19.3 Основные изменения в государственном механизме

Основной закономерной тенденцией стало усиление роли исполнительной власти, централизации ее в руках президента.

Это достигалось за счет гиб­кого перераспределения полномочий, иногда вторжения, но чаще самоограничения законодателей в пользу админист­рации. В XX в. неуклонно расширяются прерогативы американского прези­дента.

В настоящее время американский президент выступает как глава государства, глава правительства, лидер одной из двух крупнейших партий, главнокомандующий, ведущий дипломат стра­ны, как главное лицо, ответственное за управление страной в периоды кризисов, а также в качестве "арбитра" в регулировании отношений федерации и штатов, ведущего коорди­натора экономической и социальной политики США. Эти пол­номочия президента, особенно усилившиеся в 30-х гг., в период "нового курса" и затем в ходе второй мировой войны, были закреплены в послевоенное время рядом законов, в частности вышеупомянутым Законом о занятости 1946 г.

Полномочия президента в сфере законо­творчества выражаются в законодательных инициативах (представлении конгрессу проекта фе­дерального бюджета, социально-эко­номических программ), в праве издавать президентские исполнительные приказы и прокламации.

Исполнительные приказы, правомерность которых ос­новывается на конституционной обязанности президента "заботиться о должном исполнении законов", на деле мало чем отличаются от самих законов, затрагивая самый широ­кий круг вопросов. Прокламации, имеющие, как правило, декларативный характер, в ряде случаев также несут важное политико-правовое содержание.

Правотворческая деятельность исполнительной вла­сти расширяется и за счет все более частого применения "делегированного законодательства" на основе передачи ему тех или иных полномочий самим конгрессом. Обычно кон­гресс создает закон лишь в общем виде и в состояние рабо­чего документа его приводит регламентарная власть того или иного ведомства.

Значительно были расширены в XX в. конституцион­ные военные полномочия президента как главнокомандую­щего. Несмотря на право конгресса объявлять войну, пре­зидент часто по собственному усмотрению использует во­оруженные силы.

Путем использования "соглашений исполнительной власти" президент может обой­ти конституционное требование согласия сената на заклю­чение международных соглашений и их денонсацию.

Особенно значимой сферой столкновения интересов исполнительной и законодательной власти является финансовая сфера, бюджет. Уступая президенту в сфере законодательства, конгресс крепко держит в своих руках самое мощное орудие контро­ля над исполнительной властью - бюджет и его исполне­ние.

В 1974 г. был принят Закон о контроле конгресса над бюджетными расходами, на основании которого в обеих его палатах были созданы новые бюджетные комиссии, а в 1975 г. было образовано Бюджетное управление конгресса (БУК) с широкими полномочиями требовать у исполнительной вла­сти любую дополнительную информацию о расходовании средств. Усилена была роль и ранее созданного Главного контрольно-финансового управления.

Процесс "переливания" властных полномочий, приво­дящий к усилению или ослаблению роли Верховного суда в зависимости от конкретной политической конъюнктуры, от персонального состава пожизненно назначаемых судей, ка­сается и сферы взаимоотношений судебной с другими вла­стями.

Усиление исполнительной власти сопровождалось созданием разветвленного аппарата управления, состоящего из наемных служащих-профессионалов. До XX в. чиновничий аппарат США был сравнительно невелик, и этим США отличались от бюрокра­тизированных государств континентальной Европы. Но в XX в. президент имел под своим началом большой бюрократический ап­парат управления, компетенция которого распространялась на важнейшие сферы жизни страны. К этому времени в США дейст­вовали по меньшей мере три типа государственных учреждений:

1) департаменты (министерства), возглавляющие отдельные от­расли управления (первые департаменты — иностранных дел, фи­нансов, обороны и некоторые другие были созданы еще в XVIII—XIX вв.; в XX в. количество департаментов не только увеличилось, они изменились качественно — значительный аппарат чиновников выполнял большую часть государственной работы);

2) национальные агентства — учреждения, близкие по значе­нию министерствам, но не имеющие статуса таковых;

3) многочисленные и разнообразные временные комиссии, бюро, советы, коллегии, администрации, создаваемые на время для выполнения определенных задач, нередко имеющих жизненно важное значение для страны.

Существенным был вопрос и о порядке назначения высших должностных лиц. В соответствии с Конституцией назначение президентом глав департаментов, послов и некоторых других выс­ших должностных лиц требует предварительного согласия сената. Назначение всех других федеральных чиновников предполагает их последующее утверждение сенатом. Замещение второстепенных постов сенат может доверить президенту. На практике роль пре­зидента в этом процессе, как правило, оказывается более значительной. Этому косвенно содействовало фактически установившее­ся еще в XIX в. деление аппарата управления на гражданскую службу, состоящую из несменяемых чиновников-профессионалов, и правительственную службу, состоящую из высших должностных лиц, назначаемых вновь пришедшим к власти президентом и ухо­дящих со своих постов вместе с ним (так называемая система до­бычи). Согласно американскому прецеденту президент, назначая таких должностных лиц, вправе рассматривать их не более как своих доверенных советников. И сенат обычно признает это. Со­ответственно на образуемые такими должностными лицами колле­гиальные органы обычно не возлагается солидарная ответствен­ность. Эти лица считаются доверенными президента и обычно не­сут ответственность перед ним.

Еще одна заметная тенденция связана с диффузией (рассредоточением) ис­точников формирования государственной политики. Здесь все большую роль начинают играть различные предпринимательские союзы и другие подобные им объединения, известные как группы давления. В середине XX в. их насчитывалось более 3 тыс., и затем наметилось уменьшение их количества, главным образом за счет укрупнения. Наиболее значительными среди них продол­жают оставаться Национальная ассоциация промышленников, объединяющая около 70% промышленных компаний, и Торговая палата. Эти объединения выполняют как экономические, так и по существу политические функции. На основе прогнозов эко­номического и социально-политического развития, составляемых высококвалифицированными специалистами, эти объединения подготавливают меморандумы, рекомендации и даже фактически основные тезисы будущих законопроектов, которые направляются президенту, конгрессу, властям штатов. Данные документы, разу­меется, не являются обязательными для государственных вла­стей, но последние в своей политике учитывают требования «большого бизнеса». Крупнейшие корпорации используют и дру­гие каналы воздействия на государственные власти.

В структуре государственного управления проявилась особен­ность, обусловленная федеративным устройством США. В стране не сложилось формально единой государственной службы. Каждый штат имеет свой административный аппарат управления, что, впрочем, не означает его фактической общегосударственной ра­зобщенности. Распоряжения президента и глав общефедеральных ведомств выполняются, чему в немалой степени способствуют на­ходящиеся в их распоряжении различные средства давления, и в первую очередь финансовые. В итоге централизация оказалась не­разрывно связанной с усилением исполнительной власти во главе с президентом.