Тема 3.9

ОТЧЕТНОСТЬ И ПУБЛИЧНОСТЬ ПРИ РЕАЛИЗАЦИИ СТРАТЕГИИ: СИСТЕМА ИНДИКАТОРОВ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ, СТАНДАРТЫ ПУБЛИЧНОЙ ОТЧЕТНОСТИ, ОРГАНИЗАЦИЯ ИНФОРМАЦИИ

МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ

Цель данной темы – сформировать у слушателей представление о публичности процессов реализации муниципальной стратегии как об одном из важнейших механизмов реализации муниципальной стратегии развития.

В рамках темы вводится и обсуждается относительно новое для российских управленцев понятие – обязательство. Принимая и утверждая стратегию развития муниципального образования органы местного самоуправления тем самым берут на себя ряд обязательств, об исполнении которых в дальнейшем и будут отчитываться.

Задачей данной темы является научить слушателей выделять и фиксировать обязательства органов местного самоуправления, возникающие при принятии и утверждении стратегии

В тоже время, как уже неоднократно подчеркивалось выше, местное сообщество неоднородно и разные его группы и участники заинтересованы в разной информации, обращают внимание на разные аспекты деятельности органов местного самоуправления. Соответственное второй задачей данной темы является формирование у участников понимания принципа адресного предоставления информации, и обеспечение адекватного информирования заинтересованных сторон.

Третьей задачей темы является постановка задачи об оценке реализации муниципальной стратегии, формирование у участников представления о сложной структуре предмета оценки и отчетности о ходе реализации стратегии.

В качестве четвертой, возможно, факультативной задачи темы предлагается рассмотреть вопрос о стандартах предоставления информации в процессе публичной отчетности и ознакомление участников с международными стандартами серии АА 1000 и GRI (Global Reporting Initiative).

ОСНОВНОЙ ТЕКСТ

Муниципальная стратегия как система обязательств

Проблема обязательств органов местного самоуправления возникает, как только мы задаем вопрос, чем должен отчитываться муниципалитет, взявшийся за разработку и реализацию стратегии.

Международный стандарт публичной отчетности серии АА 1000 разработанный Британским некоммерческим Институтом социальной и этической отчетности²³³ и принятый многими ведущими мировыми компаниями, рассматривает понятие обязательства как ключевой элемент любой процедуры отчетности. В соответствии со стандартом АА 1000 субъект публичной отчетности должен отчитываться о реализации принятых им на себя обязательств. Можно и нужно отчитываться чем-то еще, раскрывать информацию, значимую для ключевых заинтересованных лиц и др., но отчет об исполнении принятых на себя обязательств есть стержневой момент всей системы отчетности. И с такой постановкой вопроса трудно не согласиться.

Отчет об исполнении бюджета – это отчет о том, как были выполнены работы и оказаны услуги, на осуществление которых были запланированы деньги. Отчет о деятельности выборных органов местного самоуправления – это отчет о том, какие из требований избирателей были выполнены и как. И так далее.

Естественно, проще и приятнее отчитываться в условиях отсутствия или расплывчатости обязательств, чем когда обязательства четко сформулированы, и сторона, принимающая отчет, четко понимает, что она хочет услышать. В условиях отсутствия обязательств любое действие или изменение состояния дел в муниципалитете в лучшую сторону – уже достижение. Но верно и обратное – в условиях отсутствия обязательств любая активная и продуктивная деятельность органов местного самоуправления может быть названа недостаточной и нерезультативной. Если результат не сформулирован заранее, то и невозможно зафиксировать его достижение. Это оставляет широкий простор для различных спекуляций и информационных войн.

Это становится особенно актуально в ситуации разделения ответственности между уровнями власти за социальное и экономическое развитие территорий. В соответствии с Законом 131-ФЗ муниципалитет отвечает не за все, а только в пределах своих и делегированных ему полномочий.

Муниципалитет не отвечает за такие вещи, как выплавка чугуна и стали, яйценоскость кур, добыча нефти и урожайность озимых на его территории. Он отвечает за обеспечение населения услугами систем жизнеобеспечения (тепло-, водо-, газоснабжения, вывоз мусора и др.), за создание условий для обеспечения населения бытовыми услугами и товарами. Обязательства по этим вопросам, в соответствии с законом, возникают у всех муниципалитетов, а вопрос, возникают ли какие-то специфические обязательства именно в силу принятия стратегии, требует специального рассмотрения.

Публично принятая и утвержденная стратегия муниципального образования есть общественный (публичный) договор, соглашение между всеми заинтересованными субъектами муниципального развития. Гарантом соблюдения этого договора являются органы местного самоуправления, принявшие стратегию. Соответственно, обеспечение соблюдения приоритетов стратегии как общественного договора, выявление, фиксация и публичное обсуждение ситуаций нарушения различными субъектами местного сообщества соответствующих положений стратегии может быть обязательством и предметом отчетности органов местного самоуправления.

Стратегия муниципального образования содержит представления о путях и направлениях развития муниципального образования и, в частности, о том, какие виды деятельности допустимы, а какие нет на территории муниципального образования.

Таким образом, органы местного самоуправления, принимая стратегию, обязуются обеспечить именно те направления развития муниципального образования, на которые она ориентируется. И, соответственно, не допускать появления на территории муниципального образования проектов, объектов и предприятий, не соответствующих стратегии. Например, если выбрана стратегия развития муниципального образования как специализирующегося на предоставлении туристическо-рекреационных услуг, то проект по строительству на его территории цементного завода должен быть признан как не соответствующий стратегии и отклонен²³⁴, несмотря на ожидаемые платежи в бюджет, рабочие места и др.

И хотя сегодня многие муниципалитеты будут рады любому инвестору, по мере усиления экономического роста, который сегодня переживает Россия, отказ от одних инвестиций и деятельностей в пользу других будет становиться все более важной и актуальной функцией стратегического управления.

Следовательно, ключевым обязательством и предметом отчетности является обеспечение соблюдения стратегических ограничений и приоритетов при привлечении инвесторов.

Стратегия муниципального образования содержит направления развития и реконструкции муниципальных инфраструктур, необходимых для развития муниципального образования в рамках принятых приоритетов. Эти направления часто оформлены в виде целевых программ и отраслевых проектов. Таким образом, обязательства по реконструкции инфраструктур и исполнение соответствующих целевых программ и проектов есть второй предмет публичной отчетности о реализации стратегии.

Например, если муниципальное образование связывает свое развитие с созданием на своей территории одной или нескольких многофункциональных промышленных площадок, то обеспечение этих площадок инженерными инфраструктурами в объемах, достаточных для привлечения промышленных инвестиционных проектов, может быть обязательством и соответственно – предметом отчетности.

При этом необходимо отметить, что обязательства по развитию инфраструктур могут и должны фиксироваться не только в количестве установленной электрической или водоснабжающей мощности, но и в стоимости и длительности процедур подключения, оформления разрешений и иных документов.

Работы по подготовке и представлению отчетов о деятельности органов местного самоуправления по реализации муниципальной стратегии будут проще и эффективнее, если стратегия в целом и дополняющие ее документы (целевые программы, проекты, отраслевые планы и др.) будут содержать явно сформулированные обязательства органов местного самоуправления, возникающие в связи с реализацией именно этой стратегии именно в этом муниципальном образовании.

Субъекты отчетности, или Кто читает отчеты о реализации стратегии?

Стандарты публичной отчетности серии АА 1000 и серии GRI²³⁵ указывают на принцип адресности при подготовке разного рода публичных отчетов. Принцип прост и очевиден: содержащаяся в публичных отчетах информация должна быть понятна заинтересованным сторонам – читателям отчета, проверяема и употребима в их деятельности.

Это значит, что в отчетах, в том числе в отчетах о реализации стратегии развития муниципальных образований, необходимо предоставлять ту информацию, которая интересует читателей и которая может быть использована ими для принятия решений и учтена в их планах и действиях.

Этот простой по формулировке принцип требует, чтобы орган местного самоуправления, готовящий отчет о реализации стратегии и оценивающий ход работ по реализации стратегии, провел два этапа предварительных работ:

• Выявил, кому будет адресована публикуемая информация и готовящиеся отчеты.

• Получил четкие представления о том, какие именно аспекты реализации стратегии интересуют каждую из заинтересованных сторон и в каких показателях и в какой форме они хотели бы получать информацию.

Такой предварительный анализ круга читателей позволит существенно скорректировать работу по сбору информации, отказаться от никому не нужных и неинформативных показателей. Более того, стандарт АА1000 прямо требует, чтобы система отчетных показателей была согласована с заинтересованными сторонами на самых ранних этапах подготовки отчета.

Конечно, полный перечень заинтересованных сторон для каждого муниципалитета свой, и он формируется в процессе работы над стратегией, ниже мы лишь еще раз напомним наиболее часто встречающиеся группы заинтересованных читателей и очертим возможный круг их интересов в отношении отчетов о реализации муниципальных стратегий.

Внешние инвесторы – заинтересованы в информации о том, насколько четко и последовательно муниципалитет реализует выбранную стратегию, насколько уверенно он противостоит дезорганизующим факторам и соблюдает достигнутые договоренности.

Другой областью интереса является информация об изменении условий для реализации инвестиционных проектов, в том числе за счет улучшения качества муниципального управления, реконструкции инфраструктур, упорядочивания и упрощения операций с землей и недвижимостью и др.

Местный бизнес – заинтересован в информации о соблюдении достигнутых договоренностей и выбранных приоритетов. О реализации инфраструктурных проектов, о новых возможностях и угрозах, возникающих в результате реализации стратегии и действий внешних игроков. Кроме того, в случае если средства местного бизнеса используются для решения отдельных задач в рамках стратегии, то детальная информация о результативности решения этих задач также будет востребована.

Органы государственной власти и соседние муниципальные образования – заинтересованы в информации о реализации обязательств по отношению к субъекту федерации и другими муниципиям, об исполнении муниципалитетом своих функций в системе регионального «разделения труда», о претензиях и успехах в части привлечения на свою территорию и удержания новых видов деятельности и преодолении старых проблем и ограничений.

Население муниципального образования и общественные организации – заинтересованы в информации о том, насколько последовательно реализуется выбранная стратегия, преодолеваются и «расшиваются» узкие места, соблюдаются экологические и иные ограничения. Ведет ли реализация стратегии к повышению качества жизни в муниципалитете.

Предметы анализа при оценке результативности реализации муниципальной стратегии

В данном подпункте темы мы рассмотрим подходы к оценке результативности пакета проектов и программ, реализуемых в муниципальном образовании как механизма реализации стратегии. И хотя в рамках отдельных программ и проектов формируются внутренние собственные критерии и индикаторы результативности, все они оказывают непосредственное воздействие на муниципальное образование в целом.

В качестве объекта воздействия проектов и программ, обеспечивающих реализацию муниципальной стратегии, разработчиками программы рассматривается сложная многоуровневая система, в ядре которой лежит экономика и социальная среда муниципального образования и процессы в них происходящие. В конечном итоге, результативность стратегии и пакета программ будет оцениваться по тому, как изменится состояние этого ядра, то есть экономики и социальной сферы муниципалитета в целом. Для фиксации изменений в этом слое используются традиционные макроэкономические показатели, описывающие социально-экономическое положение региона и муниципального образования: бюджетная обеспеченность, уровень доходов и расходов граждан, уровень безработицы, бедности и т.п. Ключевую значимость приобретает интерпретация полученных объективных данных и их сопоставление с другими, похожими по условиям развития территориями.

Во втором слое располагаются различные структуры, обеспечивающие условия для жизни и ведения бизнеса в муниципальном образовании: инженерные, транспортные и социальные инфраструктуры, институты и правила, обеспечивающие операции с землей, недвижимостью и др. Результативность стратегии и программ в этом слое может фиксироваться тем, как меняются условия для жизни и ведения бизнеса – как меняется цена и возможность подключения к электросетям, как меняется сроки осуществления сделки с недвижимостью, как меняется спектр доступных образовательных, медицинских и рекреационных услуг.

В третьем слое располагаются различные субъекты муниципального развития – инвесторы, предприниматели, разные группы населения, профессиональные сообщества, органы государственной власти и т.п. Результативность стратегии и программ в этом слое может фиксироваться по изменению отношения и восприятия муниципального образования этими игроками. Примером подобных изменений может служить изменение отношения молодых жителей – стремились уехать, а теперь стремятся остаться, инвесторов – не рассматривали муниципалитет как место для размещения своих проектов, а теперь включили в список потенциально привлекательных территорий и т.п. Важно заметить, что речь здесь идет об изменении отношений и восприятия – вещей нематериальных, связанных с мышлением и сознанием заинтересованных субъектов. Между тем изменения в этом слое для развития муниципального образования могут оказаться более значимыми и существенными, чем изменения в слое материальных вещей.

Изменения в этом слое можно фиксировать социологическими методами, в том числе с построением различных индексов привлекательности муниципального образования²³⁶.

В пакете дополнительных материалов приводится пример системы показателей для оценки результативности программы привлечения инвестиций одного из субъектов РФ.

Формы и стандарты предоставления публичной информации

Сегодня не существует устоявшихся стандартов подготовки публичной отчетности о ходе реализации стратегии развития муниципальных образований и реализации отдельных программ и проектов в рамках стратегии. В то же время есть несколько подходов к подготовке отчетности, которые могут быть взяты за основу.

Первый подход – классический отчет о социально-экономическом развитии муниципалитета. Такие отчеты, как правило, опираются на показатели и данные государственной статистики и описывают действия, совершенные отчитывающейся структурой. Такие отчеты содержат официальные данные, которые, как правило, появляются со значительным отставанием (1-2 года) и не отражают краткосрочных процессов и достижений. Описывая совершенные работы и затраченные усилия, такие отчеты часто очень мало говорят о достигнутых результатах. Кроме того, подобные отчеты часто не отражают важные для местного сообщества и заинтересованных лиц изменения в условиях для жизни и бизнеса в муниципалитете (государственная статистика не фиксирует эти показатели) и не отражают изменения в мышлении и сознании ключевых субъектов развития муниципального образования. В то же время подобная форма отчетности привычна для органов государственной власти и крупных компаний, и может быть взята за основу для предоставления публичной информации, если отчет на базе статистических показателей будет дополнен указанными выше аспектами.

Второй подход – отчет на основе системы принятых органами местного самоуправления обязательств. Идеология такого подхода описана в международном стандарте процесса подготовки публичной отчетности АА 1000. В соответствии с этой логикой подготовка отчетности есть процесс, непрерывно сопровождающий деятельность. Этот процесс состоит из фиксации системы обязательств в самом начале работ, согласовании ее заинтересованными сторонами, сборе информации об исполнении обязательств в процессе реализации стратегии, проектов и программ, верификации этой информации и публикации отчетной информации в сроки и в формах, согласованных с заинтересованными сторонами.

Следование данной логике может обеспечить широкое участие заинтересованных сторон в реализации стратегии, высокий уровень доверия к органам местного самоуправления со стороны заинтересованных лиц, снижение вероятности сбора ненужной или ненакопления нужной информации. Необходимость фиксировать обязательства и согласовывать с заинтересованными сторонами показатели и форму последующей отчетности в самом начале работ является непривычной для российской управленческой традиции и может вызвать трудности при реализации данного подхода.

Значимым частным случаем и примером применения данной логики является внедряемая Министерством финансов РФ процедура подготовки и предоставления Докладов о реализации основных направлений деятельности (ДРОНД) распорядителей бюджетных средств. К сожалению, практика подготовки таких докладов внедряется с большим трудом. И хотя методика подготовки ДРОНДов прямо указывает на необходимость приведения в отчете системы обязательств²³⁷, исполнением которых занимается отчитывающаяся организация, очень немногие Доклады могут это продемонстрировать.

Третий подход – попытка выработать современную, важную и понятную для многих заинтересованных лиц универсальную систему показателей, по которым могли бы отчитываться разные муниципалитеты и которая позволила бы сделать эти отчеты сравнимыми и сопоставимыми друг с другом.

Одной из известных попыток построения подобной системы показателей и индикаторов является «Руководство по отчетности в области устойчивого развития» (Руководство GRI), созданное в рамках программы ООН по устойчивому развитию.

Руководство содержит общие методические принципы подготовки отчетности и систему отраслевых приложений, содержащих наборы показателей, по которым могут собирать и предоставлять информацию организации, занимающиеся различными видами деятельности. Отдельное приложение есть и для органов публичной власти.

Подготовка отчетов на основании Руководства GRI становится достаточно популярной в мире. Отчеты уже подготовили и опубликовали многие коммерческие компании и органы местного самоуправления. Особенно значимыми и показательными экспертами ООН называется отчеты, подготовленные органами власти, реализующими крупные общественно-значимые проекты с привлечением большого числа частных денег и затрагивающие интересы большого числа людей и организаций²³⁸.

Слабой стороной этого подхода является довольно высокая трудоемкость, необходимость собирать данные, которые, как правило, муниципалитетами не накапливаются, а также некоторая отстраненность от местной ситуации, возникающая из-за освещения вопросов, важных с точки зрения ООН, но не актуальных для самого муниципалитета и местного сообщества.

ДОПОЛНИТЕЛЬНЫЕ МАТЕРИАЛЫ К ТЕМЕ

Опыт разработки системы индикаторов результативности программы повышения инвестиционной привлекательности региона

Настоящий материал представляет собой попытку разработать систему индикаторов результативности программы повышения инвестиционной привлекательности региона с использованием описанных выше принципов. Данный материал может служить примером построения измеряемых показателей, с помощью которых могут фиксироваться изменения на трех уровнях системы – в экономике и социальной среде региона, в инфраструктурах, обеспечивающих условия для ведения бизнеса и жизни, а также в сознании и мышлении заинтересованной группы лиц – в данном случае инвесторов.

Приводимая ниже система показателей не может быть прямо скопирована в качестве системы показателей для оценки результативности муниципальной стратегии или муниципальной программы повышения инвестиционной привлекательности – но может служить учебным материалом и быть взята за основу при построении муниципалитетами своих систем показателей.

Показатели результативности программы повышения инвестиционной привлекательности N-ского края