Вопрос 36: областные реформы первой четверти 18 в.

В 1708—1715 годах была проведена областная реформа с целью укрепления вертикали власти на местах и лучшего обеспечения армии снабжением и рекрутами. В 1708 году страна была разделена на 8 губерний во главе с губернаторами, наделёнными всей полнотой судебной и административной власти: Московскую, Ингермандландскую (впоследствии Санкт-Петербургскую), Киевскую, Смоленскую, Азовскую, Казанскую, Архангелогородскую и Сибирскую. Московская губерния давала более трети поступлений в казну, за ней шла Казанская губерния.

Губернаторы также ведали расположенными на территории губернии войсками. В 1710 году появились новые административные единицы — доли, объединявшие 5536 дворов. Первая областная реформа не решила поставленных задач, а лишь значительно увеличила число государственных служащих и затраты на их содержание.

В 1719—1720 годах была проведена вторая областная реформа, ликвидировавшая доли. Губернии стали делиться на 50 провинций во главе с воеводами, а провинции на дистрикты во главе с земскими комиссарами, назначаемыми Камер-коллегией. В ведении губернатора остались только военные и судебные дела.

Вопрос 37: Развитие государственной системы во 2 четверти 18 в. Верховный тайный совет. Кабинет министров. Реорганизация Сената.

Верховный тайный совет, высшее государственное учреждение России в 1726—30. В. т. с. создан указом Екатерины I от 8 февраля 1726 в итоге борьбы за власть между отдельными группами дворянства. Вначале состоял из 7 членов, из которых А. Д. Меншиков, Ф. М. Апраксин, Г. И. Головкин, А. И. Остерман, П. А. Толстой выдвинулись при Петре I. Результатом компромисса с родовой знатью было включение в В. т. с. князя Д. М. Голицына, представлявшего интересы родовой знати. Для нейтрализации влияния Меншикова в В. т. с. был введён зять Екатерины I герцог Карл Голштинский. Формально В. т. с. имел совещательный характер, но фактически решал все важнейшие государственные дела. Коллегии находились под его контролем. Роль Сената ограничивалась, он лишился названия "правительствующий" и стал называться "высоким". Сначала В. т. с. в целом продолжал политику Петра I, но затем стал всё более и более отходить от неё. Уступкой знати была ломка петровского административного аппарата, перенесение столицы в Москву. В В. т. с. с самого начала разгорелась борьба за влияние, в которой первоначально добился перевеса Меншиков. Екатерина I согласилась на брак наследника царевича Петра с дочерью Меншикова. Борьба П. А. Толстого и др. против Меншикова кончилась для них ссылкой. При Петре II верх взяла родовая знать — князья Долгорукие и Голицыны (6 членов из 8). Кроме них, в В. т. с. вошли канцлер Г. И. Головкин и А. И. Остерман. Деятельность В. т. с. была направлена на ликвидацию результатов преобразований 1-й четверти 18 в. Меншиков был сослан. После смерти Петра II (18 января 1730) члены В. т. с. — верховники, сделали попытку ограничить самодержавие в интересах аристократии. На престол была приглашена Анна Ивановна, подписавшая условия ("кондиции"), ограничившие её власть. Однако политика В. т. с. не нашла поддержки широких слоев дворянства. 25 февраля 1730 Анна Ивановна разорвала "кондиции". Манифестом 4 марта 1730 В. т. с. был упразднён.

После смерти Петра II в 1730 г. Совет отдает престол Анне Иоанновне, вдове герцога Курляндского, которая принимает составленные князем Голицыным условия, ограничивающие ее власть и оставляющие все управление в руках Верховного тайного совета. Используя раскол в дворянской среде, Анна Иоанновна (1730-1740) упразднила этот орган в 1730 г. и приняла "самодержавство". Анне Иоанновне кондиции и она публично их разорвала. На следующий день он по поручению императрицы написал присягу на условиях абсолютной монархии, которая была одобрена.

В 1731 г. при ее дворе "для лучшего и порядочнейшего отправления всех государственных дел" был учрежден Кабинет, состоявший из трех министров: А. Остермана (1686-1747), князя Черкасского, канцлера Г.И. Головкина (1660-1734), но фактическая власть принадлежала фавориту императрицы Э. Бирону (1690-1772) и приближенным из прибалтийских немцев Б.Миниху (1707-1788), и др.

Давая оценку этому органу, В.О. Ключевский писал: "Кабинет – не то личная контора императрицы, не то пародия Верховного тайного совета: он обсуждал важнейшие дела законодательства, а также выписывал зайцев для двора и просматривал счета за кружева для государыни. Как непосредственный и безответственный орган верховной воли, лишенный всякого юридического облика, Кабинет путал компетенцию и делопроизводство правительственных учреждений, отражая в себе закулисный ум своего творца и характер темного царствования".

С 1735 г. Кабинет наделяется законодательными полномочиями, полный набор подписей министров (три) заменяет подпись императрицы в ее отсутствие. Кабинет министров фактически возглавил исполнительную власть в стране, сосредоточив все государственное управление. Сенат, состоявший к этому времени из пяти департаментов, сотрудничал с Кабинетом, осуществляя его решения.

Сосредоточив в своих руках почти всю законодательную инициативу, исполнительную и судебную власть и достигнув высшей точки своего развития, Сенат с середины 50-х гг. начал терять прежнюю роль в государственном управлении. Вынужденный заниматься рассмотрением множества мелких дел. Сенат не смог сосредоточить свое внимание на решении вопросов общегосударственного значения, и многие из его начинаний не получили должного развития. Необходимость реорганизации этого высшего государственного учреждения была очевидной. План реформы Сената, подготовленный воспитателем наследника Павла и ближайшим советником императрицы в первые годы ее царствования Н.И.Паниным и утвержденный Екатериной II, предусматривал разделение Сената на шесть департаментов со строго определенными функциями каждого в определенной сфере государственного управления. Четыре департамента находились в Петербурге, а два в Москве (вместо сенатской конторы). Важнейшие вопросы управления («государственные и политические дела») были сосредоточены в первом департаменте, возглавляемым самим генерал-прокурором. Этот департамент обнародовал законы, ведал Тайной экспедицией и Канцелярией конфискаций, финансами и финансовым контролем, промышленностью, торговлей, государственными и церковными имуществами и соответствующими им учреждениями. В ведомстве второго департамента находились вопросы суда, межевания, рассмотрение прошений на имя императрицы и т.п. Третий департамент сосредоточил самые разнообразные дела: заведывание путями сообщения и медициной, попечительством о науках, образовании и искусствах; управление окраинами, имевшими некоторые права автономии (Прибалтика и Украина). Четвертый департамент занимался военно-сухопутными и военно-морскими делами. Московские департаменты соответствовали петербургским: пятый — первому, а шестой — второму. Все департаменты, кроме первого, возглавлялись обер-прокурорами, подчиненными генерал-прокурору Генерал-прокурор Сената — глава правительства Генерал-прокурор превратился в высшего чиновника государства, первого и единственного министра, в ведении которого находились важнейшие и разнообразные дела управления, с которым на практике чаще всего предпочитали сноситься президенты коллегий и губернаторы. Генерал-прокурор от имени и по поручению императорской власти осуществлял надзор и контроль за действиями и решениями Правительствующего сената, других центральных и местных учреждений; он выступал не только как блюститель законов, но и зачастую исполнял функции министра финансов, юстиции, внутренних дел. Генерал-прокурор пользовался правом ежедневного доклада императрице о решенных в Сенате делах, а в случае разногласия в мнениях сенаторов по какому-либо делу на общем собрании департаментов докладывал о нем императрице и добивался ее личного решения. Так, например, проект о новых штатах местных учреждений, составленный Л.П.Шаховским и одобренный Сенатом, не был утвержден Екатериной II. Назначая в феврале 1764 г. на этот пост князя А.А.Вяземского, который оставался фактическим главой государственного аппарата почти до конца царствования Екатерины II, императрица составила для него так называемое «Секретнейшее наставление» — программу практических мер, которые надлежало проводить генерал-прокурору в своей работе. Деятельность разносторонне одаренного и хорошо образованного князя А.А.Вяземского, занимавшего свой пост почти 30 лет, не ограничивалась надзором и контролем за отправлением правосудия и организацией работы прокурорской системы, а была весьма разнообразна и временами настолько расширялась, что охватывала все основные отрасли государственного управления. Он пользовался полным доверием Екатерины II, был верным советником и надежным проводником всех ее идей и новшеств в области государственного устройства и управления. На первый взгляд реформа Сената носила чисто административный характер, но если при Елизавете Петровне сенаторы имели право вносить предложения о рассмотрении любого вопроса на заседание Сената, то теперь это право полностью перешло к генерал-прокурору. Реформа 1763 г. меняла порядок рассмотрения дел: они должны были решаться единогласно в департаментах, и лишь в случае возникновения разногласий вопрос выносился на общее заседание Сената. Таким образом, каждый департамент выступал как самостоятельное подразделение Сената со своим кругом дел и своей канцелярией, что разрушало единство этого высшего государственного учреждения. В ходе реформы Сенат лишился своей законодательной функции, но по-прежнему сохранял функции контроля и высшего судебного органа. Их сочетание в одном учреждении было главным недостатком реформы, но на некоторое время центральный аппарат управления заработал четче и эффективнее.

Петр создал систему военных и военно-морских судов.

Появились прокуратуры, которые создавались сверху: сначала в 1722 г. был создан чин генерал-прокурора, потом фискалы (уже созданные в 1711 г. как служащие органа тайного надзора) были переподчинены ему. Прокуратура поначалу была органом общего надзора, кроме того, генерал-прокурор надзирал за Сенатом.

В ходе реформы 1775 г. была совершена попытка отделения суда от администрации, т. е. суды не подчинялись местным исполнительным органам. Были созданы сословные суды (для дворян, судья – дворянин, для горожан – горожанин, но для крестьян мог быть и дворянин).

Появились две инстанции судов:

1) для дворян – уездный и верхний земский суд;

2) для горожан – городской магистрат, губернский магистрат;

3) для крестьян – нижняя расправа в уезде и верхняя расправа в губернии.

Тогда же создается государственный суд, делящийся на гражданскую палату и палату уголовного права. Этот суд состоял из чиновников, которые назначались государством. Он носил апелляционный характер, а решения его можно было обжаловать в Сенате.

Апелляционный суд рассматривается по той же схеме, что и в первой инстанции. Апелляция может подаваться при любом исходе суда, но тогда она носила чисто формальный характер и затягивалась (в связи с отсутствием средств коммуникаций) иногда на десятилетие.

В начале XVIII в. появляется новый орган в системе государственного аппарата – полиция, выполнявшая важную задачу по охране крепостнического строя.

Первоначально полицейские органы были созданы в Петербурге и в Москве. В 1718 г. учреждается должность генерал-полицеймейстера в Петербурге, в 1722 г. в Москве – обер-полицеймейстера. Они возглавляли канцелярии полицеймейстерских дел. Полиция опиралась в своей деятельности на старост улиц и десятских, избираемых из купцов и ремесленников. Компетенция полиции была обширной: охрана порядка, борьба с преступностью в городе, городское благоустройство, поимка беглых крестьян, противопожарные мероприятия.