2. Теории "бюрократического" процесса внешней политики

Общим для всех исследований влияния бюрократии на внешнюю политику в США является и метод анализа - структурный функционализм, при котором организация рассматривается как иерархическая структура. Между ее различными "этажами" и элементами существуют как формальные отношения специализации, разделения функций и взаимодополнения, так и неформальные отношения межгруппового и межличностного соперничества и конфликтов. Государство в целом предстает при этом как совокупность большего или меньшего числа организаций, отношения между которыми, как формальные, так и неформальные, строятся по тому же принципу.

Общей является и целевая установка исследований - надежда добиться большей последовательности внешнеполитических курсов правительств империалистических государств, их способности полнее и быстрее приспосабливаться к изменяющимся условиям международного общения, своевременно разрабатывать и вводить в практику новые формы и средства внешней политики, добиваясь ее большей управляемости, рациональности и эффективности. Практически ориентированные политические исследования помогают господствующему классу отыскивать более изощренные средства манипулирования массовым сознанием и контроля над государственным аппаратом, известная самостоятельность которого оказывается в определенных условиях нежелательной и даже опасной для правящей верхушки.

Д.Дейвис в работе "Как бюрократия формирует внешнюю, политику" ставит цель "проверить, в какой степени микроэкономические теории обмена могут быть использованы для понимания процесса формулирования внешней политики федеральной бюрократией" США.

С позиций теории конфликта подходит к анализу бюрократического процесса формирования политики Р. Аксельрод. В основу своего анализа Аксельрод кладет категорию интересов, а объектом исследования делает конфликт интересов, возникающий в организации. По мнению Аксельрода, "сила конфликта интересов в ситуации стратегического взаимодействия может быть использована для предсказания определенных аспектов поведения действующих лиц в этой ситуации". Термин "стратегический" в данном случае следует, видимо, воспринимать как "долговременный", "длительный".

Под "конфликтом интересов" Аксельрод понимает "состояние несовместимости целей двух или более действующих лиц", причем в этом качестве конфликт интересов выступает как "производное от преференций участников и от структуры ситуации, в которой они находятся". Автор различает три пары типов конфликтов интересов: а) относительный, при котором наряду с различием в одних целях участников существует совпадение в других, и абсолютный, когда цели различаются во всех областях; б) информированный, участники которого способны представить себе все или многие возможные исходы столкновений вокруг конфликта интересов, и неинформированный; в) тотальный, если конфликт интересов распространяется на всю ситуацию в целом, и ограниченный, если он захватывает лишь часть ситуации.

Бюрократии, по определению Аксельрода, "не монолитные организации, рационально преследующие единую цель". Они строятся по принципу разделения труда и расчленения проблем, которое редко бывает идеальным. Порождая необходимость координации, бюрократическое разделение труда вследствие своей нечеткости ведет также и к неизбежности как внутри, так и межведомственных столкновений, в ходе которых ведомства, их руководители и сотрудники ведут торг друг с другом.

Аллисон выделяет три "модели" формирования внешней политики. Модель I, в его определении, это классическая модель, долгое время господствовавшая в политической науке. Существо этой модели состоит в том, что внешняя политика представляется как результат вполне сознательной и более или менее целенаправленной деятельности некоего лица, которым может быть как государство в целом, так и его правительство или руководитель. В любом случае это "действующее лицо" является внутренне единым, сплоченным, а главное, рациональным. Такое представление о международных отношениях стало, по мнению Аллисона, "настолько фундаментальным для мышления об этих проблемах, что мало кто задумывается о следующем: объяснить происходящее в международных отношениях - значит показать, каким образом правительство могло бы рационально выбрать именно данное действие".

Модель II - это представление о внешней политике как о результате определенного комплекса организационных процессов. То, что в модели I было просто "актами" и "действиями", в модели II предстает как "выходы" из "черного ящика", каким является государство в целом или его правительство. В центре внимания модели II оказываются, таким образом, процессы, происходящие внутри этого "ящика". Упрощение, каким является модель I, "не должно скрывать тот факт, что правительство состоит из конгломерата полуфеодальных, слабо связанных между собой организаций, каждая из которых живет в значительной мере собственной жизнью". Руководитель управляет этим конгломератом лишь формально, через установленные каналы и процедуры. Восприятие проблем правительством осуществляется через "организационные сенсоры". Поэтому внешнюю политику, или, как называет ее Аллисон, "поведение правительства" можно понимать "не столько как добровольный выбор, сколько как "выходы" больших организаций, функционирующих привычным для них образом".

Модель III прослеживает внутриструктурные отношения еще дальше и рассматривает внешнюю политику правительства не как результат выбора или "выхода", а как результирующую политического торга, происходящего между различными "действующими лицами" внутри правительства. "Лидеры, стоящие над организациями, - пишет Аллисон, - не являются монолитной группой. Скорее каждый участник такой группы сам игрок в некоторой центральной игре..., политике, торге между упорядоченными рядами игроков, располагающихся в правительстве в иерархическом порядке. Поэтому поведение правительства можно понимать как... результат этих торгов". При этом участниками политического торга движут "не просто доводы в поддержку того или иного курса действий, и не порядок работы различных организаций... но власть и мастерство сторонников и противников данного курса".