52. Что такое бюрократия и какую роль она играет в выполнении функций государства

Выше отмечалось, что отличительным признаком государст­венного аппарата является то, что в его составе работают специа­листы на профессиональной основе. Их обычно называют управленцами, государственными служащими, чиновниками, бюрократией (от фр. Ьигеаи — бюро, канцелярия, письменный стол + греч. кгаШ — власть, господство).

Термин «бюрократия» ввел в научный оборот в середине XVIII в. французский экономист В. де Гурней (1712—1759) для обозначения способа осуществления государственной власти с помощью оплачиваемых чиновников. С течением времени тео­рия бюрократии становится центральной в классических док­тринах государственного управления.

Чаще всего теория бюрократии имеет три основные разновид­ности: 1) теория рациональной бюрократии, или теория М. Ве-бера; 2) марксистская теория; 3) восточная (азиатская, импер­ская, китайская).

Наибольшую разработку и признание в Западной Европе по­лучила веберовская теория. Основные ее положения состоят в следующем:

1. бюрократы являются профессиональными управленцами, без которых не может существовать ни одно общество в государ­ ственно организованной форме. Это слой специально подготов­ ленных людей, назначение которых — компетентное управление государственными делами. И хотя сами они не создают никаких материальных ценностей, тем не менее выполняют социально полезные функции;

2. бюрократическая организация есть рациональное инсти­ туциональное устройство для решения сложных задач управле­ ния в обществе и характеризуется ведением дел бесстрастными исполнителями в полном соответствии с законом;

85

3. делопроизводство — упорядоченно, что выражается в на­ личии обязательных регламентированных процедур, соблюде­ ние которых строго необходимо для каждого чиновника и отсту­ пление от которых расценивается как должностной проступок;

4. существует иерархическая организация, основанная на должностной субординации;

5. для оформления внутриорганизационной деятельности используются письменные документы, которые подлежат дли­ тельному хранению;

6. все чиновники обязаны знать нормы права;

7. должна быть свобода от субъективизма при принятии ре­ шений с целью гарантий от произвола конкретных исполните­ лей.

В дальнейшем в западных странах теория М. Вебера модер­низировалась, совершенствовалась, обогащалась новыми идея­ми, особенно в американской школе административного права. В целом же на Западе считается, что бюрократическая организа­ция представляет собой самую совершенную в техническом от­ношении организационную форму управления.

Для марксистской концепции характерно отрицание ценности и социальной полезности бюрократии как системы управления. В марксистской литературе бюрократия предстает как абсолют­ное зло, как явление, чуждое трудящимся и непригодное для со­циалистического государства.

В. И. Ленин, опираясь на марксистскую теорию, выступал за искоренение буржуазного бюрократизма. Он был против ис­пользования профессиональных управленцев в советском госу­дарственном аппарате. Отсюда знаменитый тезис: «Каждая ку­харка может управлять государством». Поэтому большевики, придя к власти, изгнали «спецов» из министерств и других орга­нов государственного аппарата, а вместо них поставили предан­ных делу партии большевиков комиссаров, которые, не обладая навыками управления, действовали методами приказа, коман­ды, принуждения. Отсюда превращение советской управленче­ской системы в командно-административную, которая оказа­лась неспособной эффективно управлять государством.

Имперская модель наиболее воплотилась в азиатских странах, поэтому ее называют восточной. А поскольку ее классическим примером служит китайская система бюрократии, то ее именуют еще и китайской.

86

Основные начала имперской системы сводятся к следующе­му. Как известно, в Древнем и средневековом Китае не сущест­вовало частной собственности в европейском смысле. Импера­тор являлся единственным собственником всех земель страны. Подданные считались членами большой семьи во главе с импе­ратором. Чиновники выступали управителями императорской собственности, поэтому их главное назначение состояло в обес­печении власти императора, а не в служении обществу. Китай­ские чиновники не имели возможности осознать себя в качестве самостоятельной политической силы и не превратились в при­вилегированный чиновничье-административный слой, как на Западе, а оставались слугами императора. Механизм подчине­ния китайских чиновников власти императора состоял в следую­щем: а) отсутствие у них узкой специализации, поэтому всегда одного чиновника можно было заменить другим; б) избыток претендентов на чиновничьи должности; в) финансовая зависи­мость от императорского жалованья; г) ограниченность пер­спектив служебной карьеры (на одной и той же должности мож­но было оставаться всю жизнь); д) тщательный контроль за чи­новниками посредством секретной службы; е) отсутствие гарантий от произвольных увольнений и перемещений; ж) жест­кие меры против личных связей чиновников и др.

Китайская система оказалась живучей и просуществовала более двух тысячелетий. Другие восточные системы уступали китайской по уровню организованности.