4. Тема 8. Правительство рф

5. 1. Общая характеристика роли исполнительной власти.

6. 2. Понятие, формирование и деятельность Правительства РФ

7. 3. Органы отраслевого и межотраслевого управления и их функции

1. Исполнительная власть является самостоятельной и независимой в той же мере, что и две другие ветви власти — законодательная и судебная. Установленные конституционными и законодательными нормами полномочия органов исполнительной власти присущи только ей, и ни один орган не имеет права вторгаться в ее компетенцию. 

Система органов исполнительной власти ориентирована прежде всего на реализацию законов и решений, принимаемых Федеральным Собранием, решения референдумов, указы Президента РФ, а также нормативно-правовые акты субъектов Федерации. Таким образом, основная функция органов исполнительной власти, которая и предопределяет ее название, состоит в организационной, управленческой деятельности, направленной на исполнение (осуществление) правовых актов, принятых законодательной ветвью власти. 

Другими важнейшими функциями органов исполнительной власти являются:

• охрана общественного порядка и обеспечение национальной безопасности; 

• регулятивно-управленческая, связанная с руководством отраслями производственной и социально-культурной сферы; 

• обеспечение прав и свобод граждан. 

Однако данные функции не могут быть реализованы без наличия следующих вспомогательных функций: 

• нормотворческой, заключающейся в издании органами исполнительной власти нормативных актов; 

• оперативно-исполнительной, состоящей в том, что указанные органы обеспечивают реализацию правовых норм, содержащихся как в законах, так и подзаконных актах; 

• юрисдикционной, воплощающейся в том, что органы исполнительной власти могут применять административные, материальные, дисциплинарные и финансовые санкции к гражданам и работникам аппарата государственного управления, совершившим правонарушения. 

Кроме того, осуществление указанных задач и функций предполагает взаимодействие, сотрудничество всех институтов власти. 

Органы исполнительной власти имеют ряд особенностей, отличающих их от других видов государственных органов. Эти властные учреждения представляют собой самую большую часть государственного аппарата. По составу и количеству их намного больше, чем законодательных (представительных) и судебных органов. Органы исполнительной власти — самая мобильная часть государственного аппарата, чаще других претерпевающая изменения и реформы. 

В соответствии с Конституцией в Российской Федерации образована единая система исполнительной власти, включающая в себя как федеральные органы, так и органы субъектов Федерации, что не исключает возможность их классификации по ряду других признаков. Кроме того, имеются исполнительные органы местного самоуправления. 

Выделяют органы общей компетенции, которые могут решать практически любые вопросы государственного управления (Правительство РФ и администрации); органы, отраслевой компетенции, которые обеспечивают специализированное управление определенной частью однородных предприятий, учреждений, организаций (например, Министерство юстиции, Министерство культуры); органы межотраслевой компетенции, которые отвечают за состояние и развитие порученной им сферы управления (например, Министерство труда и социального развития, Министерство науки и технологий); органы внутриотраслевой компетенции, которые руководят в рамках отраслей порученными участками работы (например, территориальные органы федеральных министерств). 

По организационно-правовым формам различаются: 

• правительства; 

• советы министров, имеющие статус правительств; 

• министерства;

• государственные комитеты; 

• комитеты; 

• комиссии; 

• службы; 

• агентства; 

• главные управления и управления; 

• надзоры; 

• департаменты; 

• администрации (мэрии);

• отделы; 

• другие органы, разнообразные по их организационно- правовым формам. 

В зависимости от формы управления различают единоначальные органы, коллегиальные и смешанные. 

Единоначальными являются органы, в которых решающая власть по всем вопросам их компетенции принадлежит возглавляющему данный орган руководителю. 

Коллегиальные органы — это организационно и юридически объединенные группы должностных лиц или руководителей, которым принадлежит приоритет принятия решения по всем вопросам компетенции данных учреждений. 

Органы, где единоначалие сочетается с коллегиальностью, отличает всестороннее и квалифицированное коллегиальное обсуждение и решение стратегических и оперативных вопросов, но им присуще и единоличное проведение принятых решений в жизнь руководителем соответствующего органа. К последним относятся, например, министерства, в которых существуют коллегии.

2. Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации" от 14 мая 1997 года с изменениями от 31 декабря 1997 года Правительство РФ определяется как высший исполнительный орган государственной власти России. Деятельность Правительства подзаконна, связана жесткими рамками правовых ограничений. Но это не означает, что оно полностью выведено из законотворческого процесса и должно толь- ко исполнять предписанное. В некоторых вопросах, по которым законодатель принимает решения, наибольшей компетенцией обладает именно Правительство. Последнее обязано давать свои заключения на законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, а также на другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета. 

Организационная самостоятельность Правительства РФ проявляется в том, что федеральные законодательные и судебные органы практически никак не влияют на его формирование, не считая назначения Председателя Правительства Российской Федерации с согласия Государственной Думы. Однако даже в этом случае решающее слово принадлежит не парламенту, а Президенту РФ. 

Сказанное не означает, что органы исполнительной власти бесконтрольны. Правительство призвано действовать независимо, самостоятельно, но в пределах своей компетенции и в строгом соответствии с российской Конституцией и законами. Правом принимать организационные решения по каждому члену Правительства, министру, вплоть до роспуска всего Правительства, наделен глава государства. 

Правительство РФ является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти страны. 

Принципами деятельности Правительства являются: верховенство Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов; народовластие; федерализм; разделение властей; ответственность; гласность; обеспечение прав и свобод человека и гражданина. 

В состав Правительства РФ входят Председатель, заместители Председателя и федеральные министры. Председатель Правительства назначается Президентом РФ с согласия нижней палаты парламента Государственной Думы в следующие сроки:

• не позднее двух недель после вступления в должность вновь избранного Президента РФ;

• не позднее двухнедельного срока после отставки Правительства РФ; 

• в течение недели со дня отклонения внесенной Президентом кандидатуры Председателя Правительства РФ на рассмотрение Государственной Думы. 

Государственная Дума имеет право дважды без каких-либо для себя правовых последствий отклонить кандидатуру Председателя Правительства, предложенную Президентом РФ. Если же Государственная Дума в третий раз не утвердит представленную кандидатуру, то Президент РФ самостоятельно назначает Председателя Правительства, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы. 

Вновь назначенный Председатель Правительства РФ представляет Президенту свои предложения по структуре федеральных органов исполнительной власти и кандидатурам на  должности своих заместителей и федеральных министров. 

Ограничения статуса членов Правительства связаны с реализацией принципа разделения властей и направлены на минимизацию возможности злоупотребления своим должностным положением. Поэтому закон запрещает членам Правительства: 

• быть членами Совета Федерации, депутатами Государственной Думы, депутатами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и выборных органов местного самоуправления; 

• занимать другие должности в органах государственной власти, органах местного самоуправления и общественных объединениях;

• заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, в том числе участвовать в управлении хозяйствующим субъектом независимо от его организационно-правовой формы. Члены Правительства обязаны передавать в доверительное управление под гарантию государства на время своего пребывания в составе Правительства находящиеся в их собственности доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций в порядке, установленном федеральным законом; 

• заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской и научной; 

• быть поверенными или представителями по делам третьих лиц в органах государственной власти; 

• использовать в неслужебных целях информацию, средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, предназначенные только для служебной деятельности; 

• получать гонорары за публикации и выступления в качестве члена Правительства; 

• получать в связи с осуществлением своих полномочий от физических и юридических лиц не предусмотренные федеральным законодательством ссуды, подарки, денежное и иное вознаграждение, в том числе услуги, оплату развлечений и отдыха; 

• принимать без разрешения Президента Российской Федерации почетные и специальные звания, награды и иные знаки отличия иностранных государств; 

• выезжать в служебные командировки за пределы российской территории за счет физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с российским законодательством и международными договорами РФ или на взаимной основе по договоренности федеральных органов государственной власти с государственными органами иностранных государств, международными и иностранными организациями. 

Наибольший объем полномочий сосредоточен в руках Председателя Правительства РФ, который определяет основные направления деятельности Правительства и организует его работу. Он ведет заседания Правительства, обладая правом решающего голоса; представляет Президенту РФ предложения о назначении на должность и об освобождении от должности своих заместителей и федеральных министров, а также о наложении на них дисциплинарных взысканий или об их поощрении; распределяет обязанности между своими заместителями; подписывает акты Правительства. 

Председатель Правительства обладает представительскими функциями в Российской Федерации и за ее пределами. 

Заседания Правительства РФ проводятся не реже одного раза в месяц. Заместители Председателя и федеральные министры участвуют с правом решающего голоса в заседаниях Правительства, в выработке и реализации его политики; готовят постановления и распоряжения Правительства, обеспечивают их исполнение. На открытых заседаниях вправе участвовать представители палат Федерального Собрания, Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Генеральной прокуратуры РФ, Счетной палаты РФ, Центрального банка России и иные лица. Отдельные вопросы могут рассматриваться на закрытых заседаниях. 

Реализацией принципа гласности является положение о том, что Правительство РФ информирует граждан через средства массовой информации о вопросах, рассмотренных на своих заседаниях, и о принятых решениях. 

Оперативные вопросы решает Президиум Правительства (образуется по предложению его Председателя). Заседания Президиума проводятся по мере необходимости. 

Решения Президиума Правительства РФ принимаются большинством голосов от общего числа его членов и не должны противоречить актам, принятым на заседаниях Правительства. Правительство РФ вправе отменить любое решение этого Президиума. 

Правительство РФ руководит работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность. 

Наиболее важными полномочиями Правительства РФ являются:

• реализация внутренней и внешней политики Российской Федерации; 

• регулирование социально-экономической сферой; 

• обеспечение единства системы исполнительной власти в России; 

• формирование федеральных целевых программ и обеспечение их реализации; 

• право законодательной инициативы.

Контроль за деятельностью Правительства РФ существенно ограничен. Правительство обязано отчитываться перед законодателями только за исполнение бюджета. Кроме того, в исключительных случаях Государственная Дума может рассмотреть вопрос о доверии Правительству. Депутаты имеют право обратиться с запросом к любому члену Правительства и самому Правительству, на который им обязаны дать ответ. 

Председатель Правительства освобождается от должности Президентом РФ: 

• по заявлению Председателя Правительства об отставке; 

• в случае невозможности исполнения Председателем Правительства своих полномочий. 

Освобождение от должности Председателя одновременно влечет за собой отставку Правительства РФ. 

В случае временного отсутствия Председателя Правительства либо освобождения от должности его обязанности исполняет один из заместителей Председателя. 

Заместители Председателя Правительства РФ и федеральные министры вправе подавать заявления об отставке.

Правительство РФ по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Федерации может передавать им осуществление части своих полномочий. 

Правительство РФ в пределах своей компетенции издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, именуются распоряжениями. Все акты Правительства РФ обязательны к исполнению в Российской Федерации. Датой официальной публикации постановления или распоряжения Правительства считается дата первой публикации его текста в одном из официальных изданий Российской Федерации. 

Постановления Правительства РФ, за исключением содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат официальному опубликованию не позднее пятнадцати дней со дня их принятия. В то же время постановления Правительства, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу не ранее дня их официального опубликования. При необходимости немедленного широкого обнародования любое постановление Правительства доводится до всеобщего сведения через средства массовой информации безотлагательно. Кроме того, Правительство вправе принимать акты, не имеющие правового характера (обращения, заявления и т. п.). 

Акты Правительства Российской Федерации могут быть обжалованы в суд. 

3. Правительство Российской Федерации руководит работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, которые являются органами как отраслевого, так и межотраслевого управления, и контролирует их деятельность. 

Федеральные органы исполнительной власти подчиняются Правительству РФ и ответственны перед ним за реализацию порученных задач. 

Система федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации утверждается президентским указом. Ее составляют министерства РФ (федеральные министерства) и иные федеральные органы исполнительной власти: государственные комитеты, федеральные комиссии, федеральные службы, российские агентства, федеральные надзоры. 

Согласно Указу Президента РФ министерство — это федеральный орган исполнительной власти, проводящий государственную политику и осуществляющий управление в установленной сфере деятельности, а также координирующий в случаях, установленных федеральными законами, указами Президента и постановлениями Правительства РФ, деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнитель- ной власти. Руководителем министерства является министр (федеральный министр), входящий в состав Правительства РФ. В редких случаях допускается вхождение в состав Правительства министра, не возглавляющего конкретное министерство (министр "без портфеля"). 

Государственный комитет Российской Федерации, федеральная комиссия России — это федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие на коллегиальной основе межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к их ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности. Государственный комитет (федеральную комиссию) возглавляет председатель. 

Федеральная служба, российское агентство, федеральный надзор — это органы, осуществляющие специальные исполнительные (контрольные, разрешительные, регулирующие и другие) функции в установленных сферах ведения. Федеральную службу России возглавляет руководитель (директор) федеральной службы, российское агентство — генеральный директор, федеральный надзор России — начальник.

Создание, реорганизация и ликвидация федеральных органов исполнительной власти осуществляется Президентом по предложению Председателя Правительства РФ как сразу по вступлении его в должность, так и в течение всего срока его полномочий. 

При этом положения о федеральных органах исполнительной власти, непосредственно подведомственных главе государства, утверждает он сам, а положения о других федеральных органах исполнительной власти — Правительство, которое устанавливает численность работников их аппаратов и размер ассигнований на содержание этих аппаратов в пределах средств, предусмотренных в федеральном бюджете. 

Как уже указывалось, федеральные министры назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом по предложению Председателя Правительства, а их заместители — Правительством. Руководители всех остальных федеральных органов исполнительной власти (за исключением тех, руководство деятельностью которых непосредственно осуществляет Президент) назначаются на должность и освобождаются от нее Правительством РФ. Федеральные министры и руководители федеральных органов исполнительной власти, подведомственных Президенту, назначаются на должность и освобождаются от должности главой государства по представлению Председателя Правительства. 

Для осуществления своих полномочий Правительство РФ может создавать территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц, а также учреждать организации, образовывать координационные, совещательные органы и другие органы при Правительстве. Оно вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать их действие.