Принципы технического регулирования
Предусмотренное Законом правовое регулирование отношений всех участников, задействованных на процедурах технического регулирования, должно осуществляться в соответствии со следующими принципами. Прокомментируем их.
Первый принцип: применение единых правил установления требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг.
Единые правила при установлении требований (характеристик, параметров) должны включать:
- общепринятые единицы измерения;
- единая терминология и система обозначений (сокращений);
- единая система допусков и посадок и другие методы определения допустимых погрешностей и точности измерения.
Требования должны выражаться конкретным числом. Должен быть определен статус органа, устанавливающего требования, а сами требования не должны зависеть от отрасли или вида продукции (процесса).
Принцип единства правил установления требований к объектам, на которые утверждаются обязательные требования, и к объектам, на которые устанавливаются рекомендуемые требования, является необходимым условием возможности включения в технические регламенты требований, разработанных в процессе стандартизации. Тем самым обеспечивается совместимость самих требований и форм их изложения в технических регламентах и документах в области стандартизации.
Перенос обязательных требований, содержащихся в нормативных документах (включая государственные стандарты) в область технического законодательства – в технические регламенты, имеющие статус федеральных законов, и придание стандартам статуса с добровольным их применением влечет за собой необходимое условие гармонизации стандартов с техническими регламентами. Это позволит товаропроизводителю правильно понять и выполнить требования технических регламентов и благодаря соблюдению требований добровольных стандартов подтвердить соответствие своей продукции обязательным требованием технических регламентов.
Второй принцип: соответствие технического регулирования уровню развития национальной экономики, развития материально - технической базы, а также уровню научно-технического развития.
Одной из важнейших целей реформирования системы технического регулирования является повышение конкурентоспособности отечественной продукции и обеспечение устойчивого положения на мировом рынке. Исходя из такой установки, необходимо было бы формировать требования технических регламентов на самом высоком уровне. Но это нежелательно, поскольку может привести к кризису в производственной сфере в связи с невозможностью и недостижимостью для изготовителей чрезмерно жестких показателей. Более того, в условиях демократических открытых, прозрачных процедур разработки и принятия нормативных документов появление необоснованных и нереальных для исполнения требований просто исключено. Поэтому в работе по техническому регулированию целесообразно руководствоваться теми возможностями, которые определяются состоянием нашей экономики и научно - технического прогресса.
Третий принцип: независимость органов по аккредитации, органов по сертификации от изготовителей, продавцов, исполнителей и приобретателей.
Под независимостью органов по аккредитации, органов по сертификации от изготовителей продукции, продавцов, исполнителей работ и услуг, приобретателей продукции следует понимать отсутствие организационной, административной, экономической, финансовой или любой иной формы зависимости. Независимость указанных органов является необходимым условием их аккредитации.
При перечислении органов, на которые распространяется принцип независимости, упущены испытательные лаборатории (центры), действующие в области оценки соответствия, которые также должны соответствовать этому требованию.
Четвертый принцип: единая система и правила аккредитации.
В отличие от предыдущего принципа данное требование является для российской действительности совершенно новым и пока не реализованным даже частично. В настоящее время в России нет единой системы аккредитации. Организации, претендующие на право проведения работ в области подтверждения соответствия и сертификации, аккредитуются соответствующими ведомственными органами по своему профилю.
Единый подход должен обеспечиваться для всех испытательных лабораторий и всех органов по сертификации независимо от их области аккредитации. Должна быть создана единая общероссийская система аккредитации по аналогии, к примеру, с Германией, где функционирует национальная система аккредитации DAR c разветвленной организационной структурой, покрывающей все виды аккредитации и все сферы экономики.
Для реализации данного принципа потребуется решение организационных вопросов на уровне Правительства РФ. Еще более сложным окажется процесс выработки единых правил и процедур проведения аккредитации.
Пятый принцип: единство правил и методов исследований (испытаний) и измерений при проведении процедур обязательной оценки соответствия.
Указание на применение принципа единства правил и методов исследований (испытаний) и измерений только при проведении процедур обязательной оценки соответствия нельзя рассматривать как невозможность или необязательность учета этого принципа при проведении добровольной оценки соответствия.
Наоборот, исходя из концепции Закона о неразрывной связи и единстве правового регулирования отношений в областях установления обязательных и необязательных требований, сформулированной в ст. 1 Закона и в понятии «техническое регулирование», единство в области исследований и измерений должно быть обеспечено независимо от характера возникающих правоотношений. Нарушение этого принципа чревато катастрофическими последствиями во всех отраслях экономики.
Поэтому одной из целей стандартизации, которая, в сущности, является не целью, а необходимым ее условием, в ст. 11 Закона предусмотрено обеспечение сопоставимости результатов следований (испытаний) и измерений, технических и экономико-статистических данных.
Использование инструментальных методов и средств для оценки различных показателей продукции и процессов должно проводиться при строгом соблюдении метрологических правил и норм. Только при таком условии можно добиться достоверности, повторяемости и воспроизводимости результатов измерений и испытаний. Необходимые метрологические требования вытекают из положений федерального закона «Об обеспечении единства измерений» (1993 г.) Этот закон распространяется на отношения, возникающие во всех областях деятельности, где производятся измерения.
Шестой принцип: единство применения требований технических регламентов независимо от видов или особенностей сделок.
Согласно Словарю русского языка, «сделка – двусторонний договор о выполнении чего-нибудь». Исходя из этого определения ясно, что технический регламент, единожды принятый, не может быть изменен под ту или иную ситуацию. Требования технического регламента будут действовать неизменно при любом виде сделок. Договоры (двусторонние и многосторонние сделки) могут заключаться на выполнение различных работ, оказание услуг разного вида. И во всех случаях следует руководствоваться соответствующими техническими регламентами в полном объеме, без корректировок, изъятий и сокращений.
Поскольку технические регламенты устанавливают требования к продукции, процессам производства, процессам эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации продукции, то возможны самые разнообразные сделки на выполнение работ и операций. Данный принцип требует единства применения утвержденных технических регламентов.
Седьмой принцип: недопустимость ограничения конкуренции при осуществлении аккредитации и сертификации.
Федеральный закон «О техническом регулировании» является одним из важных шагов в деле развития предпринимательства, снятия административных барьеров и дебюрократизации. Результатом этого процесса должно стать создание свободной конкурентной среды в России и развитие цивилизованного рынка. Исходя из этого, не должно быть никаких ограничений конкуренции по всем сферам деятельности, в том числе и тех, которые обеспечивают нормальное функционирование рыночных механизмов. Созданию условий свободной конкуренции способствует упрощение порядка создания и регистрации органов по сертификации.
Данный принцип подразумевает необходимость поддержания конкуренции между субъектами, претендующими на аккредитацию в качестве органов по сертификации или испытательных лабораторий, в процессе их аккредитации и осуществления деятельности в процессе сертификации. Этот принцип подчеркивает коммерческий характер деятельности указанных органов, равенство прав и возможностей для лиц и организаций, намеренных проводить соответствующую работу, недопустимость монополизации деятельности со стороны каких-либо органов в этой области.
Реализация данного принципа обеспечивается в соответствии с требованиями Закона РСФСР от 22 марта 1991 г. № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» (с изменениями, последнее из которых внесено Федеральным законом от 9 октября 2002 г. № 122-ФЗ).
Восьмой принцип: недопустимость совмещения полномочий органа государственного контроля (надзора) и органа по сертификации.
Данный принцип отражает принципиальные различия в правовом статусе органов госконтроля, являющихся государственными органами, и органами по сертификации, функции которых выполняются лицами и организациями, осуществляющими предпринимательскую деятельность.
В то время как государственный контроль (надзор) относится к мерам регулирования отношений с бизнесом со стороны государства, сертификация является сугубо рыночным механизмом. Указанные отличия предопределяют различный характер выполняемых этими органами задач, функций, методов работы и предоставленных прав, которые не могут совмещаться в одном органе.
Более того, на процесс сертификации (особенно на выбор заявителем органа по сертификации) не должны влиять такие факторы, как воздействие контролирующих органов на товаропроизводителя и принуждение к той или иной схеме подтверждения соответствия. При совмещении функций госнадзора и сертификации в одном юридическом лице создается опасность использования «административного ресурса», что недопустимо в условиях рыночной экономики.
Рассматриваемый принцип уже реализован в системе Ростехрегулирования – центры стандартизации и метрологии в субъектах РФ реформированы, из них выведены органы по сертификации. За этим шагом должны последовать аналогичные меры по другим федеральным ведомствам, имеющим в своем составе органы, уполномоченные на проведение государственного контроля (надзора). Это такие ведомства, как Госсанэпиднадзор, Ветеринарный надзор, Госпожнадзор и др.
Девятый принцип: недопустимость совмещения одним органом полномочий на аккредитацию и сертификацию.
Высказанные в отношении восьмого принципа соображения относятся и к принципу недопустимости совмещения одним органом полномочий на аккредитацию и сертификацию, поскольку аккредитация является функцией государственной.
Данный принцип не позволяет одной и той же организации заниматься аккредитацией и сертификацией. Как известно, основными «действующими лицами» сертификации являются органы по сертификации и испытательные лаборатории. От их компетентности и оснащенности зависит объективность оценки продукции при сертификации.
В мировой практике придается важное значение проверке этих организаций, особенно испытательной базы. Их аттестация считается ответственной операцией, проведение которой доверяют только самым авторитетным организациям, входящим в национальную систему аккредитации. В России пока такой самостоятельной системы аккредитации нет. Каждое федеральное ведомство имело свою систему аккредитации и не отделяло ее от систем сертификации. Естественно, при этом ни о каком едином подходе к процедурам и правилам аккредитации речи быть не могло. С введением в действие ФЗ «О техническом регулировании» предстоит создать национальную систему аккредитации.
Десятый принцип: недопустимость внебюджетного финансирования государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов.
Как уже отмечалось в комментарии на восьмой принцип, госнадзор не должен зависеть от рыночных отношений. Государственная функция должна обеспечиваться финансированием из государственного бюджета.
В то же время полное финансирование госнадзора из средств госбюджета приводит к тому, что заработная плата государственных инспекторов является недостаточной, квалифицированные специалисты могут уйти из госнадзора в другие организации, имеющие более высокие оклады. Увеличение же госбюджетного финансирования госнадзора в настоящее время слишком обременительно и поэтому нереально. В связи с этим, должна быть предоставлена возможность доплаты госинспекторам за счет выручки от предоставляемых организациями госнадзора услуг (таких как, консультирование, методическая помощь в проведении мероприятий по улучшению качества и др.).
И наконец последний, одиннадцатый принцип: недопустимости одновременного возложения одних и тех же полномочий на два и более органа государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов.
Этот принцип прекращает распространенную ранее практику многочисленных проверок различными ведомственными инспекциями одних и тех же предприятий. Особенно накладно такое обилие проверок для малого бизнеса. Поэтому указанный принцип, провозглашенный Законом, безусловно, будет содействовать развитию предпринимательства и подъему экономики.
Рассмотренные принципы технического регулирования положены в основу тех документов (подзаконных актов, методических и иных материалов), которые приняты в рамках реализации закона «О техническом регулировании».