Тема №4: Понятие бюджетной системы и принципы ее построения Понятие бюджетной системы

Ст. 6 БК РФ: "бюджетная система РФ — это основанная на экономических отношениях и государственном устройстве РФ, регулируемая законодательством РФ совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов".

Таким образом, бюджетная система имеет как минимум 3-х уровневую структуру:

• федеральный бюджет и 3 внебюджетных фонда (обязательных социального, медицинского и пенсионного страхований);

• бюджеты С РФ и бюджеты территориальных внебюджетных фондов;

• бюджеты муниципальных районов и городских округов и бюджеты поселений (два подуровня)

Государственные внебюджетные фонды

В начале 90-х имела место острая дефицитность бюджетов при стремлении защитить от сокращения особо значимые для публичного субъекта расходы, так как такие расходы на общих основаниях попадали в секвестр.

Такое стремление защитить привело к созданию государственных внебюджетных фондов, организационно обособленных от бюджета: общее их количество стало превышать 20 штук. Фактически появилась проблема "растаскивания" бюджета. Уже в 1994 году был издан указ Президента РФ по консолидации большинства внебюджетных фондов с бюджетом; при том, что соответствующие рекомендации были даны и субъектам РФ.

То есть начался процесс преобразования государственных внебюджетных фондов в государственные целевые бюджетные фонды. Под целевым бюджетным фондом понимается фонд денежных средств, который образуется в соответствии с законодательством в составе соответствующего бюджета, но за счет целевых поступлений, за счет средств целевого назначения или за счет целевых отчислений от каких-то конкретных видов налогов.

Раходуются средства таких целевых фондов на основе отдельной сметы — это компромиссный вариант. Само существование целевых бюджетных фондов входит в противоречие с одним из основных принципов построения бюджетной системы — с принципом общего совокупного покрытия бюджетных расходов (предполагается, что никакой вид дохода не может быть привязан к конкретному виду расхода).

В последующие годы политика была направлена на сокращение таких целевых бюджетных фондов. Исключение было сделано для социальных внебюджетных фондов, которые обеспечивают реализацию конституционных прав граждан при том, что строятся на механизмах страхования.

До 01.01.2008 БК РФ содержал определение понятия государственного внебюджетного фонда, и под ним понимался фонд денежных средств, образуемый вне федерального бюджета и бюджета С РФ и предназначенный для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, охрану здоровье и социальное обеспечение в случае безработицы (помимо трех, существующих на сегодняшний день, был еще и государственный фонд занятости населения). Было основание полагать, что только в этих целях могут создаваться государственные внебюджетные фонды (в силу прямого указания закона).

С 01.01.2008 это определение исключено из БК РФ, и в связи с этим возникает вопрос: открываются ли возможности для создания иных внебюджетных фондов. При решении данного вопроса необходимо учитывать, что в ст. 10 БК РФ исчерпывающим образом указана структура бюджета РФ.

Ст. 144 БК РФ в свою очередь исчерпывающим образом определяет состав государственных внебюджетных фондов:

• на федеральном уровне — 3 фонда;

• на уровне С РФ — территориальные фонды обязательного медицинского страхования;

• на уровне МО не предусмотрено соответствующей возможности.

Кроме того, ст. 13 БК РФ, ст. 14 БК РФ и ст. 15 БК РФ содержат прямой запрет на использование органами государственной власти и местного самоуправления иных форм образования и расходования денежных средств, предназначенных для исполнения расходных обязательств публично-правового образования, кроме следующих:

• бюджеты;

• федеральные государственные внебюджетные фонды;

• территориальные внебюджетные фонды на уровне С РФ.

Таким образом, в рамках системного толкования можно сделать вывод о закрытом характере перечня внебюджетных фондов.

На сегодняшний же день мы можем столкнуться с формированием в бюджете различных фондов, например, инвестиционный фонд, фонд поддержки субъектов, однако это только обособление определенных расходов бюджета при том, что это не целевые бюджетные фонды в строгом смысле слова, так как отсутствует формирование этих фондов за счет целевых поступлений, за счет целевых отчислений (это важнейший признак).

С 01.01.2008 из БК РФ исключена ст. 17 БК РФ, которая ранее определяла понятие целевого бюджетного фонда. Возник вопрос, означает ли это, что сейчас установлен запрет на создание, формирование целевых бюджетных фондов в бюджете РФ.

Создание таких фондов всегда является исключением из принципа общего совокупного покрытия расходов доходами. И хотя прямо создание таких фондов сегодня не предусмотрено, представляется, что ст. 35 БК РФ, содержащая данный принцип, полностью не исключает возможности их создания в РФ.

Ст. 35 БК РФ допускает некоторые исключения в виде выделения некоторых доходов: отдельные виды неналоговых доходов, предполагаемых к введению или отражению в бюджете с начала очередного финансового года. Речь идет о специализированной финансовой ситуации: это те доходы, которые получают бюджетные учреждения в результате осуществления разрешенной предпринимательской деятельности. Пока ещё они могут распоряжаться этими средствами в пределах остатка на своем счете (доходы зачисляются в бюджет, но распоряжаются-то ими сами бюджетные учреждения). Эти доходы не изымаются, не обезличиваются, то есть это изъятие из рассматриваемого принципа. В свою очередь, такая норма ст. 35 БК РФ и существует, чтобы оправдать такое использование средств.

Планируемое создание автодорожного фонда в действующую концепцию по сути не вписывается.