2. Ассигнование на социальное обеспечение населения

В прежней, первоначальной редакции БК РФ законодатель употреблял термин "Трансферты населению", рассматривая это как самостоятельную форму расходов. Основанием для выделения трансфертов являлось законодательство о социальном обеспечении. Сейчас этот термин заменен на "ассигнование на социальное обеспечение населения". Содержание соответствующей формы расходов при этом мало меняется.

Задача — достижение задач государственных органов при высоком его качестве.

Ст. 74.1 БК РФ в редакции №63-ФЗ посвящена этим ассигнованиям и относит к ним два вида ассигнований:

• собственно ассигнования на предоставление социальных выплат гражданам;

• ассигнования на оплату товаров, работ, услуг в пользу граждан для обеспечения их нужд в целях социальной поддержки населения.

3. Субсидии на оказание государственных, муниципальных услуг, прежде всего, автономным учреждениям (после реформы еще и бюджетным учреждениям).

До 01.01.2008, то есть до №63-ФЗ ст. 69 БК РФ в качестве самостоятельных форм расходов рассматривала субвенции и субсидии физическим и юридическим лицам; БК РФ содержал понятия субвенций и субсидий. Речь шла о предоставлении бюджетных средств на безвозмездной и безвозвратной основе на осуществление расходов на достижение определенных целей. Цель определялась в привязке к конкретному коду бюджетной классификации. Субсидия отличалась от субвенции тем, что она предоставлялась на основе долевого софинансирования соответствующих расходов получателем этой субсидии.

Недостаток сейчас заключается в том, что законодатель отказался от общих понятий субвенции и субсидии.

С 01.01.2008 законодатель отказывается от предоставления субсидий обычным физическим лицам (они могут их получать только в качестве производителей товаров, работ, услуг — см. далее). Это, однако, не означает отказ государства от финансовой поддержки физических лиц: просто меняются формы предоставления такой поддержки.

Ранее для физических лиц использвались такие механизмы, которые исключали физический доступ лиц к этим средствам — средства зачислялись на именные счета этих лиц, с которых могли быть расходованы под контролем и только на цели предоставления этой субсидии. Сейчас это ассигнование на социальное обеспечение населения (см. выше).

С 01.01.2008 законодатель полностью отказывается от предоставления организациям целевых выплат, целевых средств в форме субвенций, как не имеющих стимулирующего характера. Организациям теперь доступны только субсидии, но определения-то нет...

Сейчас имеют место два вида субсидий:

• субсидии на оказание государственных, муниципальных услуг и, прежде всего, это субсидии автономным учреждениям, включая субсидии на возмещение нормативных затрат на оказание государственных, муниципальных услуг; по №83-ФЗ это и автомномные, и бюджетные учреждения;

• субсидии некоммерческим негосударственным организациям, которые оказывают государственные, муниципальные услуги на основании аутсорсинга в рамках договора с публичным субъектом.

Для автономных учреждений не формируется задание.

№174-ФЗ 2006 года "Об автономных учреждениях" предусматривает, что финансовое обеспечение заданий имеет место на основе выделения им субсидий из соответствующего бюджета. П. 3 ст. 4 этого закона гласит, что при определении размера субсидий учитываются: расходы на содержание имущества, расходы на уплату налогов на имущество, расходы на развитие автономного учреждения в рамках утвержденных программ. Аналогично будут определяться расходы и для бюджетных учреждений. Стоит отметить, что в случае, если имущество сдается в аренду, то на него субсидии не выделяются.

Субсидии на возмещение "нормативных" затрат на оказание государственных, муниципальных услуг означает, что объемы субсидирования будут определяться в зависимости от того, как будут определяться соответствующие нормативы. В переходном периоде нормативы будут устанавливаться индивидуально.

В условиях переходного периода для учреждений предусматриваются гарантии того, чтобы уровень их финансирования не снижался. Кроме того, №83-ФЗ запрещает уменьшение объема субсидии, предоставляемой на выполнение учреждением задания в течение срока выполнения этого задания.

Такую субсидию можно воспринимать как единую сумму без детального определения направления расходования этой субсидии автономным учреждением. В этом смысле такая субсидия отличается от классической субсидии, как она понималась ранее действовавшим законодательством. Сейчас цель использования определяется в самом общем виде (то есть "на выполнение государственного, муниципального задания"). Такие субсидии зачисляются учреждению на тот же лицевой счет, на который будут зачислятся и доходы от приносящей доход деятельности учреждения и расходоваться суммой вместе с доходами от приносящей доход деятельности в пределах остатка средств на счете без санкционирования таких расходов органом казначейства или соответствующим финансовым органом С РФ или МО.

Причина такого регулирования в том, что в такой схеме учреждение получает максимальную самостоятельность в пределах эффективного выполнения задания, но под свою ответственность, ибо задание должно быть выполнено.

Кроме этой субсидии бюджетным (в перспективе) и автономным учреждениям могут быть выделены и иные субсидии. Они по своей правовой природе, по своему характеру представляют собой классический вид целевых субсидий (целевых поступлений), и для бюджетных учреждений такие иные субсидии будут зачисляться на отдельные лицевые счета; расходоваться они будут с проведением процедуры санкционирования расходования.

4. Субсидии производителям товаров, работ, услуг на возмещение затрат или недополученных доходов в связи с этой деятельностью (и юридические лица, и индивидуальные предприниматели, и физические лица (подсобное хозяйство)); субсидии некоммерческим организациям

См. ст. 78 БК РФ; ст. 78.1 БК РФ.

Существование ст. 78.1 БК РФ, регулирующей вопросы предоставления субсидий некоммерческим организация, позволяло считать ее специальной. В то же время эта статья изначально предусматривала возможность предоставление таких субсидий только из федерального бюджета.

Субсидии некоммерческим организациям ранее могли быть предоставлены и в порядке ст. 78 БК РФ, то есть как производителям услуг (трактовка МинЭкономРазвития РФ и МинФина РФ). Тем не менее, изменения БК РФ состоялись и на сегодняшний день ст. 78.1 БК РФ прямо предусматривает возможность предоставления субсидий некоммерческим организациям не только из бюджета федерации, но и из бюджетов С РФ, и из местных бюджетов. Порядок такого предоставления определяется высшим органом исполнительной власти или органом местной администрации.

При этом закон (решение) о бюджете соответствующего уровня, как правило, предусматривает выделение средств на цели предоставления субсидий тому или иному отраслевому органу исполнительной власти или иному субъекту, выступающему в роли главного распорядителя, который, соответственно, ответственен за решение задач в соответствующей сфере или области. А высший орган исполнительной власти или орган местной администрации, а в случае делегирования полномочий и сам главный распорядитель определяет порядок предоставления субсидий, предоставленных главному распорядителю.

В некоторых случаях закон (решение) о бюджете прямо может предусматривать субсидии конкретным организациям и выделять средства на предоставление таких субсидий соответствующему отраслевому органу (главному распорядителю), который и будет организовывать предоставление этих субсидий, например, некоммерческим организациям в целях реализации задач и функций, возложенных на данный орган.

Например, постановление Правительства СПб №547 2010 года определяет порядок предоставления субсидий некоммерческим организациям на возмещение затрат на социально значимые мероприятия. При этом закон о бюджете СПб прямо называет некоммерческие организации, между которыми должны быть распределены соответствующие субсидии. Эти субсидии выделяются комитету по социальной политике, который предоставляет их некоммерческим организациям на основании договора. В таких договорах определяются условия, сроки и цели субсидирования, порядок предоставления средств, порядок отчетности об использовании и предусматривается возврат этих субсидий в случае нарушения целей и условий их использования.

Главный распорядитель может получить и большую свободу в распределении предоставляемых ему субсидий. Например, постановление Правительства СПб №530 2010 года регулирует возмещение затрат по выполнению социальных заказов и выполнению общественно-полезных программ. Здесь закрепляется, что такие субсидии предоставляются некоммерческой организации:

• если она зарегистрирована и действует на территории СПб;

• если она не получает никаких других бюджетных средств;

• если она не имеет задолженности перед бюджетом;

• если расходы, которые будут возмещаться, подтверждены документально и экономически обоснованы.

Остальное определяет главный распорядитель. То есть комитет по социальной политике, которому выделяют субсидии на соответствующие цели, далее проводит конкурсный отбор по правилам самого комитета на право получение субсидий на основе поступающих в комитет заявок. По результатам конкурсного отбора комитет принимает решение и заключает договор, содержание которого, аналогично предыдущему (см. выше).

На федеральном уровне: см., например, приказ МинЗдравСоцРазвития РФ №778-н 2010 года.

Закрепление субсидии в новом качестве дало значительную свободу в определении использования этих субсидий получают органы исполнительной власти. Цели использования субсидии для получателя при этом могут быть определены в самом общем виде (вплоть до "обеспечения деятельности фонда"). С классической точки зрения часть сегодняшних таких субсидий можно назвать дотациями.

Прямо не требуется и то, чтобы субсидия покрывала только часть затрат на решение соответствующей задачи. Это свидетельствует о том, что субсидия становится универсальной формой финансирования расходов и дает значительную свободу органам исполнительной власти в расходовании средств бюджета. Иногда даже вызывает сомнение адекватность использования этой формы исполнительной властью (иногда вместо закупок товаров, работ, услуг для государственных нужд в рамках гражданского законодательства).

Субсидии производителям в порядке ст. 78 БК РФ на возмещение их затрат выдаются по механизму, аналогичному механизму, описанному выше. Представляется, что с позиций БК РФ выделение этих субсидий на возмещение затрат или недополученных доходов производителей предполагалось в качестве меры государственной поддержки в случаях, когда производство товаров, работ, услуг приобретает публичную значимость, но при этом государство, самостоятельно их не приобретая для государственных, муниципальных нужд, все-таки стимулирует их производство путем частичного возмещения понесенных производителями затрат.

См. постановление Правительства РФ №153 2010 года.

Часто таким образом возмещается часть затрат на уплату кредитов организаций, например, организаций отрасли автомобилестроения.

Кроме того, выделение субсидий в порядке ст. 78 БК РФ может иметь место в случаях вовлечения таких производителей в предоставление товаров, работ, услуг, льготируемым гражданам на безвозмездной основе (бесплатный проезд на транспорте). А также в таком порядке предоставляются субсидии в случаях государственного регулирования цен и тарифов.

В значительном числе случаев субсидии выделяются их получателям на основе заключенного договора. Соответственно, возникает вопрос о природе такого договора и таких отношений. Договоры имеют публичную, административную природу в значительной части случаев; часто они не становятся единственным и самостоятельным основанием выделения средств субсидий. Основанием для выделения субсидий является бюджетное законодательство и принятые в соответствие с ним решения органов исполнительной власти, то есть основание — односторонне-властный акт государственного, муниципального органа. В этих случаях договор о предоставлении субсидии носит чисто организационный характер, и в условиях рамочного регулирования субсидий такой договор призван конкретизировать взаимоотношения сторон по поводу предоставления субсидий и гарантировать достижение результата, целей предоставления этих субсидий.

Вместе с тем нельзя однозначно исключать и возможность заключения договоров, которые имели бы характер публичного имущественного договора, который являлся бы основанием выделением средств соответствующего бюджета. Так, это те договоры, которые заключаются с некоммерческими организациями в связи с оказанием ими государственных услуг на основании договора, и, соответственно, обуславливают выделение субсидий некоммерческим организациям.

Итого: субсидией могут назвать все, что угодно. Необходимо изучать содержание каждого конкретного договора.

В связи с таким правовым регулированием возникает проблема выбора получателем субсидии способа защиты своих имущественных интересов, которые могут оказаться нарушенными в процессе субсидирования. В значительной мере эта проблема обусловлена тем, что есть весомые основания для отнесения этих отношения к публичным, но БК РФ отказывает получателю субсидии в признании за ним статуса участника бюджетного процесса, статуса субъекта бюджетных правоотношений. Значит, что для него для спора остается только договор из сферы нормативно-правового регулирования.

5. Инвестиции в объекты государственных, муниципальных собственности и Бюджетные инвестиции юридическим лицам, не являющимся государственными организациями

Определение понятию "бюджетные инвестиции" дает ст. 6 БК РФ: "бюджетные средства, направляемые на создание или увеличение за счет средств бюджета стоимости государственного или муниципального имущества".

БК РФ предусматривает возможность осуществления инвестиций в двух формах:

1. Бюджетные инвестиции в объекты государственной или муниципальной собственности (инвестиции в основные средства ГУП и МУП, государственных (муниципальных) предприятий) — и в этой части действует общий универсальных подход, выработанный в рамках бюджетной реформы о том, что объем бюджетных ассигнований должен соответствовать расходным обязательствам публично-правового образования.

Основанием для включения бюджетных ассигнований для осуществления бюджетных инвестиций в объекты государственной (муниципальной) собственности в закон или решение о бюджете должны служить федеральные или иного уровня долгосрочные целевые программы или же иные нормативно-правовые акты (решения (нормативно-правовые акты) высших органов исполнительной власти), то есть должно иметь место принятие публичным субъектом расх обязательств в этой части.

Важной новеллой (обращение Президента к Федеральному собранию) стал переход к осуществлению бюджетных инвестиций из федерального, регионального или местного бюджетов исключительно в те объекты, которые относятся, соответственно, к собственности федерации, субъекта федерации или муниципального образования. Это позволяет повысить эффективность расходования средств при усилении ответственности.

Если же необходима поддержка федерации в строительстве объектов регионального или местного значения, то соответствующие средства должны передаваться в нижестоящие бюджеты в форме субсидий (а не субвенций, ибо субвенции выделяются в нижестоящий бюджет только вместе с передачей полномочий (возложение полномочий и полное финансирование его реализации)). Субсидии передаются в соответствие с долгосрочными целевыми программами.

Если же необходима федеральная поддержка строительства объектов местного значения, субсидии предоставляются через бюджет субъектов федерации (субсидии для целей субсидирования местных бюджетов).

Ст. 79 БК РФ дифференцирует порядок реализации и отражения в федеральном бюджете инвестиционных проектов в зависимости от их сметной стоимости. Так, например, при стоимости более 1,5 млрд. рублей решение по их отбору принимает непосредственно Правительство РФ; если же менее, решение может принимать главный распорядитель средств бюджета.

Это было бюджетные инв в объекты кап строит в форме кап строительства, в результате чего увеличивается стоимость основных средств, то есть государственного имущества.

2. Бюджетные инвестиции юридическим лицам, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями или предприятиями (ст. 80 БК РФ).

Они влекут возникновение права государственной или муниципальной собственности на эквивалентную часть уставных (складочных) капиталов указанных юридических лиц, которое оформляется участием РФ, субъектов РФ и муниципальных образований в уставных (складочных) капиталах таких юридических лиц в соответствии ГК РФ.

По действующему ГК РФ это означает возможность приобретать акции (другого природе не известно). Речь идет, прежде всего, об участии государства и МО в АО и приобретении в сумме, эквивалентной вложениям, акций АО.

Такие бюджетные инвестиции устанавливаются в законе о бюджете путем включения в текст закона статьи, указывающей юридическое лицо, объемы и цели выделения бюджетных ассигнований на цели бюджетного инвестирования. В течение трех месяцев должен быть оформлен соответствующий гражданско-правовой договор о приобретении акций. При отсутствии такого договора, бюджетные инвестиции не предоставляются (см. ст. 11 ФЗ "О бюджете РФ на 2011 год").

Основным документом для планирования, утверждения и осуществления бюджетных инвестиций на федеральном уровне должна стать федеральная адресная инвестиционная программа (ФАИП). Порядок ведения ФАИП определяется Правительством РФ (постановление №716 от 13.09.2010); ФАИП должна содержать развернутые данные по каждому объекту на весь срок строительства или реконструкции; общую стоимость проекта с разбивкой по годам. Это должно повысить обоснованность и прозрачность планирования бюджетных инвестиций. В ФАИПе на сегодня подлежат распределению предусмотренные федеральным бюджетом ассигнования на осуществление капитальных вложений, в том числе, и бюджетные инвестиции, которые предоставляются юридическим лицам, не являющими государственными (муниципальными) учреждениями или предприятиями. Не включены в ФАИП только инвестиции за счет средств Инвестиционного фонда РФ или на приобретение такого оборудования для учреждения, которое не включено в смету стройки.

Постановление Правительства №590: правила проведения проверки проекта на предмет эффективности использования бюджетных средств, направленных на капитальные вложения (проверка соответствия инвестиционного проекта неким качественным (наличие четко сформулированной цели; комплексность инвестирования; отсутствие замещающей продукции; отстувие необходимости строительства в целях замещения функций государственных органов) и количественным критериям и минимальному значению общей интегральной оценке эффективности проекта).

В составе расходов федерального бюджета законом о бюджете предусмотрено создание Инвестиционного фонда РФ (ст. 179.2 БК РФ). Инвестиционный фонд — это часть средств федерального бюджета, которая подлежит использованию в целях реализации проектов, основанных на принципах государственно-частного партнерства (в том числе в рамках концессионных соглашений). Порядок формирования и использования фонда определяет Правительство РФ.

Фонд — это обособление определенной части расходов федерального бюджета, а не самостоятельный фонд. Впервые фонд был создан в 2006 году. Сейчас в РФ это один из главных механизмов ГЧП, который должен за счет федерального государственного участия сделать привлекательными для частных инвесторов общегосударственные проекты, которые находятся на грани окупаемости.

Речь идет о проектах не только общегосударственного характера, но и о проектах регионального и межрегионального характера.

Ассигнования из Инвестиционного фонда РФ осуществляются в следующих формах:

• бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства, включая финансирование разработки проектной документации; финансирование на проведение конкурсов на заключение концессионных соглашений; финансирование работ по подготовке территории строительства, включая выкуп земельных участков;

• субсидии на соответствующие цели субъектам РФ;

• инвестиции в уставных капиталы АО, в том числе путем участия государства в их учреждении;

• к слову, это и субсидии государственной компании "Российские Автодороги".

Изначально из этого фонда получали поддержку только проекты федерального значения; доля частных инвесторов должна быть не менее 25%; стоимость проекта не менее 5 млрд. рублей с периодом реализации не более 5 лет. На сегодняшний день средства фонда используются для поддержки региональных и межрегиональных проектов, если доля частных инвесторов составит более 50% при стоимости проекта в 500 млн. рублей (развитие коммунальной, транспортной инфраструктуры). Примеры: Орловский тоннель под Невой, западный скоростной диаметр.

Функции по предоставлению такой поддержки за счет средств фонда выполняет МинРегионРазвития. Проекты отбираются в рамках публичной процедуры, установленной актами Правительства (постановление №134 от 01.03.2008).

В расходной части бюджетов, за исключением государственных внебюджетных фондов предусматривается создание резервных фондов органов исполнительной власти и местных администраций. При этом запрещается создание резервных фондов законодательных представительных органов и депутатов (это нарушает принцип разделения властей).

Резервные фонды органов исполнительной власти формируются для осуществления непредвиденных расходов, в том числе мероприятий по ликвидации последствий стихийных бедствий и т. д. Средства расходуются по решению соответствующего органа или администрации (предусмотрен еще и резервный фонд Президента).

Установление новых расходных обязательств или увелечение объемов расходных обязательств должно сопровождаться указанием на источник их финансирования и порядок их исполнения. Ассигнования могут выделяться только с начала финансового года или после внесения изменений в закон о бюджете.