50 Действие нормативных правовых актов в пространстве и по кругу лиц.

Действие нормативных правовых актов в пространстве. Немаловажным аспектом действия правового акта является его действие в пространстве. Действия нормативных актов в пространстве осуществляется с учётом территориального и экстерриториального принципов, что позволяет определить пространственные пределы действия закона, сделать различие между актами различных государств, законом государства и международным актом, наконец, между общегосударственной и локальной нормами.

Под территориальным принципом понимают действие нормативных правовых актов в пределах государственных или административных территориальных границ деятельности правотворческого органа.

Введем понятие территории государства. Это - часть территории земного шара, находящаяся под суверенитетом определенного государства, составными частями которой являются сухопутные, водные, подземные и воздушные пространства, а также приравненные к ней объекты. Юридический энциклопедический словарь. С. 369.

В России, которая является федеративным государством (п.1. ст.1 Конституции РФ), как и в иных федеративных государствах, регулирование общественных отношений осуществляется на основе приоритета общефедерального законодательства, Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации (п.2 ст.4 Конституции РФ).

В целом можно подразделить правовые акты на общегосударственные, действующие на всей его территории, на действующие на части территории и на международные, распространяющиеся на ряд государств. Следует сказать, что международные договоры не могут приниматься государством без его согласия; тем самым соблюдается государственный суверенитет. Договор, как правило, принимается согласно установленной процедуре законодательным органом и вступает в силу как часть правовой системы государства. В Конституции РФ, например, говорится о месте договора: при том, что «Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу», «если международным договором… установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора». Конституция Российской Федерации, ст. 15, п. п. 1, 4 *. Это означает, что в Российской Федерации такой договор по своей юридической силе стоит всего порядком ниже Основного закона. Таким образом, соблюдаются начала суверенитета. При этом международные договоры России «являются составной частью ее правовой системы». Там же, п. 4. Аналогичные нормы содержатся, например, в Основном законе ФРГ: «Общие нормы международного права являются составной частью права Федерации». Конституции буржуазных государств. - М., 1992, С. 179. Таким образом, можно говорить о включении международного права в право конкретных государств и действии напрямую на их территории как «родного».

Акты федеральных органов власти действуют в пределах территориальных границ государства.

Акты субъектов федерации регулируют отношения в рамках их территориальных границ.

Статья 76 Конституции РФ гласит: «Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон».

К правовым актам, действующим на всей территории данного государства, в первую очередь можно отнести конституцию (при ее наличии), а также законы, в которых не оговаривается действие на каких-либо определенных территориях. В качестве примера можно привести Конституцию РФ. К правовым актам, действующим на определенной территории, можно отнести отдельные положения законов, относящиеся к определенной территории (например, в случае федерации - к ее субъекту), собственные акты отдельных территориальных единиц (например, субъектов федерации), акты местного самоуправления и локальные нормы права. Действуют повсеместно акты толкования, если касаются повсеместно действующих законов, договоры, если в них самих не оговорена определенная территория действия, индивидуальные правовые акты, если в них прямо или по смыслу не заложено какое-либо ограничение по пространству.

В качестве примера закона, действующего на определенной территории, можно взять закон о введении на какой-либо территории чрезвычайного положения. Такого рода акты исходят, как правило, от центральной власти и не подпадают под юрисдикцию субъекта федерации (если государство - федеративное. В случае унитарного государства о собственном законодательстве отдельных территорий не может идти речи). Правовой акт субъекта федерации - его устав (конституция - в случае республики), акты (решения), принятые законодательным органом субъекта в соответствии с уставом (например, решения Новосибирского областного Совета Депутатов). Как указано в Конституции РФ, субъекты федерации вне полномочий федерации и вне пределов совместного ведения федерации и ее субъектов обладают всей полнотой власти.

Органы местного самоуправления (муниципалитеты, районные и поселковые советы и т. д.) издают акты, регулирующие «решение… вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью». Конституция Российской Федерации. Ст. 15, п. 4.

Нормативные правовые акты органов местного самоуправления действуют в пределах административных границ каждого из этих органов.

Экстерриториальность действия нормативных актов означает распространение правовых актов данного субъекта правотворчества за пределы территории его юрисдикции. К примеру, при рассмотрении судом споров, связанных с внешнеторговыми сделками, в некоторых случаях, возможно применение иностранного законодательства. Кроме того, при рассмотрении вещных гражданских споров суд или иной орган, управомоченный на разрешение конфликта, должны применять правовые акты тех государственных органов, на территории которых находится оспариваемое имущество.

Наконец, локальные нормы действуют в пространстве согласно с функциями, осуществляемыми организацией. Замечено, что территория для локальных норм важна постольку, поскольку на ней ведется трудовая деятельность, и в соответствии с этим в самих нормах предприятий координаты пространства указываются как «рабочее место», «строительная площадка», «территория завода» и так далее См.: Архипов С. И. Понятие и юридическая природа локальных норм права. - Известия вузов. Правоведение. 1987, № 1, с. 29. .

Действие правовых актов в пространстве ограничено территорией государства. Международные договоры применяются, но как часть системы права данного государства. По юридической силе они подчиняются основному закону, но, как правило, являются верховенствующими по отношению к законам. Законы, в свою очередь, распространяют свое действие на всю территорию государства, хотя могут действовать и на определенной территории государства. В федерациях субъекты выпускают свои правовые акты по предметам своего ведения; эти законы действуют только на территории данного субъекта. Кроме того, правовые акты вправе издавать органы местного самоуправления (действуют на территории поселения либо на ее части) и организации (действуют на территории рабочего места).

А.В. Шишлов уделяет особое внимание отдельным вопросам, связанным с принятием и действием нормативных правовых актов в новом субъекте РФ. Шишлов А.В. Отдельные вопросы, связанные с принятием законов и иных нормативных правовых актов нового субъекта РФ (на примере Иркутской области)//Государство и право. 2008. №8 С.99-100

Вопросы формирования законодательной базы нового субъекта РФ являются фундаментальными, базовыми вопросами функционирования органов государственной власти объединяющихся субъектов РФ, их решение имеет практическое значение.

В соответствии со ст.1 ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа» от 30 декабря 2009 г. новый субъект РФ считается образованным с 1 января 2008 г. См.: Собрание законодательства РФ. 2007 №1 (Ч.1). Ст.1.

В ст. 7 этого Закона установлен переходный период образования нового субъекта РФ, и согласно ч.4 ст.18 рассматриваемого Закона со дня вступления в силу настоящего Федерального конституционного закона и до дня образования нового субъекта РФ органы государственной власти Иркутской области с участием органов государственной власти Усть-Ордынского Бурятского автономного округа в праве принимать законы и иные нормативные правовые акты Иркутской области, действие которых распространяется на территории Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа. Порядок принятия таких законов и иных нормативных правовых актов Иркутской области определяется соглашением от 13 апреля 2007 г. между Законодательным собранием Иркутской области, Думой Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, губернатором Иркутской области и главой администрации Усть-Ордынского Бурятского автономного округа.

Данное положение закона порождает определенные правовые вопросы, связанные с принятием и действием нормативных правовых актов в новом субъекте РФ и, прежде всего - составляют ли принятые по данному соглашению нормативные правовые акты нормативную правовую базу нового субъекта РФ? Небезосновательно полагать, что в силу прямого указания в ФКЗ (ст. 18) принятые по соглашению нормативные правовые акты можно и нужно относить к нормативным правовым актам нового субъекта РФ: имеется в виду норма о распространении их действия на территории Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа. Но ФКЗ использует терминологию «Иркутская область» и «Усть-Ордынский Бурятский автономный округ» исключительно как к «старым» субъектам РФ, и применяется сокращение «новый субъект» в понимании субъекта РФ (Иркутской области), образованного с 1 января 2008 г.

По замыслу федерального законодателя, данные нормативные правовые акты, принимаемые по соглашению, действие которых распространяется на территории Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, должны выполнять функцию буферной (пограничной) зоны между законодательством «старых» субъектов РФ (области и округа) и законодательством нового субъекта РФ (Иркутской области).

Издание подобных нормативных правовых актов совсем не означает и не приравнивается по юридической силе к принятым нормативным правовым актам нового субъекта РФ уже органами государственной власти этого нового субъекта РФ, что вносит определенную дестабилизирующую функцию в законодательный процесс, ставя под сомнение (имеется в виду временное действие этих нормативных правовых актов). Это подтверждается и ч.1 и 2 ст. 18 ФКЗ. Уставы, законы и иные нормативные правовые акты Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, принятые до дня вступления в силу настоящего ФКЗ, изданные в соответствии с настоящим ФКЗ до дня прекращения срока полномочий органов государственной власти Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, действуют на соответствующей территории в части, не противоречащей настоящему ФКЗ, уставу нового субъекта РФ, законам и иным нормативным правовым актам нового субъекта РФ, до признания их утратившими силу в установленном порядке или до принятия по тем же вопросам законов и иных нормативных правовых актов органами государственной власти нового субъекта РФ. В случае противоречия законов и иных нормативных правовых актов Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа уставу, законам и иным нормативным правовым актам нового субъекта РФ действуют законы и иные нормативные правовые акты нового субъекта РФ.

Исследуя данный вопрос, а также подготовленные органами государственной власти области и округа в порядке соглашения от 13 апреля 2007 г. нормативные правовые акты, в преамбуле которых указывается, что они регулируют те или иные общественные отношения на территории Иркутской области, включая территорию Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, мы неизбежно придем к выводу о том, что указанные нормативные правовые акты приняты не в точном соответствии с ФКЗ, так как в ст. 18 ФКЗ речь идет о распространении действия принятых нормативных правовых актов в порядке соглашения исключительно на территории Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, но не на территории нового субъекта РФ. В связи с этим указанные нормативные правовые акты не будут составлять законодательство нового субъекта РФ.

Таким образом, для придания дополнительной юридической чистоты принятые нормативные правовые акты по соглашению будут действовать на территории нового субъекта РФ до принятия в обязательном порядке органами государственной власти нового субъекта РФ соответствующего нормативного правового акта по тем или иным компетенционным вопросам. Указанную коллизию вернее и правильнее всего можно было бы преодолеть, если бы федеральный законодатель прямо указал в ст. 18 ФКЗ на возможность принятия совместно органами государственной власти области и округа нормативных правовых актов уже нового субъекта.

Парадокс этой ситуации заключается в том, что федеральный законодатель не учел этого факта и в ст. 19 ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа» от 21 июля 2007 г. См.: Собрание законодательства РФ. 2007. №30. Ст. 3745. указал аналогичный механизм принятия нормативных правовых актов, действие которых распространяется исключительно на территории так называемых «старых» субъектов РФ (Читинской области Агинского Бурятского автономного округа).

Таким образом, можно констатировать, что в федеральном законодательстве остался без изменений и улучшений фактически не дееспособный механизм формирования законодательства в новых субъектах РФ, не отвечающий интересам объединяющихся сторон в субъектах РФ.

Действие нормативных правовых актов по кругу лиц. Важное значение для государственно-правовой теории и практики имеет определение действия нормативно-правовых актов по кругу лиц, выяснение вопроса о том, кому адресуются содержащиеся в этих актах предписания.

Действие нормативных правовых актов по кругу лиц тесно связано с территориальными пределами функционирования актов.

Федеральные конституционные законы, федеральные законы распространяют свое действие в равной мере в отношении всех лиц, находящихся на территории Российской Федерации, государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, предприятий, учреждений и организаций.

В соответствии с общим правилом, нормативные акты распространяются на всех лиц, находящихся на территории юрисдикции правотворческого органа (как на граждан данного государства, так и на иностранных граждан и лиц без гражданства). Однако и из этого правила есть исключения:

- во-первых, действующее уголовное законодательство России распространяется не только на лиц, находящихся на территории РФ, но и на её граждан за границей;

- во-вторых, адресность нормативных актов производна от их содержания и назначения. Так, некоторые НПА могут иметь значение для всех индивидуальных и коллективных субъектов, находящихся на территории юрисдикции правотворческого органа (например, Конституция или УК РФ). Другие нормативные акты могут иметь ограниченную значимость и адресоваться лишь конкретной категории лиц (пенсионеры, военнослужащие и т.п.) либо распространяются на должностных лиц (например, нормы Уголовного кодекса РФ об ответственности за воинские и должностные преступления).

- в-третьих, свои особенности имеет действие нормативных актов РФ в отношении иностранцев и лиц без гражданства - им не предоставляются некоторые права и не возлагаются определённые обязанности (участие в избирательном процессе, служба в Вооружённых силах и т.п.);

- представители иностранных государств (дипломатический персонал посольств, главы государств и правительств) наделяются правом дипломатического иммунитета (экстерриториальности). Это означает, что вопрос об их уголовной и административной ответственности за правонарушения, совершённые на территории РФ, решается дипломатическим путём

Особую категорию адресатов нормативных актов составляют лица с двойным гражданством, а также беженцы и перемещённые лица. Лица с двойным гражданством (бипатриды) становятся адресатами законодательства двух и более государств. Беженцы, покинув свою страну в силу каких-либо чрезвычайных обстоятельств (военные действия, стихийные бедствия), также становятся субъектами правоотношений нескольких государств.

В отличие от них, вынужденные переселенцы покидают не суверенное государство, а какой-либо регион страны.

Несмотря на многообразие и своеобразие адресатов нормативных актов, для всех них в России в соответствии с Конституцией признаётся и гарантируется весь комплекс основополагающих прав и свобод человека согласно общепризнанным принципам и нормам международного права.

Важное значение для государственно-правовой теории и практики имеет определение действия нормативных правовых актов по кругу лиц, выяснение вопроса о том, кому адресуются содержащиеся в этих актах предписания.

По общему правилу, нормативные правовые акты издаются с целью распространения их предписаний на граждан данного государства. Наделяя своих граждан конституционными правами и свободами, равно как и возлагая на них определенные конституционные обязанности, государство должно не только принимать меры к тому, чтобы гарантировать соблюдение данных конституционных требований и положений в отношении граждан внутри страны, но и оказывать им защиту и покровительство за пределами государства. Закон Российской Федерации от 28 ноября 1991 г. «О гражданстве Российской Федерации», например, прямо предписывает всем государственным органам России, дипломатическим представительствам и консульским учреждениям всячески содействовать тому, чтобы гражданам Российской Федерации была обеспечена возможность в полном объеме пользоваться всеми правами, установленными законодательством государства их пребывания, международными договорами Российской Федерации, международными обычаями. Им вменяется в обязанность защищать права и законные интересы граждан, а «при необходимости принимать меры для восстановления нарушенных прав граждан Российской Федерации»

Когда гражданин Российской Федерации является одновременно гражданином другого государства, т.е. имеет двойное гражданство, он пользуется не только покровительством России, но и покровительством «своего» нового государства. Двойное гражданство, а, следовательно, двойное покровительство допускается, согласно Конституции Российской Федерации (ч. 1 ст. 62, лишь в одном из двух случаев, а именно: если такая возможность предусматривается федеральным законом или же если это предусмотрено соответствующим международным договором России. Конституция Российской Федерации особо акцентирует внимание на том, что наличие у гражданина России иностранного гражданства не умаляет его прав и свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из российского гражданства, если иное не предусмотрено в федеральном законе или международном договоре (ч. 2 ст. 62)

Законодательство России, впрочем, как и законодательство других стран, приравнивает иностранных граждан и лиц без гражданства в отношении прав и обязанностей к российским гражданам. Согласно ч. 3 ст. 62 Конституции Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в России правами и несут обязанности «наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации».

В России, по Закону о правовом положении иностранных граждан последние не пользуются рядом прав и свобод, которые, по существу, неотделимы от гражданства. Они не могут избирать и быть избранными в государственные органы, участвовать в референдуме. Они не могут быть назначены на определенные государственные должности, например прокурора, судьи, нотариуса, и занимать их. На них не возлагаются определенные конституционные обязанности, такие, например, как обязанность нести военную службу, которая является долгом и обязанностью лишь гражданина Российской Федерации (ст. 59, ч. 1, Конституции). Наконец, в отношении трудовой деятельности, социального обеспечения, пребывания иностранцев и лиц без гражданства на территории России, а также их административной и уголовной ответственности в законодательстве установлен и осуществляется ряд специальных правил.

Особое положение в России, равно как и в других странах, занимают дипломаты, консульские работники и другие сотрудники зарубежных госучреждений, пользующиеся дипломатическим иммунитетом. В строгом соответствии с международным и национальным (внутренним) правом они не подлежат аресту и задержанию. На них не распространяется уголовная, административная и в значительной части гражданская юрисдикция государства пребывания. Судебные, следственные и иные (например, фискальные) органы, к которым поступают требования о начале производства следственных действий в отношении лиц, пользующихся дипломатическим иммунитетом, должны заведомо признавать подобного рода дела им не подведомственными. На официальные власти страны пребывания возлагается обязанность не только самим не допускать по отношению к этим лицам, каких бы то ни было оскорбительных выпадов и насилия, но и всячески ограждать их от подобных действий со стороны других лиц.