26. Местное управление Руси в середине XVI - XVII вв.

Образование Русского централизованного государства и создание сословно-представительной монархии, ограничение прежних прав княжеско-боярской аристократии и усиление классовых противоречий не могли не вызвать реформы местного управления. Существовавшая ранее система кормления была отменена и заменена органами губного и земского самоуправления.

Интересно, что их появление прямо связано с инициативой дворян­ства и некоторых других слоев населения (посада, государственных -черносошных крестьян), жаловавшихся на то, что наместники не справ­ляются я с "лихими" людьми. Губные избы и были созданы прежде всего как карательные органы, которые ведали борьбой с разбойниками, та­тями, убийцами, поджигателями, сыском беглых. Позднее на них были возложены и некоторые управленческие функции. Так, на них возла­гался сбор податей, перепись населения, осуществление контроля за ка­баками (питейными заведениями), корчмами. Губные старосты объявля­ли административные распоряжения, ведали губной тюрьмой. В XVII в. компетенция губных органов стала еще шире по сравнению с периодом их создания и включала все дела местного управления.

Губные грамоты составлялись от имени Государя всея Руси, содер­жали прямое указание на это, утверждались соответствующими подпи­сями и печатями.

В первое время губные избы действовали параллельно с органами кормления.

Во главе губных изб стояли губные старосты, избираемые или на­значаемые из детей боярских² и дворян. При них находились старосты, десятские и лутчие люди.~Тубныё' старосты должны были быть, как го­ворят документы, "прожиточными", т.е. в определенной мере состоя­тельными. Некоторые губные грамоты требуют "выбрать.... губного ста­росту, который бы грамоте был горазд".

При губной избе состоял дьяк, ведавший делопроизводством. Губная изба первоначально избиралась без указания срока, а впоследствии - на один год.

Введение губных изб не означало ликвидации сотских, десятских, пятидесятских, избираемых сельским и посадским населением. Эти вы­борные волости должны были оказывать помощь губным избам.

Разбойная изба (позднее — приказ) в Москве имела определенные контрольные функции относительно губных органов, привлекала к от­ветственности самих губных старост и целовальников за взяточничество и другие злоупотребления.

Во второй половине XVII в. самостоятельность губных органов была ограничена, контроль за ними, а в определенной мере и их обязанности возлагались на представителей центральных правительственных органов, губные грамоты были использованы при составлении Уставной книги Разбойного приказа. Постепенно Уставная книга этого приказа заменила губные грамоты.

Кроме губной реформы в середине XVI в. была проведена земская реформа, в результате которой были созданы органы земского само­управления, выбиравшиеся из среды посадского населения и зажиточ­ных слоев черносошного крестьянства ("лутчих" людей). Их компетен­ция распространялась только на посадских и крестьян. Бояре и дворяне были из компетенции- земских органов изъяты.

Земские избы состояли из "излюбленных голов" (позднее - старост) и выборных "лутчих" людей. При земской избе состоял земской дьяк. Избранные старосты утверждались царской грамотой. Грамоты угрожа­ли наказанием тем представителям земского управления, которые будут

пользоваться своими правами и обязанностями в своих личных корыст­ных целях или нарушать установленные грамотами порядки.

Для осуществления своих функций земские власти пользовались су­ществовавшими раннее выборными сотскими, пятидесятскими. Образо­вание земских органов происходило одновременно с ликвидацией орга­нов кормления. Земские органы осуществляли суд по всем делам, в том числе по тем, которые были подсудны губным избам. На них также ле­жала обязанность раскладки податей и сбор так называемого оброка ("волостелин откуп"), который устанавливался вместо податей, платив­шихся ранее кормленщикам ("всякие наши доходы собирати и к нам на срок привозити").

Этот оброк шел теперь в государственную казну, что способствовало укреплению положения центральной власти и государственного аппа­рата.

Земские органы решали и другие вопросы управления (например, осуществляли контроль за промыслами, торговлей, питейными заведе­ниями, исполняли полицейские функции).

Территорией, на которой действовала земская изба, был, как прави­ло, город с уездами, но могла быть и отдельная волость.

Губная и земская реформы по мере их осуществления приводили к созданию сословно-представительных учреждений на местах, отвечая интересам дворянства, верхушки посада и зажиточного черносошного крестьянства. Губная и земская реформы осуществлялись постепенно, путем "жалования" грамот отдельным местностям. Общего единого ука­за принято не было. Сохранилось множество текстов губных уставных грамот и наказов и земских уставных грамот.

Губные грамоты начали составляться с 30-х годов XVI в. и издава­лись до конца XVII в.

Одна из первых земских грамот была утверждена в 1552 г., послед­няя - в 1622 г.

Организация губного и земского самоуправления усилила позиции дворянства и верхушки посада, способствовала укреплению, централи­зации государства и усилению карательной политики правительствен­ных кругов.

Но губные и земские органы не были достаточно определенно и чет­ко соединены с приказами, центральным управлением, строились на выборных началах. Губные избы подчинялись Разбойному приказу, но последний осуществлял лишь общее руководство их карательной дея­тельностью. Деятельность губных изб по другим направлениям контро­лировалась соответствующими приказами. Так же сложно состояло дело и с подчиненностью земских органов.

В начале XVII в. началась существенная реорганизация местного управления. Во многие уезды и города правительственной властью были назначены воеводы. Воеводы являлись властью административной и во­енной (командовали вооруженными отрядами, расположенными на под­ведомственной им территории), контролировали сбор податей и выпол­нение повинностей, ведали судом, полицией. Им подчинялись местное самоуправление и городовые приказчики.

В помощь воеводе создавался специальный аппарат - приказная (или съезжая) изба с дьяками и подьячими, приставами, рассылыдиками и другими должностными лицами. В слободы и волости в помощь воеводе назначались приказчики. Компетенция воевод, их взаимоотношения с центральным аппаратом не получили достаточно четкого определения¹. Это порождало страшный произвол, волокиту, взяточничество, казно­крадство. Но при всем том воеводско-приказное управление действова­ло значительно эффективнее земского и губного и в большей мере от­вечало задачам управления и карательной политики государства