§ 4. Поставка товаров для государственных нужд

Статья 525. Основания поставки товаров для государственных нужд

Комментарий к статье 525

1. Поставка товаров для государственных нужд выделена в ГК в качестве отдельного вида договора купли-продажи. Такие поставки осуществляются на основе двух самостоятельных договоров: а) государственного контракта; б) заключенного в соответствии с ним договора поставки. Договору поставки товаров для государственных нужд предшествует государственный контракт.

Государственный контракт и договор поставки товаров для государственных нужд отличаются от иных договоров поставки товаров, во-первых, целью продажи и приобретения товаров; во-вторых, участием в поставках государственных заказчиков, в качестве которых выступают органы исполнительной власти или уполномоченные ими лица; в-третьих, оплатой товаров за счет средств бюджета и внебюджетных источников финансирования.

Продажа и приобретение государственным заказчиком товаров за счет средств бюджета и внебюджетных источников финансирования обусловили особый порядок заключения договоров и рассмотрения возникающих при этом разногласий, гарантированность государственным заказчиком платежей за поставленные товары.

2. Под государственными нуждами понимаются потребности Российской Федерации и ее субъектов в товарах, обеспечиваемых за счет федерального бюджета и внебюджетных источников. Все законы об обеспечении государственных нужд товарами возлагают обязанность формировать государственные заказы на соответствующие органы исполнительной власти.

В судебной практике встречаются решения, в которых отношения между государственным заказчиком и его контрагентами трактуются как административно-правовые. Однако государственные исполнительные органы, выступающие в качестве государственного заказчика, заключая государственные контракты (договоры) с поставщиками (исполнителями), вступают в отношения, регулируемые гражданским законодательством. В соответствии со ст. 124 ГК такие отношения государственных органов с иными участниками этих отношений - юридическими лицами и гражданами строятся на равных началах. Следовательно, заключаемые государственные контракты и договоры поставки товаров для государственных нужд являются гражданско-правовыми договорами.

Для трактовки заключенного договора поставки в качестве государственного контракта (договора поставки товаров для государственных нужд) необходимо наличие одновременно всех упомянутых признаков: цель обеспечения государственных нужд; формирование государственного заказа и заключение договора органом исполнительной власти или уполномоченными им лицами; оплата за счет бюджетных средств, как правило, предусмотренных в расходах соответствующего бюджета, и внебюджетных источников финансирования.

Судебная практика исходит из того, что оплата договорных услуг за счет бюджетных средств, когда речь не идет о государственных нуждах, не дает оснований применять нормы о государственных контрактах (см.: Комментарий судебно-арбитражной практики. Вып. 9. М., 2002).

3. Государственному контракту (договору поставки товаров для государственных нужд) присущи черты, свойственные обычным договорам поставки. Его предметом, как правило, являются вещи, определяемые родовыми признаками; срок исполнения этого договора отдален от момента заключения; передача товаров осуществляется, как правило, частями в определенные договором сроки и периоды.

Вместе с тем можно отметить существенные отличия порядка заключения и содержания государственного контракта от заключения иных видов договора купли-продажи:

1) покупателем является государственный заказчик - орган государственный власти или уполномоченные им лица;

2) государственные контракты заключаются на основе государственного заказа, формируемого в установленном законом порядке;

3) основным способом размещения заказов на покупку товаров для государственных нужд является проведение конкурсов, позволяющих выявить поставщиков, предлагающих лучшие условия выполнения государственного заказа;

4) государственный заказчик обеспечивает возмещение убытков, которые могут быть причинены поставщику (исполнителю) в связи с выполнением государственного заказа;

5) порядок и сроки заключения государственного контракта (договора поставки) на основе заказов определены нормами ГК;

6) споры, возникающие при заключении государственного контракта (договора поставки товаров для государственных нужд), рассматриваются арбитражным судом независимо от того, имеется ли обязанность одной из сторон заключить договор.

4. Отношения, возникающие при заключении и исполнении государственного контракта, прежде всего регулируются § 4 гл. 30, затем нормами специальных законов и иных правовых актов о поставках товаров для государственных нужд. К этим отношениям в части, не урегулированной комментируемым параграфом Кодекса, применяются также правила о договоре поставки, предусмотренные § 3 гл. 30. При отсутствии же соответствующих норм в § 3 гл. 30 и в законах о поставках товаров для государственных нужд к данным отношениям на основании п. 5 ст. 454 ГК применяются общие нормы о купле-продаже.

При поставках для государственных нужд сельскохозяйственной продукции применимы также соответствующие нормы § 5 гл. 30 о договоре контрактации.

К законам о поставках товаров для государственных нужд относятся: Закон о поставках; Закон о государственном материальном резерве; Закон об оборонном заказе; Закон о закупках; Закон о конкурсах на размещение заказов.

Отдельные нормы о государственном заказе и государственных контрактах включены в Бюджетный кодекс (ст. ст. 71 - 73).

Необходимо также назвать Указ Президента РФ от 08.04.97 N 305 "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд" (СЗ РФ, 1997, N 15, ст. 1756) и Постановление Правительства РФ от 26.05.97 N 628 "Об утверждении Порядка проведения торгов (конкурса) на размещение государственного оборонного заказа на поставку продовольственных товаров для военных и приравненных к ним спецпотребителей" (СЗ РФ, 1997, N 22, ст. 2598).

Таким образом, нормы, регулирующие отношения по поставкам товаров для государственных нужд, составляют сложную систему законов и иных правовых актов. При этом приоритет отдан нормам ГК.

5. В перечисленных законах названы задачи организации поставок товаров для федеральных и региональных государственных нужд. К ним отнесены: создание и поддержание государственного резерва; поддержание необходимого уровня обороноспособности страны; обеспечение экспортных поставок для выполнения международных обязательств; реализация федеральных и региональных целевых программ. Эти цели и задачи позволяют определить сферу применения государственного контракта (договора поставки товаров для государственных нужд) и отношения, подпадающие под регламентацию § 4 гл. 30.

Статья 526. Государственный контракт на поставку товаров для государственных нужд

Комментарий к статье 526

1. Определение государственного контракта, данное в статье, означает, что контракт - это гражданско-правовой договор о возмездной передаче поставщиком товаров государственному заказчику (покупателю). Он является видом договора купли-продажи - договором поставки, т.к. товары покупаются государственным заказчиком не для личного, семейного, домашнего потребления.

2. Термин "государственный контракт", с одной стороны, подчеркивает особую значимость поставок товаров для государственных нужд, с другой - участие государства в лице соответствующих органов - государственных заказчиков в размещении заказов на товары для государственных нужд и в обеспечении обязательств по их своевременной оплате. Термин "контракт" является языковым эквивалентом слова "договор". Однако в комментируемом параграфе термин "государственный контракт" используется в ином значении, чем договор поставки товаров для государственных нужд. Последний заключается на основании государственного контракта, и покупателем товаров выступает лицо, названное государственным заказчиком в извещении о прикреплении.

Статья 527. Основания заключения государственного контракта

Комментарий к статье 527

1. Государственный контракт заключается на основании либо заказа государственного заказчика, принятого поставщиком (исполнителем), либо заявки поставщика, представленной им на участие в конкурсе и выигравшего конкурс, т.е. на основе свободного волеизъявления поставщика. Исключение составляют случаи, когда поставщик обязан принять заказ. Вместе с тем нормативные акты о размещении заказов на торгах предусматривают обязанность государственного заказчика заключить договор с победителем конкурса. Таким образом, при конкурсном размещении заказов основанием заключения договора является признанная выигравшей заявка поставщика, представленная в соответствии с требованиями государственного заказчика, проводившего торги, т.е. в соответствии с его заказом. Согласно п. 2 ст. 72 Бюджетного кодекса государственные заказы должны размещаться на конкурсной основе, если иное не установлено федеральными законами.

2. Законы о поставках товаров для государственных нужд предусматривают обязанность отдельных категорий юридических лиц заключить государственный контракт. Однако необходимым условием для выполнения этой обязанности согласно п. 2 статьи служит принятие государственным заказчиком на себя обязанности возместить поставщику все убытки, которые могут быть причинены выполнением такого заказа. Это условие неприменимо в отношении казенного предприятия, обязанного заключить договор независимо от убыточности производства.

Закон о поставках обязывает заключить контракт на поставку продукции для федеральных государственных нужд предприятия, занимающие доминирующее положение на рынке определенного товара, и казенные предприятия.

Согласно п. 4 ст. 9 Закона о государственном материальном резерве обязанность заключить государственный контракт возложена не только на поставщиков, занимающих доминирующее положение на товарном рынке, но и на предприятия, в объеме производства которых государственный оборонный заказ превышает 70%.

Наиболее широко трактуется обязанность поставщика принять заказ и заключить государственный контракт (договор поставки) на выполнение оборонного заказа. В соответствии с Законом об оборонном заказе государственный контракт заключается с головным исполнителем оборонного заказа, а последний заключает контракты (договоры) с поставщиками комплектующих изделий и материалов, необходимых для обеспечения выполнения оборонного заказа. Если по конкурсу головной исполнитель (исполнитель) не определялся, то оборонный заказ обязаны принять организации, занимающие доминирующее положение на товарном рынке, а также государственные унитарные предприятия независимо от того, доминируют ли эти предприятия на рынке определенного товара. Однако обязанность принять оборонный заказ возникает при условии, если он обеспечивает установленный Правительством РФ уровень рентабельности производства продукции.

3. Понятие организации - хозяйствующего субъекта, занимающего доминирующее положение на рынке определенного товара, предусмотрено ст. 4 Закона о конкуренции. Для установления доминирующего положения используются два критерия: принадлежащая хозяйствующему субъекту доля на рынке и наличие возможности оказывать решающее влияние на условия обращения товаров на рынке и на конкуренцию. При доле на рынке 65% доминирующее положение хозяйствующего субъекта презюмируется, а при доле, не превышающей 35%, - исключается. В пределах от 35 до 65% доминирующее положение устанавливается антимонопольными органами на основании анализа конкурентной среды. Организации с долей на рынке более 35% включаются в реестр хозяйствующих субъектов, имеющих долю на рынке определенного товара более 35%.

Формируют и ведут реестр Федеральная антимонопольная служба и ее территориальные управления. Реестр служит источником информации при применении нормы, обязывающей организацию, доминирующую на рынке определенного товара, принять заказ на поставку этого товара для государственных нужд.

4. Иначе решается вопрос об основаниях заключения договора поставки товаров для государственных нужд. Таким основанием служит извещение стороны государственного контракта - государственного заказчика о прикреплении покупателей к поставщику (см. подробнее коммент. к ст. 529).

5. Размещение заказов на поставку товаров для государственных нужд, предшествующее заключению государственного контракта (договора поставки товаров для государственных нужд), осуществляется в порядке, установленном Законом о конкурсах на размещение заказов.

Первоначально организатором конкурса проводится квалификационный отбор для выявления поставщиков, которые допускаются к конкурсу. От них требуются наличие необходимых профессиональных знаний, опыт и положительная репутация. Заказчик при этом оценивает комплект квалификационной документации, предоставленной поставщиком.

Закон в качестве наиболее предпочтительного способа называет процедуру по размещению заказов на закупку (поставку) товаров для государственных нужд путем проведения открытого конкурса. Возможен и закрытый конкурс, когда круг поставщиков в силу технической сложности товаров ограничен или когда предметом поставки являются товары для нужд обороны и безопасности государства. При проведении закрытого конкурса приглашение принять в нем участие направляется каждому поставщику.

После квалификационного отбора для проведения открытого конкурса поставщики подают заявки на участие в нем.

Конкурсная комиссия оценивает заявки на участие в конкурсе. Победителем открытого конкурса признается участник, в заявке которого предложены лучшие условия поставок товаров для государственных нужд.

Письменное уведомление о признании победителем конкурса в 3-дневный срок направляется поставщику и является основанием для заключения государственного контракта.

Поставщики и иные заинтересованные лица в соответствии с ГК и ст. 24 Закона о конкурсах на размещение заказов вправе обжаловать в судебном порядке решение, принятое организатором конкурса, также как и решение конкурсной комиссии.

Государственный контракт и договор поставки товаров для государственных нужд на основании торгов заключаются по правилам, установленным ст. ст. 528 и 529 ГК. Закон о конкурсах на размещение заказов не содержит норм о порядке и сроках заключения государственных контрактов либо договоров поставки с покупателями, определенными государственным заказчиком.

6. Государственным заказчиком в соответствии с п. 1 ст. 3 Закона о поставках могут быть федеральный орган исполнительной власти, федеральное казенное предприятие или государственное учреждение.

Согласно п. 2 ст. 9 Закона о государственном материальном резерве государственным заказчиком на поставку материальных ценностей в государственный резерв является федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий управление государственным резервом, а на поставку материальных ценностей в мобилизационный резерв - также и иные федеральные органы исполнительной власти.

По Закону об оборонном заказе государственным заказчиком может быть только федеральный орган исполнительной власти, имеющий в своем составе войска или вооруженные формирования.

Государственные заказчики вправе в порядке, установленном соответствующими законами, передать полномочия на заключение государственного контракта (договора поставки) другим лицам.

Статья 528. Порядок заключения государственного контракта

Комментарий к статье 528

1. Комментируемая статья детально регламентирует заключение государственного контракта. Она содержит правила, определяющие порядок и сроки: направления его проекта государственным заказчиком или поставщиком; возвращения подписанного контракта другой стороной; согласования разногласий, возникающих при заключении контракта; передачи несогласованных разногласий на рассмотрение суда.

Эти правила применяются независимо от того, существует ли обязанность одной или обеих сторон заключить государственный контракт, в то время как нормы ст. 445 ГК определяют порядок заключения договора лишь для случаев, когда заключение договора обязательно для одной из сторон.

2. Пункт 3 статьи возлагает на сторону, получившую государственный контракт с разногласиями, обязанность принять активные меры к их согласованию, а также обязанность уведомить сторону, составившую протокол разногласий, о принятии государственного контракта в ее редакции либо об отклонении представленных разногласий.

Нарушение этого правила влечет последствия, предусмотренные п. 2 ст. 507 (см. коммент. к ней).

3. Сроки для заключения договора установлены дифференцированно для случаев, когда конкурс не проводился (использовались иные способы размещения заказа) и когда государственный контракт заключается по результатам конкурса. При последнем варианте все стадии заключения государственного контракта (представление проекта контракта, его акцепт и согласование разногласий) должны быть проведены не позднее 20 дней со дня подведения итогов конкурса и направления уведомления поставщику, признанному победителем.

4. Установление ГК вышеизложенных правил означает, что нормы законов о поставках товаров для государственных нужд в части, касающейся порядка и сроков заключения государственных контрактов, применению не подлежат.

Статья 529. Заключение договора поставки товаров для государственных нужд

Комментарий к статье 529

1. Из ст. ст. 529 и 531 ГК вытекает, что государственный заказчик может выбрать один или несколько вариантов порядка поставки товаров для государственных нужд, предусмотренных этими статьями.

Передача (поставка) товаров может осуществляться либо непосредственно государственному заказчику одним из способов, установленных ст. ст. 458, 510 ГК, либо лицам, указанным в отгрузочной разнарядке государственного заказчика, заключившего государственный контракт.

Кроме того, государственный заказчик может направить поставщику извещение о прикреплении к нему покупателей. В этом случае поставщик по государственному контракту заключает договор поставки с другим лицом - покупателем, указанным государственным заказчиком в извещении о прикреплении.

При заключении государственного контракта стороны согласовывают применение того или иного варианта поставки.

2. Комментируемая статья предусматривает порядок и сроки заключения поставщиком договора поставки с покупателем, указанным государственным заказчиком в извещении о прикреплении. Этот документ направляется поставщику не позднее 30 дней со дня заключения государственного контракта.

Заключение договора лицом, указанным в извещении государственного заказчика в качестве покупателя, с поставщиком по государственному контракту, т.е. с непосредственным исполнителем, способствует согласованию с ним количества и ассортимента товаров и иных условий договора, позволяет отразить в нем фактические потребности в товарах.

3. Извещение о прикреплении покупателя к поставщику, направленное государственным заказчиком, не порождает обязанности поставщика заключить договор, если государственным контрактом не предусмотрено право государственного заказчика направлять такое извещение. Таким образом, обязанность поставщика заключить договор поставки с покупателем, указанным государственным заказчиком, вытекает из добровольно принятого им на себя обязательства по государственному контракту (см. ст. 421 ГК). Извещение о прикреплении не создает обязанности заключить договор и для покупателя. Отсюда следует, что извещению о прикреплении не присущ характер планового акта.

4. В случаях, когда из государственного контракта возникла обязанность поставщика заключить договор поставки с лицом, указанным в извещении о прикреплении, однако поставщик уклоняется от исполнения этой обязанности или отказывается заключить договор, возможен иск покупателя о понуждении поставщика заключить договор.

Статья 530. Отказ покупателя от заключения договора поставки товаров для государственных нужд

Комментарий к статье 530

1. Покупатель вправе полностью или частично отказаться от товаров, названных в извещении о прикреплении, не указывая каких-либо мотивов, т.е. извещение никаких обязанностей для покупателя не порождает. Об отказе покупателя поставщик уведомляет государственного заказчика. В этом случае государственный заказчик не позднее 30 дней с момента получения уведомления должен либо выслать поставщику извещение о прикреплении к нему другого покупателя, либо направить отгрузочную разнарядку, либо сообщить о своем согласии принять и оплатить товары.

2. Если государственный заказчик не совершает ни одного из действий, указанных в п. 1 статьи, поставщику предоставлена альтернатива: либо требовать от государственного заказчика принятия и оплаты товаров, предусмотренных государственным контрактом, либо продать товары по своему усмотрению с отнесением на государственного заказчика возможных убытков (разумных расходов).

Статья 531. Исполнение государственного контракта

Комментарий к статье 531

1. Если государственным контрактом предусмотрена передача товаров поставщиком государственному заказчику либо получателям (другим лицам), указанным в отгрузочной разнарядке, то стороны руководствуются правилами, установленными для исполнения договора поставки, а при их отсутствии - основными положениями о купле-продаже.

Особенностью исполнения такого контракта является оплата переданных получателям товаров непосредственно государственным заказчиком, если иной порядок расчетов в нем не определен.

2. В случае неисполнения или ненадлежащего исполнения государственного контракта и договора поставки товаров для государственных нужд стороны вправе взыскать убытки и неустойку (штраф, пени), если она предусмотрена соответствующими законами о поставках товаров для государственных нужд или договором.

Закон о поставках за нарушение условий контракта (договора) о количестве и сроках предусматривает уплату поставщиком неустойки в размере 50% от стоимости непоставленных товаров (ст. 5). Такую же ответственность несет поставщик за нарушение контракта, заключенного для выполнения государственного оборонного заказа (ст. 11 Закона об оборонном заказе).

Неустойке за недопоставку Законом о поставках придан штрафной характер, т.е. поставщик одновременно уплачивает неустойку и возмещает убытки.

Государственный заказчик (покупатель) за несвоевременную оплату поставленных товаров по Закону о закупках платит пени в размере 2% за каждый день просрочки, а при просрочке оплаты более 30 дней - 3% (ст. 8).

Поставщик при нарушении государственным заказчиком сроков оплаты вправе применить последствия, предусмотренные п. 3 ст. 486 и ст. 523 ГК.

Статья 532. Оплата товара по договору поставки товаров для государственных нужд

Комментарий к статье 532

1. Статья устанавливает непосредственное воздействие государственного контракта на содержание договора поставки, заключаемого на основе извещения государственного заказчика о прикреплении покупателя к поставщику.

Цена товаров, согласованная при заключении государственного контракта, должна применяться сторонами договора поставки. Покупатель, заключивший договор поставки, сам оплачивает товары, в отличие от получателя, которому поставка производится на основании отгрузочной разнарядки.

Однако эта норма диспозитивна и не лишает стороны договора возможности определить иной порядок расчетов и согласовать цену иную, чем установлено в государственном контракте.

2. Более тесная связь государственного контракта и договора поставки товаров для государственных нужд установлена ч. 2 комментируемой статьи.

В случаях, когда в соответствии с договором поставки товаров для государственных нужд оплата осуществляется покупателем, государственный заказчик признается поручителем по этому обязательству. Такое правило означает, что при отказе покупателя от оплаты либо нарушении им сроков оплаты поручитель - государственный заказчик несет перед поставщиком солидарную с покупателем ответственность, если государственным контрактом не предусмотрено иное (ст. 363 ГК).

Статья 533. Возмещение убытков, причиненных в связи с выполнением или расторжением государственного контракта

Комментарий к статье 533

1. Пункт 1 статьи устанавливает 30-дневный срок для возмещения государственным заказчиком убытков, которые причинены поставщику выполнением государственного контракта. Этот срок исчисляется со дня передачи товаров.

Под убытками, причиненными поставщику выполнением государственного контракта (договора), можно понимать разумные расходы на производство и передачу товаров, ведущие к превышению обычного уровня рентабельности.

2. Невозмещение государственным заказчиком поставщику убытков, вызванных исполнением государственного контракта, дает ему право отказаться от дальнейшего исполнения государственного контракта и потребовать возмещения убытков, не только причиненных исполнением государственного заказа, но и вызванных расторжением договора.

Об отказе от исполнения договора поставщик обязан уведомить государственного заказчика. С момента такого уведомления контракт считается расторгнутым.

3. Расторжение государственного контракта в связи с невозмещением убытков порождает право поставщика односторонне отказаться и от исполнения договора поставки товаров для государственных нужд.

Требование о возмещении убытков, причиненных как исполнением, так и расторжением договора поставки, поставщик предъявляет государственному заказчику.

Статья 534. Отказ государственного заказчика от товаров, поставленных по государственному контракту

Комментарий к статье 534

1. Комментируемая статья устанавливает последствия отказа государственного заказчика полностью и частично от товаров, подлежащих поставке по государственному контракту. Государственному заказчику предоставлено право отказаться от товаров для государственных нужд в случаях, когда потребность в товарах соответствующего вида отпала. Однако государственный заказчик может воспользоваться своим правом лишь при условии, если он возмещает поставщику все убытки, причиненные отказом.

Убытки исчисляются по правилам, установленным ст. 15 ГК.

2. Полный или частичный отказ государственного заказчика от исполнения государственного контракта порождает право поставщика отказаться от исполнения заключенных на его основе договоров поставки товаров для государственных нужд, а также право предъявить государственному заказчику требования о возмещении убытков, причиненных изменением или расторжением этих договоров.