в большой степени вопрос об акцентах, которые определяют конкретную работу в той или иной точке – стадия разработки во многом направлена на прояснение и анализ предпосылок действия (установок, целей, обстоятельств, возможностей и т.п.), тогда как стадия реализации требует первоочередного внимания к собственно совершению действия.
Специализированными инструментами реализации стратегии являются программы и проекты, конкретизирующие и переводящие в практическую плоскость намеченные стратегические направления развития. Важно, чтобы эти программы и проекты имели конкретных ответственных исполнителей и предусматривали реалистичное финансирование, как из бюджетов различных уровней, так и из инвестиционных и кредитных источников. Реализация стратегии требует специализированного разворачивания целого ряда обеспечивающих ее процессов: организации, нормирования и документирования, информационного сопровождения, мониторинга, оценки результатов, привлечения дополнительных средств (фандрайзинга) и др.
На стадии реализации стратегии полностью сохраняет свое значение развернутая коммуникация по поводу целей, направлений и инструментов развития муниципального образования с представителями местного сообщества. Именно она во многом обеспечивает сохранение стратегической доминанты в деятельности муниципального управления, давая основным организаторам процесса постоянную обратную связь и помогая им удерживать стратегическую позицию (см. описание цикла работы со стратегией в теме 3.1). Управляющий никогда не бывает свободен от текущей работы, которая обладает собственной – «оперативной» – логикой. Включение в эту логику заставляет его реагировать на текущие вызовы и проблемы, которые легко становятся основной доминантой управленческой деятельности, в результате стратегический фокус ослабевает, а то и исчезает вовсе. Его сохранение требует вовлечения в управленческую работу тех субъектов, которые не поглощаются текущей практикой оперативного управления и сохраняют способность не терять видение выработанных ранее стратегических ориентиров.
Оперативные цели конкретны и измеримы: построить дом, ликвидировать прорыв, организовать водоснабжение и т.п. Система стратегических ориентиров носит объемлющий характер, а кроме того, может меняться с изменением ситуации, в которой осуществляется действие. Это ставит в повестку дня вопрос о точной соорганизации стратегического и оперативного планов работы в ходе реализации стратегии, о механизмах их координации и синхронизации. Не надо вовлекать в дискуссии о том, как правильно осуществлять оперативную работу, людей, не принимающих в ней непосредственного участия. Важно осуществлять постоянный мониторинг того, насколько результаты, которые приносит эта работа, действительно работают на реализацию намеченной стратегии и насколько оперативные действия, вместе с появившимися сопутствующими обстоятельствами, требуют уточнения, корректировки или пересмотра тех или иных положений стратегии. Важно продолжать работу по анализу происходящих изменений и формированию соответствующих им новых стратегических направлений деятельности и развития.
Стратегическое планирование должно строиться на постоянной основе, как особый слой управления, сосуществующий с оперативной работой. Оба эти слоя не могут не оказывать влияния друг на друга, но это – разные слои управленческой деятельности, каждый из которых обладает своей собственной логикой, и важно отчетливо различать их и не смешивать друг с другом. В идеале, создается система стратегического управления, в результате чего вся деятельность муниципального управления получает «стратегическую доминанту»: ведется постоянная работа по использованию и наращиванию конкурентных преимуществ муниципального образования, по продвижению созданного имиджа муниципального образования, а также брендов предприятий и продукции (услуг), улучшению предпринимательского и инвестиционного климата муниципального образования.
Стратегическое планирование развития муниципального образования – не одноактный процесс. Оценка результатов реализации стратегии завершает цикл работы и, одновременно, служит точкой отсчета для нового цикла. По результатам оценки реализации стратегии, осуществляется ее корректировка, определяющая новый уточненный набор стратегических ориентиров и направлений реализации стратегии. В соответствии с этим, стратегическое планирование входит в базовый набор инструментов муниципального управления, обеспечивая его стратегический характер.
СПИСОК ТЕРМИНОВ
Местное сообщество – сообщество субъектов, объединенных интересами, связанными с проживанием или осуществление деятельности на общей территории.
Миссия – концентрированное выражение смысла и предназначения деятельности.
Мониторинг – систематический сбор и анализ информации для контроля над ходом работы, позволяющий сопоставить фактическое и запланированное выполнение предусмотренных работ. Осуществляется по ходу реализации проектов и программ.
Образ будущего – оформленное представление о будущем состоянии объекта.
Оценка результатов – систематический сбор и анализ информации для принятия решений о полученных результатах. Осуществляется после завершения ключевых этапов работы.
Программа – система представлений о целевых ориентирах и направлениях деятельности, ориентирующих разных субъектов в процессах проектирования деятельности.
Проект – разработанная система взаимосогласованных действий, направленная на достижение поставленной цели, включающая механизмы корректировки, связанные с изменением условий действия.
Стратегическая доминанта – установка на анализ соответствия проектируемой и осуществляемой деятельности принятой стратегии.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ ПО ТЕМЕ
Балобанов А.Е. и др. Муниципальные стратегии – сделано в России. – М.: Аспект-Пресс, 2004.
Балобанов А.Е. и др. Опыт разработки и реализации стратегий развития муниципальных образований Владимирской области. – Владимир: «Транзит Икс» 2005.
Гутман Г.В. и др. Стратегия развития муниципалитета. – М.: Юркнига, 2003.
Лукша О.П., Сушков П.В., Яновский А.Э. Управление стратегическими планами и программами местного развития. – Обнинск: 2003.
Рохчин В.Е. и др. Методические рекомендации по формированию концепции социально-экономического развития муниципального образования. – М.: РИЦ «Муниципальная власть», 2000.
Территориальное стратегическое планирование. Практическое пособие. СПб.: Международный центр социально-экономических исследований «Леонтьевский центр», 2003.
Управление реализацией стратегий развития муниципальных образований, МОНФ, 2004.