Первичное право

Немаловажное значение для понимания природы нрава сообществ имеет классификация его источников. Хотя в принципе такая классификация в той или иной отрасли права обычно не вызывает особых осложнений, а юридическая наука накопила в этом отношении немалый опыт, в данных условиях возникают свои проблемы.

Дело в том, что приходится сопоставлять, «разводить» по группам и выстраивать в единый ряд правовые акты, имеющие неодинаковое происхождение, отличающиеся по характеру действия (прямому или опосредованному), относящиеся к исключительным или конкурирующим полномочиям институтов и других органов сообществ.

Определенные трудности могут быть порождены своеобразием самого права сообществ. Как известно, оно сложилось под сильным воздействием и международного, и национального права, отличающихся друг от друга, в частности, и по своим источникам. Составляя тем не менее единый комплекс норм, право сообществ объективно не может быть свободно от «родимых пятен», переданных ему по наследству. Это проявляется в порядке подготовки и принятия правовых актов, в их применении и толковании, в гарантиях и юридических последствиях их реализации. Много спорных вопросов возникает в связи с. попытками четко выстроить иерархию правовых актов сообществ.

Имея в виду задачу классификации правовых актов сообществ, следует учесть еще одно обстоятельство. В сообществах объединились страны, имеющие различные правовые системы. Большинство из этих стран имеет так называемое континентальное право, которое в свою очередь подразделяется на германскую и романскую ветви. Хотя различия между ними во многом стерлись, они все же полностью не устранены, что так или иначе ощущается на практике, в том числе в традициях правового регулирования. Меньшинство стран сохраняет систему так называемого общего права, в которой важную роль играет судебный прецедент. Его удельный вес в правовой системе этих стран снижается, но говорить о его уходе с юридической сцены было бы преждевременно.

Применительно к проблеме прямого действия права сообществ, о чем речь пойдет ниже, необходимо учитывать, что в странах континентального права решения, выносимые судом, – это только применение права, тогда как в странах общего права они становятся источником права. Неодинаков и процесс включения норм правовых актов сообществ во внутреннее (национальное) право государств-членов. В Великобритании, например, решения Суда европейских сообществ применяются на основе особого акта (Положение о порядке применения решения Суда европейских сообществ 1972 г.). В то же время страны континентального права руководствуются статьей 220 Договора о ЕЭС. Эта статья устанавливает, что государства-члены в случае необходимости могут вступать между собой в переговоры с целью обеспечить своим гражданам:

защиту личности, а также использование и защиту прав на тех же условиях, которые предоставляются каждым государством своим собственным гражданам;

устранение двойного налогообложения внутри Сообщества;

взаимное признание компаний и фирм, сохранение прав юридического лица в случае перенесения их местопребывания из одной страны в другую и возможность слияния компаний и фирм, регулируемого законами разных стран;

упрощение формальностей, установленных для взаимного признания и исполнения судебных и арбитражных решений.

В принципе источники права сообществ подразделяются на две основные группы, первая из которых получила название «первичное право», а вторая – «вторичное право». Такая классификация в настоящее время не только доминирует в трудах юристов, но и стала общепризнанной в практике правового регулирования, ей следует Суд европейских сообществ. Что же касается критериев классификации, то они определяются главным образом «происхождением» источников: в одних случаях они имеют международную родословную, т.е. привнесены, условно говоря, как бы извне, а в других – появились благодаря собственной правовой активности органов сообществ, или, иными словами, являются как бы «домашней» продукцией.

Наряду с этими, внешне формальными критериями деления существуют и иные, отражающие содержательные характеристики. Первичное право охватывает, как правило, учредительные договоры, которые играют роль основных законов и торжественно именуются «конституцией» единой Европы. Вторичное право – это право, которое создается и действует на основе первичного, в соответствии с его положениями. Если пользоваться категориями внутреннего права, то в отличие от учредительных договоров – «конституций» сообществ акты вторичного права больше сопоставимы с обычными законами, а то и с подзаконными актами (правительственными постановлениями, министерскими распоряжениями и т.п.). Таким образом, деление на первичное и вторичное право – это не просто классификация правовых актов, а основание для иерархии их отношений. В такой иерархии первичное право стоит выше, чем вторичное, а это означает, что акты первичного права обладают приоритетом, высшей юридической силой но сравнению с актами вторичного права. Подобный подход устоялся, он воспринят и поддерживается в практике деятельности Суда европейских сообществ.

Иерархия отношений в рамках права сообществ зачастую предопределяется в самих актах первичного права. После того как в Маастрихтском договоре 1992 г. были провозглашены принципы и цели сообществ на новом этапе интеграции, государства-члены сочли необходимым включить в текст Договора статью, обязавшую институты сообществ – Европарламент, Совет, Комиссию и Суд осуществлять свои полномочия на условиях и в целях, предусмотренных в учредительных договорах, а также в соответствии с данным Договором (ст. «Е»). Следовательно, акты институтов сообществ, в том числе носящие характер законов, должны приниматься на основе и во исполнение положений, сформулированных в актах первичного права, отвечать критериям «конституционной» законности сообществ.

Это обстоятельство немаловажно как с теоретической, так и с практической точки зрения. Иерархия отношений между первичным и вторичным правом предполагает не только подчинение одних актов другим, но и создание целостной системы правового регулирования. Положения учредительных договоров и иных документов, охватываемых понятием «первичное право», в большинстве случаев сформулированы в самом общем виде, а то и в виде программных принципов, что свойственно разделам, трактующим политику сообществ по сферам интеграции. Поручения институтам сообществ принять соответствующие правовые акты направлены на то, чтобы конкретизировать общие положения и создать механизмы их реализации.

Такая линия поведения прослеживается практически во всех актах первичного права, имеющих конституционное значение. В Маастрихтском договоре она нашла отражение во многих статьях, раскрывающих содержание намеченной политики. В главе о социальной политике не только провозглашены общие положения, которые являются предметом этой политики (занятость, трудовое право и условия труда, базовое и дополнительное-образование, социальное обеспечение, право на объединение и заключение коллективных договоров и т.д.), но и предусмотрены меры для достижения поставленных целей. В частности, была уточнена часть статьи 118 «а», которая в новой редакции гласит: «Чтобы помочь в достижении цели, сформулированной в первом параграфе, Совет, действуя в соответствии с процедурой, изложенной в статье 189 «с», и после консультации с Экономическим и социальным комитетом, устанавливает посредством директив минимальные требования для постепенного внедрения (провозглашенных выше положений. – Б.Т.), принимая во внимание условия и технические правила, существующие в каждом из государств-членов».

Классификация источников права путем отнесения их к группе первичного или к группе вторичного права представляется довольно простой. И все же здесь есть свои подводные камни. Об этом говорит анализ договоров и соглашений, заключаемых органами сообществ с третьими странами и международными организациями. На первый взгляд их следовало бы отнести к первичному праву, охватывающему документы, поступающие извне, тем более что учредительные договоры предусматривают соответствующие полномочия сообществ.

Однако стремление основателей сообществ к единому и внутренне согласованному правопорядку привело к тому, что кроме сравнительно небольшой группы перечисленных выше документов, составляющих первичное право, все остальные международно-правовые акты относятся к вторичному праву. Правда, такой маневр осуществляется непростым образом. На том основании, что существует обязательность прохождения подобных актов через Совет сообществ, на практике утвердилось правило, согласно которому конечным продуктом является не сам международно-правовой акт, а акт вторичного права – Регламент Совета. Как отмечается в научной литературе, это еще раз свидетельствует о стремлении Сообщества защитить свой правопорядок от внешнего влияния и подтверждает трансформационную природу регламентов об одобрении международных соглашений Совета¹⁶.

Понятие «первичное право» охватывает прежде всего три учредительных договора, на основе которых были созданы сообщества: Парижский договор о ЕОУС 1951 г. и два Римских договора 1957 г. – о ЕЭС и о Евратоме. Учредительные договоры определили институты сообществ, их компетенцию, формы и методы деятельности. Они составили таким образом основу как материального, так и процессуального права сообществ. Не случайно, что вскоре после принятия этих учредительных договоров они стали все чаще сопоставляться с конституциями, а то и прямо именоваться конституционным правом сообществ. И чем дальше развивались сообщества, тем более заметной становилась основополагающая роль учредительных договоров. К тому же они не оставались в стороне от развития, а постоянно уточнялись и дополнялись с учетом новых факторов интеграции.

Вместе с учредительными договорами в первичное право вошли все последующие договоры, вносившие в них изменения и дополнения. 1 августа 1987 г. вступил в силу Единый европейский акт, внесшей существенные изменения и дополнения в учредтелыше договоры, но в принципе сохранивший прежнюю правовую основу. «Европейские сообщества, – сказано в его статье 1, – основаны на договорах, учредивших Европейское объединение угля и стали, Европейское экономическое сообщество, Европейское сообщество по атомной энергии, и на последующих договорах и актах, изменяющих или дополняющих их». Актом первичного права явился Маастрихтский договор 1992 г., учредивший Европейский союз «на базе Европейского сообщества, дополненного сферами политики и формами сотрудничества в соответствии с настоящим договором» (ст. «А»). Свое место в первичном праве несомненно займет Амстердамский договор 1997 г., разработкой которого занималась Межправительственная конференция 1996–1997 гг. Амстердамский договор стал еще одним документом, который не только не ниспровергает, а, наоборот, развивает и укрепляет принципы интеграции, заложенные еще в 50-е годы.

Учредительные договоры и договоры, вносящие в них изменения и дополнения, входят в первичное право со всеми приложениями, протоколами, декларациями и иными сопровождающими их документами. Так, Единый европейский акт сопровожден 20 декларациями, в числе которых Декларация об исполнительных полномочиях Комиссии, Декларация о Суде европейских сообществ и др. Вместе с Договором о Европейском союзе были приняты 10 протоколов. Большое количество протоколов и деклараций приложены к главам и статьям Амстердамского договора.

Актами первичного права являются также Договор о слиянии 1965 г. (Договор о создании единого Совета и единой Комиссии европейских сообществ), а также Решение о проведении прямых выборов 1976 г. (Акт о введении всеобщих и прямых выборов депутатов Собрания). В состав первичного права входят и договоры о вступлении новых государств в сообщества и в Европейский союз. Учредительный характер таких договоров состоит в том, что государства, вступающие в сообщества и в Европейский союз, признают принципы, организацию, институты и весь правопорядок, установленные предшествующими основополагающими договорами. Никаких перемен в юридическую природу сообществ и Европейского союза договоры о присоединении не вносят и вносить не могут, они только расширяют пространственную сферу действия существующего интеграционного права, увеличивают число государств-членов. Хотя положения договоров об учреждении ЕОУС, ЕЭС и Евроатома, определяющие содержание и порядок заключения договоров о вступлении, не во всем совпадают, принципиальных различий между ними нет. Как правило, в договорах о вступлении имеются статьи, интерпретирующие учредительные договоры применительно к условиям нового государства-члена.

В договорах о вступлении говорится также о мерах, которые принимает вступающее государство в целях приведения своей правовой системы в соответствие с правопорядком сообществ. Зачастую речь идет о мерах, проводимых в период между подписанием и ратификацией договора о присоединении. Тем самым достигается вполне понятная цель: право нового государства-члена к моменту вступления в силу договора о присоединении синхронизируется с правом сообществ. Что касается юридической силы договоров о вступлении, то она полностью приравнивается к юридической силе самих учредительных договоров. Никаких различий иерархического характера между ними нет. Порядок внесения изменений и дополнений в договоры о вступлении также совпадает с соответствующим порядком, установленным в отношении учредительных договоров.

В практике деятельности институтов и других органов сообществ известны случаи принятия правовых актов, которыми определенным образом развиваются, дополняются и уточняются положения, установленные учредительными договорами. Однако причислять подобные правовые акты к первичному праву вряд ли правильно. Они не вводят новых положений и даже не меняют суть уже действующих. Сказанное не относится к правовым актам, принимаемым институтами сообществ и Европейского союза при вступлении новых государств-членов в соответствии с договорами о присоединении в целях ускорения и облегчения процесса адаптации новичков.

Как уже отмечалось, учредительные договоры и другие акты первичного права представляют собой свод не только одних принципов, но и весьма конкретных и детальных норм. Сама логика построения учредительных договоров, состоящая в том, что они, во-первых, содержат принципы общего рынка, во-вторых, достаточно подробно определяют политику в основных сферах интеграции и, в-третьих, устанавливают организационную структуру сообществ, предопределяют их объем. В организационной части это обстоятельные документы, регулирующие разные стороны организации и деятельности институтов сообществ, распределение полномочий между ними. Учредительные договоры имеют много приложений: протоколы, декларации и т.д. И все же первичное право сравнительно невелико по объему.

Понятие «первичное право» охватывает также некоторые другие источники, относящиеся к так называемому неписаному праву. Их отнесение к первичному праву предопределяется их значимостью, качественными характеристками. Это прежде всего правовые обычаи и традиции, которые сложились за десятилетия существования сообществ. Они зарождаются в практике развития и применения первичного права и связаны с ним самым тесным образом. Нередко обычаи и традиции проистекают из политических документов (заявлений, деклараций, программ), которые впоследствии не были юридически оформлены. Несомненно, что базовыми являются общие принципы, признаваемые и провозглашаемые в конституциях государств-членов. Это – всеобщие правовые ценности человечества. С ними соседствуют общепризнанные принципы и нормы международного права, в особенности те, которые защищают основные права и свободы человека. Сюда же следует отнести общие принципы процесса – как судебного, так и административного.

Доктрина, суть которой состоит в том, что нормы права сообществ содержатся не только в учредительных договорах и других правовых актах, но и в неписаном праве, последовательно отражается в решениях и заключениях Суда европейских сообществ. И это не просто абстрактная, теоретическая позиция Суда, а составная часть методологии его деятельности. Он нередко обращается к общим принципам права как к основанию своих выводов по конкретному делу. Подобный подход заложен в Договоре о ЕЭС. Во-первых, Суду предоставлено право обеспечивать сохранение единообразия права сообществ при толковании и применении Договора (ст. 164). Во-вторых, Суд компетентен принимать решения по спорам, возбуждаемым по мотивам нарушения не только самого Договора, но и правовых норм, связанных с его выполнением (ст. 173). В-третьих, в ряде статей Договора о ЕЭС содержатся прямые отсылки к общим принципам права. В частности, предусматривается, что в отношении ответственности, вытекающей не из контрактов, Сообщество возмещает ущерб, нанесенный его органами или его служащими, «в соответствии с общими принципами права» (ст. 215).

Нормы первичного права имеют непосредственное действие. Одно время считалось, что это относится прежде всего, а то и исключительно, к нормам, устанавливающим права и свободы человека. Но затем этот принцип стал приобретать универсальный характер. Такая его трактовка была со всей определенностью сформулирована в решении Суда сообществ по делу Simmenthal II (Saatliche Fi-nanzverwaltung vs. S. P. Simmenthal) от 9 марта 1978 г. Суть спора состояла в том, что при ввозе мяса из Франции в Италию от фирмы потребовали уплатить пошлины, которые с ее точки зрения не соответствовали правовым актам сообществ. Суд установил: нормы права сообществ действуют непосредственно в полном объеме и единовременно на всей территории сообществ с момента их вступления в силу в течение установленного срока действия. Эти нормы являются непосредственным источником прав и обязанностей для всех тех, кого они касаются, независимо от того, идет ли речь о государстве-члене или об отдельном человеке. Принцип прямого действия охватывает также каждый суд, который в пределах своей компетенции призван в качестве суда государства-члена защищать права, предоставленные каждому в соответствии с правом сообществ.

Включает ли перечень источников первичного права решения и заключения Суда европейских сообществ? Являются ли они в принципе источниками права сообществ? Для юристов, воспитанных на традициях общего права, ответ на этот вопрос не вызывает сомнений. Ведь судьи, но их убеждению, создают в процессе рассмотрения и решения споров правила и даже принципы, которым впоследствии другие суды следуют при рассмотрении аналогичных дел. Однако континентальное право, утвердившееся в подавляющем большинстве стран Европы, следует иным принципам и в очень редких случаях признает прецедент источником права. Поэтому решения Суда европейских сообществ занимают особое место в системе правовых актов сообществ. Они не перечисляются в статье 189 Договора о ЕЭС, в которой рассматриваются разновидности правовых актов, действующих в рамках сообществ, но тем не менее на практике играют немаловажную роль. Содержащиеся в них оценки и суждения по вопросам понимания и трактовки права сообществ признаются судами государств-членов в качестве общеобязательных положений, которым эти суды должны следовать.