§ 4. Действие универсальной и экстерриториальной юрисдикции государств в

57 Watts A. The Legal Position in International Law of Heads of States, Heads of Governments and Foreign Ministers. 247 Recueil des Cours, (1994-III) p.13.

58. Fox H. The Law of State Immunity (2nd edn, 2008), p. 461.

отношении иностранных должностных лиц

С давних пор твердо сложившееся правило о том, что государство вправе осуществлять свою уголовную юрисдикцию только в пределах своей территории создавало некоторые возможности преступнику скрыться на чужой территории и избежать, таким образом, преследования. Поэтому на протяжении многих веков, начиная с XV-XVII вв., отдельные государства закрепляли в своем законодательстве нормы, криминализирующие соответствующие деяния, происшедшие за границей. Право распространения уголовной юрисдикции за границу получило международное признание в широко известном деле о пароходе Лотус, которое слушалось в предшественнике Международного Суда – Постоянной палате международного правосудия⁵⁹.

В данном деле стоял вопрос о том, вправе ли государство осуществлять свою

юрисдикцию на своей территории, но в отношении событий, которые имели место за границей, не сообразуясь с международным правом, если это прямо не запрещено нормой международного права. Постоянная палата международного правосудия признала правомерность осуществления экстерриториальной юрисдикции при отсутствии запрещающих норм международного права в этом отношении. Данное дело стало прецедентным, и постепенно международное сообщество признало право государства устанавливать в национальном законодательстве правила, относящиеся к юридическим фактам, происшедшим за границей. В процессе развития права экстерриториальной юрисдикции получил широкое признание принцип «выдай или накажи», дающий задерживающему государству право выбора принудительных действий в отношении задержанного.

Но только в конце ХХ века путем договорного регулирования сформировался один из особых видов экстерриториального распространения уголовной юрисдикции – универсальная юрисдикция, то есть право любого

58. The Steamship Lotus (France v. Turkey), (1927) P.C.I.J. Ser. A, No. 10.

государства задерживать лицо, подозреваемое в совершении преступления, специально предусмотренного международным правом.

Концепция универсальной юрисдикции стояла в центре внимания научной общественности после дела Пиночета в Великобритании. В настоящее время она понемногу становится частью формирующейся системы международного правосудия. Уже в 1996 г. Международный Суд в решении по делу O применимости Конвенции о геноциде заявил: «Обязанность каждого государства предотвратить и наказать преступление геноцида не ограничено Конвенцией территориально»⁶⁰. Однако применение универсальной юрисдикции не может быть широким, поэтому одна из задач международного права – установить обстоятельства, при которых допустимо применение универсальной, или, по крайней мере, экстерриториальной юрисдикции.

Некоторые авторы считают, что принцип универсальной юрисдикции все чаще воспринимается национальным законодательством различных стран, особенно после принятия Римского статута Международного уголовного суда⁶¹. Однако анализ соответствующего национального законодательства показывает, что это не совсем так⁶².

Так, Уголовный кодекс Австралии предусматривает юрисдикцию над преступлением геноцида, преступлениями против человечности и военными преступлениями, «вне зависимости от того, совершается ли соответствующее деяние в Австралии или за ее пределами»;

Великобритания приняла Закон о Международном уголовном суде;

Ст.1 Кодекса международно-правовых преступлений Германии предусматривает юрисдикцию над международными преступлениями, «даже если

58. Application of Genocide Convention, Preliminary Objections (Bosnia and Herzegovina v.

Yugoslavia) [1996] ICJ Rep 594, at para. 31.

58. Reydams A. Universal Jurisdiction: International and Municipal Legal Perspectives (2003). P.124.

59. Обзор законодательства см. в Меморандуме Секретариата, подготовленном для Комиссии международного права.

деяние совершено за границей и не имеет прямого отношения к Германии»;

Законом о Международном уголовном суде Ирландии предусмотрена юрисдикция над негражданами, нарушающими законы войны, находясь за рубежом в ходе международного вооруженного конфликта;

В Испании Законом о полномочиях судов предусмотрена юрисдикция над некоторыми международными преступлениями, совершенными гражданами Испании или иных государств, вне испанской территории;

Канада приняла Закон о преступлениях против человечности и военных преступлениях, которым криминализуются деяния геноцида, преступления против человечности и военные преступления в формулировке Римского Статута;

Закон о международных преступлениях Нидерландов предусматривает юрисдикцию над «любым лицом, совершающим любое преступление, указанное в данном Законе, вне Нидерландов, если подозреваемый находится на территории Нидерландов»;

Новая Зеландия приняла Закон о международных преступлениях и Международном уголовном суде, в котором юрисдикция этого государства распространяется на преступления геноцида, преступления против человечности и военные преступления, независимо от: гражданства обвиняемого; места совершения преступления; нахождения обвиняемого на территории Новой Зеландии во время принятия решения о предъявлении обвинения;

Закон США об ответственности за преступление геноцида предусматривает юрисдикцию, если подозреваемый доставлен в или находится в Соединенных Штатах, даже если деяние совершено вне Соединенных Штатов.

Южная Африка приняла Закон об имплементации Римского статута Международного уголовного суда, предусматривающий юрисдикцию над негражданами, находящимися на территории страны, если они обвинены в совершении международного преступления за рубежом;

Отметим и самую известную часть национального законодательства, утверждающего универсальную юрисдикцию – принятый Бельгией Закон о наказании тяжелых нарушений международного гуманитарного права 1999 г. Этот закон получил широкую известность, так как именно со ссылкой на него бельгийским судом был выдан ордер на арест министра из Конго. Есть сведения, что и в других странах идет подобный процесс законодательства.

По содержанию предписаний, изложенных в приведенных выше законодательных актах, видно, что в них речь идет скорее о распространении уголовной юрисдикции государства за границу, то есть о развитии института экстерриториальной юрисдикции, а не о закреплении в национальных законодательствах универсальной юрисдикции.

Более ясно об универсальной юрисдикции говорится в некоторых судебных решениях. Например, Международным Судом рассматривались дела об ордере на арест⁶³, О некоторых уголовных процессах во Франции^64. Такая юрисдикция признана некоторыми государствами в их меморандумах, поданных в Международный Суд: в заявлении Ливии с просьбой начать разбирательство против Сьерра-Леоне в отношении обвинительного приговора Специального суда для Сьерра-Леоне о главе государства Либерии⁶⁵, в заявлении Руанды в Международный Суд с просьбой возбудить разбирательство против Франции⁶⁶.

Ссылки на универсальную юрисдикцию фигурируют и в дипломатических документах; целая переписка завязалась между правительствами США и Бельгии по поводу бельгийского законодательства, в связи с тем, что в соответствии с этим

63 Arrest Warrant of 11 April 2000 (Democratic Republic of Congo v. Belgium) [2002] ICJ Rep 3

64. Certain Criminal Proceedings in France (Republic of Congo v. France) (Provisional Measures Request) [2003] ICJ Rep 102

65. См. Пресс-релиз Международного Суда «Liberia applies to the International Court of Justice in a dispute with Sierra Leone concerning an international arrest warrant issued by the Special Court for Sierra Leone against the Liberian President’, ICJ Press Release 2003/26 (5 Aug. 2003),»

66. См. Пресс-релиз Международного Суда “The Republic of Rwanda Applies to the International Court of Justice in a Dispute with France”, ICJ Press Release, 18 Apr. 2007.

законодательством бельгийские суды могли осуществлять юрисдикцию над американскими должностными лицами. Эта переписка привела к тому, что бельгийское законодательство было изменено, ограничив универсальную юрисдикцию международными преступлениями, совершенными бельгийскими гражданами или постоянно проживающими в Бельгии лицами или против них.

Некоторые авторы указывают на то, что осуществление универсальной юрисдикции не является прямой потребностью государств. Так, Б.Брумхолл пишет: «Государства сами принимают меры для конкретизации международных запретительных норм, и их основные решения в большей или меньшей степени диктуются интересами своего правосудия и национальными интересами вообще. В то же время осуществление универсальной юрисдикции затратно, требует значительных усилий и чревато национальными и международными противоречиями, и чаще всего не касается насущных проблем самого осуществляющего государства; поэтому власти большинства государств не стремятся к ее развитию»⁶⁷.

В силу всего сказанного ясно, что пока еще универсальная юрисдикция не

стала общепризнанным институтом международного права, хотя уже заключен ряд соглашений, и государствами приняты законодательные акты. Вряд ли в ближайшем будущем универсальная юрисдикция получит широкое распространение и будет регулярно использоваться.

Самым надежным основанием для предположений о будущем универсальной юрисдикции служит, на наш взгляд, развитие международного права. Многие авторы справедливо утверждают, что универсальная юрисдикция заполняет пробелы, оставленные другими элементами юрисдикции, в национальных законодательствах, нацеленных на борьбу с преступностью. В рамках универсальной юрисдикции судебному преследованию не препятствует ни

64. Broomhall B. International Justice and the International Criminal Court: Between Sovereignty and the Rule of Law, 2003, р.111.

совершение преступления за пределами территории государства, ни то, что это преступление не имело существенных последствий на территории государства (что устраняет основания для применения территориальной или защитительной юрисдикции), ни то, что и преступник, и жертва не были гражданами государства. Однако для приобретения этим видом юрисдикции действительной универсальности необходимо ее самое широкое признание. Очевидно, что норма о допустимости универсальной юрисдикции должна стать частью обычного права.

Пока говорить об этом еще рано.

Совершенно определенно можно лишь утверждать, что универсальная юрисдикция закреплена в некоторых договорах, хотя и не так часто. В качестве примера можно привести ст.5 Конвенции о запрещении апартеида, в которой говорится о том, что лицо, обвиняемое в совершении преступления апартеида, может быть привлечено к компетентному суду любого государства-участника Конвенции, которое может приобрести юрисдикцию над данным лицом, а также может быть передано международному уголовному суду⁶⁸.

В отношении преступления пиратства в открытом море ст.105 Конвенции

ООН по морскому праву⁶⁹ предписывает, что любое государство может захватить пиратское судно или летательный аппарат, а также арестовать лиц на борту и находящееся там имущество. Суды государства, осуществившего захват, могут рассматривать дела о наказании их и могут определить меры, которые должны быть приняты в отношении судна, летательного аппарата и имущества, добросовестно и с учетом прав третьей стороны.

Учитывая, что положение о праве универсальной юрисдикции, как и любые другие положения договора, создают обязательства только для участников договора, эту форму юрисдикции невозможно признать действительно

64. Конвенция о предупреждении преступления геноцида и наказании за него. Принята

резолюцией 260 (III) Генеральной Ассамблеи ООН от 9 декабря 1948 года.

64. Конвенция ООН по морскому праву. 10 декабря 1982 г.

универсальной, хотя число участников Конвенции ООН по морскому праву велико.

Что касается круга преступлений, то национальное законодательство многих государств содержит очень немного оснований для универсализации юрисдикции. В перечисленных выше законодательных актах в большинстве случаев нет конкретного перечисления деяний, на которые распространяется экстерриториальная юрисдикция. Формально юридически можно утверждать, что под экстерриториальную юрисдикцию подпадают все преступления.

Действительно, такой подход воспринят некоторыми государствами, например, Швеция в своем уголовном кодексе предусмотрела, что ее суды обладают юрисдикцией над преступлениями, совершенными за границей, которые могут наказываться тюремным заключением до 4 лет. Общий гражданский и уголовный кодекс Норвегии предусматривает применимость уголовного права Норвегии к правонарушениям, совершенным за рубежом иностранцами, проживающими в Норвегии, и такое деяние наказуемо также в стране совершения.

Однако в целом нельзя не признать, что государства не склонны признавать право друг друга на осуществление юрисдикции в случаях, выходящих за рамки дозволенного международным правом. Очевидно, именно поэтому универсальная юрисдикция чаще всего признается в отношении только ограниченного числа преступлений (в том числе терроризма), а также в том случае, если есть обоснованные опасения полагать, что преступник может укрыться в своем или другом государстве и избежать правосудия.

Возникновение универсальной юрисдикции вполне понятно, когда речь идет о преступлениях против человечности и военных преступлений: подобного рода деяния нарушают интересы всех государств и человечества в целом. Логично предположить, что развитие нынешнего глобального мира ведет к проявлению и формированию общего интереса всего человечества как юридической категории,

что может содействовать развитию идей универсальной юрисдикции. Действительно, проявление именно такой тенденции мыф находим в международном гуманитарном праве, которое отражает всеобщее признание ценности человеческой жизни.

В рамках международного обычного права получили развитие отдельные нормы, предусматривающие универсальную юрисдикцию за совершение тяжких нарушений международного права, которые были инкорпорированы Первым Дополнительным протоколом к Женевским конвенциям 1949г. Определенным проявлением формирующейся универсальной юрисдикции можно считать и включение международной ответственности за преступления против законов и обычаев войны в общую для Женевских конвенций статью 3, которая касалается конфликтов немеждународного характера.

В Дополнительный протокол I были включены положения об универсальной юрисдикции в отношении тяжких нарушений, сложившиеся в обычном международном праве. И все же применимость их к немеждународным конфликтам не пользовалась безусловной поддержкой, в отношении ст.3 Женевских конвенций «ощущалась некоторая неуверенность», как было сказано в одном из документов всемирной Ассоциации международного права. Значительную роль в устранении этой неуверенности сыграли учредительные документы и труды трибуналов ad hoc для бывшей Югославии и Руанды, а также Римский статут Международного уголовного суда.

Дальнейшим шагом в развитии универсальной юрисдикции стало принятие Комиссией международного права ООН Проекта статей о преступлениях против мира и безопасности человечества, где государствам предлагалось запретить геноцид, военные преступления и преступления против человечности, вне зависимости от того, где и кем эти преступления совершены (ст.8), а в качестве меры пресечения предлагалось имплементировать норму «выдай или накажи» в

отношении совершивших преступление индивидов (ст.9). Отметим, правда, что документы Комиссии международного права не создают юридических обязательств без включения их в международные договоры.

Тем не менее, многие авторы считают, что эти документы стали этапом в обычно-правовом развитии концепции универсальной юрисдикции. Более того, М. Шериф Бассиуни, концентрируя внимание на преступлениях против человечности, заявляет, что универсальная юрисдикция в обычном международном праве получила статус императивной нормы, если речь идет о преступлениях, нарушающих нормы jus cogens и обязательства erga omnes: «Преступления против человечности - это международные преступления, в отношении которых действует универсальная юрисдикция, любое и каждое государство обязано действовать по формуле «выдай или накажи». В основе преследования преступника лежит не только намерение самого государства, но также его способность справедливо и эффективно осуществлять такое преследование. В отсутствие такой способности возникает обязанность выдать преступника

государству, способному вести справедливое и эффективное расследование»⁷⁰.

Такое же мнение отражено в законодательстве некоторых государств. Например, в законодательстве Канады, имплементирующем Римский статут, говорится о том, что ст.6 (геноцид), ст.7 (преступления против человечности) и п.2 ст.8 (военные преступления в международных и немеждународных конфликтах) – это преступления по обычному международному праву, которое сложилось до принятия Римского статута.

С этой точки зрения универсальная юрисдикция прямо основана на нормах jus cogens, порождающих обязательства erga omnes. Однако анализ практики государств пока не дает оснований для таких выводов. Даже М.Шериф Бассиуни, сторонник опоры на нормы jus cogens, признает: «Позитивное международное

64. Bassiouni M. Cherif. ed. International Criminal Law. 2d ed., 1999, vol. 1, р. 39–40.

уголовное право не содержит ясно выраженной нормы, которая бы квалифицировала какое-то определенное преступление так, чтобы эту норму можно было отнести к нормам jus cogens. Практика государств показывает, что нарушения таких норм часто остаются безнаказанными, принцип универсальности далеко не получил всеобщего признания, да и обязательство «выдай или накажи» пока еще более или менее действует в договорном, а не в обычном праве».⁷¹

Поэтому с уверенностью можно сказать только, что обычное право

допускает осуществление универсальной юрисдикции в отношении преступлений против человечности, геноцида и некоторых военных преступлений. Определенное влияние на внедрение в национальное законодательство различных государств положений, относящихся к универсальной юрисдикции, оказало их присоединение к Римскому статуту Международного уголовного суда.

В практике некоторых государств, не присоединившихся к Римскому статуту, встречаются случаи принятия конкретных актов в отношении отдельных лиц, которые нельзя квалифицировать иначе, как осуществление универсальной юрисдикции (бывший президент Чада Хиссен Хабре был арестован в Сенегале⁷², в США арестован бывший майор армии Перу Рикардо Андерсон Кохатсу⁷³, испанские следственные власти выдали ордер на арест бывшего лидера Аргентины генерала Галтьери⁷⁴. К Великобритании с просьбой о выдаче Пиночета обратились не только Испания, но также Бельгия, Франция и Швейцария⁷⁵.

Подчеркнем, что все эти акты предусматривали задержание должностных лиц иностранных государств. Некоторые авторы расценивают подобные акты как стимулирующее влияние Римского статута на инкорпорацию универсальной

64. Bassiouni M. Cherif. ed. International Criminal Law. 2d ed., 1999, vol. 1, р. 39–40.

65. An African Pinochet//New York Times (11 February 2000). Р. A30.

66. U.S. Frees Accused Torturer’//Washington Post (11 March 2000). Р.AI.

67. Redress Trust. Universal jurisdiction in Europe: Criminal prosecutions in Europe since 1990 for war crimes, crimes against humanity, torture and genocide (London: Redress Trust, 1999), р.227.

68. Redress Trust. Universal jurisdiction in Europe: Criminal prosecutions in Europe since 1990 for war crimes, crimes against humanity, torture and genocide. 1999, р. 231.

юрисдикции в национальные правопорядки. Если это действительно влияние Римского статута, то оно довольно неожиданно, поскольку Статут не обязывает государства-члены осуществлять преследование за предусмотренные в нем преступления, в том числе на основе принципа универсальной юрисдикции. Он скорее содержит некоторые побудительные мотивы к пресечению преступлений, совершаемых гражданами иного государства или на его территории. Эти мотивы пробудили законодательную активность, поскольку ратифицирующим государствам было необходимо дать своим национальным судам возможность действовать в сотрудничестве с Международным уголовным судом. В такой ситуации неизбежно должен был встать и вопрос об универсальной юрисдикции, тем более, что в самом Статуте содержатся ссылки на наиболее серьезные преступления, затрагивающие все международное сообщество в целом.

Согласно принципудополняемости – одномуиз основных принципов Римского статута, главную роль в осуществлении международного правосудия должны играть национальные суды, а Международный уголовный суд должен вступать в действие тогда, когда национальные суды не готовы или не могут действовать сами. Поэтому, хотя Статут побуждает государства преследовать только преступления, совершенные на их территории или их гражданами, неизбежно возникает вопрос об универсальной юрисдикции. Если на территории государства находится лицо, подозреваемое в совершении международного преступления, предусмотренного Статутом Международного уголовного суда, а государство гражданства этого лица или непосредственно пострадавшее от его действий, не осуществляет в отношении этого лица принудительные действия, то государство-суверен территории обязано осуществить принудительные действия, поскольку осуществление международного правосудия предписывается ему Статутом. Однако, если это государство не является участником Римского статута, такое обязательство будет действовать для него только в том случае, когда оно

основано на обычной норме международного права или на соответствующей конвенционной норме.

**********

Таким образом, нормы об уголовной ответственности должностных лиц государства развивались как часть международного права, направленная на обеспечение эффективногомеждународного правопорядка, основанногона общепризнанных ценностях международного сообщества, выраженного в основных императивных принципах. В процессе их развития отразилась вся сложность предмета регулирования – ответственности субъектов международного права, которая возлагается на отдельных индивидов, действующих от имени этих субъектов.

Поскольку международное правонапрямую не регулируетповедение индивидов, в литературе возникла идея допустить существование новой отрасли – международного уголовного права. Однако неопределенность данного понятия не позволяет признать формирование такой новой отрасли; практика развития международного права показала, что после создания Международного уголовного суда не появилось новых явлений, которые бы дополняли и развивали подобную отрасль.

Регулирование уголовной ответственности индивидов развивается через заключение отдельных международных договоров, а также с помощью судебной практики отдельных государств и международных судебных учреждений. Хотя примеров судебного преследования иностранных граждан вообще и иностранных должностных лиц, в частности, становится все больше, универсальная уголовная юрисдикция пока не превратилась в общепризнанный институт международного права. По содержанию предписаний, изложенных в приведенных выше законодательных актах, видно, что в них речь идет скорее о распространении уголовной юрисдикции государства за границу, то есть о развитии института

экстерриториальной юрисдикции, а не закреплении в национальных законодательствах универсальной юрисдикции.

В международном праве нет пока общепризнанного юридического понятия

«должностное лицо государства», которое бы лежало в основе права такого лица на иммунитет от судебного преследования. Как явствует из решений национальных судов, а также из трудов Международного Суда и других международных судебных учреждений, таковым лицом может быть признано как лицо, официально и формально исполняющее обязанности в целях обеспечения интересов государства, так и иное лицо, наделенное такими полномочиями для однократных действий.