Глава 4. Управление в области использования и охраны водных объектов

Статья 24. Полномочия органов государственной власти Российской Федерации в области водных отношений

Комментарий к статье 24

1.1. Статья 24 открывает главу 4 ВК. Все ее статьи (24 - 36) предусматривают положения об управлении в области использования и охраны водных объектов (водных отношений).

Статья 24 ВК устанавливает полномочия различных федеральных ОГВ в области водных отношений. Они свойственны органам исполнительной власти, Правительству, МПР, Росводресурсам, Росприроднадзору. Отдельные "водные" полномочия могут быть предоставлены и иным ФОИВ, например Федеральной службе по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, не подведомственной МПР, руководство деятельностью которой осуществляет Правительство.

Статья 78 Конституции устанавливает, что ФОИВ для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц, а также передавать органам исполнительной власти субъектов РФ осуществление части своих полномочий по соглашению с ними, если это не противоречит Конституции и ФЗ. Передача федеральных "водных" полномочий ОГВ субъектов РФ предусмотрена статьей 26 ВК (см. комментарий к ней).

1.2. Конституция (пункт "в" части 1 статьи 114) возложила на Правительство обеспечение проведения в РФ единой государственной политики в области экологии, а на Президента - утверждение структуры ФОИВ и назначение на должности федеральных министров.

В настоящее время в соответствии с Указом Президента от 20 мая 2004 года N 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" на Правительство возложено руководство МПР, которому подведомственны Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор), Федеральное агентство водных ресурсов (Росводресурсы), Федеральное агентство лесного хозяйства и Федеральное агентство по недропользованию.

Отмечая громоздкость и забюрократизированность установленной президентскими указами системы и структуры органов исполнительной власти в области водных отношений (как и органов исполнительной власти в целом), нельзя не отметить, что этими же недостатками отличался и ВК-95 в редакции ФЗ от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ, принятого депутатами фракции "Единая Россия". Для этого достаточно воспроизвести наименования его статей:

"Статья 70. Федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие государственное управление в области использования и охраны водных объектов";

"Статья 71. Федеральные органы исполнительной власти в области использования и охраны водных объектов";

"Статья 73. Федеральные органы исполнительной власти в области управления использованием и охраной водного фонда" (статья 72 ВК-95 была исключена ФЗ от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ).

1.3. Положение о МПР утверждено Постановлением Правительства от 22 июля 2004 года N 370. В соответствии с ним МПР осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Росводресурсов и Росприроднадзора, вносит в Правительство проекты нормативных правовых и других документов, по которым требуется решение Правительства, по вопросам, относящимся к сфере ведения МПР и подведомственных ему органов. В области использования и охраны водных объектов МПР самостоятельно принимает следующие нормативные акты:

- требования к использованию и охране водохранилищ, каскадов или системы водохранилищ;

- перечень видов специального водопользования;

- формы бланков лицензий на водопользование и распорядительных лицензий;

- порядок проведения очистки водных объектов от затонувшей древесины;

- нормативно-методические документы по проектированию водоохранных зон и прибрежных защитных полос водных объектов и по ведению государственного мониторинга водных объектов;

- нормативы предельно допустимых вредных воздействий на уникальную экологическую систему озера Байкал, а также методы их определения;

- таксы и методики исчисления размера вреда окружающей среде.

Некоторые из ранее возложенных на МПР полномочий не соответствуют ВК, который, например, не предусматривает лицензирование водопользования. Принятие нового ВК является основанием утверждения нового Положения о МПР либо изменения прежнего. Потребуется изменение и Положения о Федеральном агентстве водных ресурсов, утвержденного Постановлением Правительства от 16 июня 2004 года N 282, поскольку оно предусматривает, например, представление в органы исполнительной власти субъектов РФ предложений по установлению границ прибрежных защитных полос, что не соответствует статье 65 ВК (см. комментарий к ней), а также Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, утвержденного Постановлением Правительства от 30 июля 2004 года N 400.

2. Комментируемая статья не предусматривает полномочия законодательных ОГВ РФ, что нельзя не расценить как их умаление. Законодательные ОГВ РФ (Государственная Дума и Совет Федерации) осуществляют такое не названное в статье 24 ВК полномочие, как принятие (одобрение) ФЗ, регулирующих водные отношения (такое полномочие предусматривалось статьей 65 ВК-95). Например, может быть принят ФЗ о внесении изменений в ВК, который предусмотрит иные полномочия ФОИВ. Законодательные органы РФ участвуют в регулировании водных отношений и путем ратификации ФЗ международных договоров в области использования и охраны водных объектов.

Перечень полномочий ОГВ РФ в статье 24 ВК открытый - завершается формулировкой "иные установленные настоящим Кодексом полномочия". Это подчеркивает "собирательный", обобщающий характер комментируемой статьи: предусмотренные ею полномочия федеральных ОГВ "продублированы" в иных статьях ВК.

В связи с этим необходимо обратить внимание на отсутствие в статье 24 ВК полномочия по разработке и реализации программ использования и охраны водных объектов: такое полномочие предоставлено лишь ОГВ субъектов РФ (пункт 4 статьи 25 ВК). В целом ВК уделяет охране водных ресурсов меньше внимания, чем их использованию. О существенном снижении государственных требований к охране водных объектов свидетельствует распоряжение Правительства от 17 ноября 2005 года N 1952-р, завершившее на 5 лет раньше срока (!) реализацию Федеральной целевой программы "Экология и природные ресурсы России (2002 - 2010 годы)", утвержденной Постановлением Правительства от 7 декабря 2001 года N 860.

3. Полномочия федеральных ОГВ в области водных отношений значительно превосходят полномочия субъектов РФ и муниципальных образований (см. комментарий к статьям 25 и 27 ВК) и поэтому вряд ли нуждаются в расширении. Кроме того, почти все "существенные" водные объекты находятся в федеральной собственности.

Отнесение тех или иных полномочий к ведению федеральных ОГВ предполагает их осуществление за счет федерального бюджета. Как отмечалось в финансово-экономическом обосновании проекта ВК, полномочия ФОИВ по реализации положений нового ВК "не приведут к увеличению ассигнований из федерального бюджета на содержание государственного аппарата".

Переходя к комментарию статей 25 и 26 ВК, следует отметить, что разграничение полномочий в области водных отношений между ОГВ РФ и ОГВ субъектов РФ исходит из установленного Конституцией федеративного устройства России (статьи 1 и 5) и закрепленных ею предметов ведения РФ и ее субъектов. К ведению РФ в области водных отношений, исходя из статьи 71 Конституции, могут быть отнесены регулирование и защита прав граждан (в том числе экологических); установление системы федеральных ОГВ (в том числе в области использования и охраны водных объектов); установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития РФ; определение статуса и защита территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ; метеорологическая служба, стандарты (в области водных отношений) и наименования географических объектов. К совместному ведению РФ и ее субъектов, исходя из статьи 72 Конституции, относятся вопросы владения, пользования и распоряжения водными и другими природными ресурсами; природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; ООПТ; осуществление мер по борьбе со стихийными бедствиями; земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.

Статья 25. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области водных отношений

Комментарий к статье 25

Перечень полномочий ОГВ субъектов РФ в водных отношениях исчерпывающий. Иные полномочия в области использования или охраны водных объектов они не могут осуществлять, за исключением случаев, установленных статьей 26 ВК.

Следует отметить, что в 2005 году в результате внесения изменений в ВК-95 субъекты РФ вообще были лишены полномочий в регулировании водных отношений. С 1 января 2006 года этот явный "перекос" был устранен ФЗ от 31 декабря 2005 года N 199-ФЗ - субъекты РФ вновь получили "водные" полномочия. Их перечень был шире, чем предусмотренный комментируемой статьей ВК.

Сокращение "водных" полномочий субъектов РФ вряд ли можно рассматривать исключительно как не отвечающее интересам их ОГВ. Наделение полномочиями предполагает их осуществление, как правило, за счет средств бюджетов субъектов РФ, которых у них обычно недостаточно. Поэтому неотнесение к полномочиям ОГВ субъектов РФ некоторых "водных" полномочий позволяет им воздерживаться от таких расходов. Вместе с тем ОГВ субъектов РФ наделены отдельными полномочиями РФ и средствами на их осуществление в порядке статьи 26 ВК.

Статья 26. Передача осуществления отдельных полномочий Российской Федерации в области водных отношений органам государственной власти субъектов Российской Федерации

Комментарий к статье 26

Статьей 26 ВК воспринята пока не оправдавшая себя на практике модель делегирования полномочий федеральных ОГВ субъектам РФ и их финансирования, введенная с 1 января 2005 года в отношении государственного управления лесами ФЗ от 29 декабря 2004 года N 199-ФЗ. Предусмотренный ею забюрократизированный механизм и жесткий контроль за переданными ОГВ субъектов РФ федеральными "водными" полномочиями способен, скорее, поставить ОГВ субъектов РФ в зависимое от федеральных ОГВ положение согласователя и "просителя федеральных денег", чем усовершенствовать использование и охрану водных объектов в реальности. В комментируемой статье отсутствует обязанность выделения субъектам РФ субвенций из федерального бюджета в объеме, достаточном для надлежащей реализации передаваемых полномочий. Очевидно, поэтому проект ВК, разосланный законодательным и высшим исполнительным ОГВ всех субъектов РФ для подготовки заключений, был оценен положительно лишь несколькими из них.

Представляется, что предусмотренное комментируемой статьей "делегирование полномочий" не соответствует статье 78 (часть 1) Конституции, которая допускает его только по соглашению между ФОИВ и органами исполнительной власти субъектов РФ. В данном же случае полномочия передаются не федеральными исполнительными, а законодательными органами (федеральным законом) и без соглашения (согласия) органов власти субъектов РФ. Причем если часть 3 статьи 78 Конституции допускает также и "обратное делегирование полномочий" - от органов исполнительной власти субъектов РФ ФОИВ по соглашению между ними, - то ВК такое делегирование не допускает, не позволяя тем самым субъекту РФ ни отказаться от директивно передаваемых, фактически навязываемых ему и под его ответственность федеральных "водных" полномочий, ни передать ФОИВ собственные "водные" полномочия, предоставленные ему ВК. Поэтому положения статьи 26 ВК могут быть оспорены ОГВ субъектов РФ в Конституционном Суде РФ.

Согласно части первой комментируемой статьи РФ "передает", то есть "обязана передать", а не "может передать" субъектам РФ названные в ней "водные" полномочия, со средствами на их осуществление. Поскольку ВК вступает в силу с 1 января 2007 года, эти средства в полном объеме должны быть предусмотрены уже в ФЗ "О федеральном бюджете на 2007 год", который разрабатывается и принимается в 2006 году.

Статья 27. Полномочия органов местного самоуправления в области водных отношений

Комментарий к статье 27

Полномочия ОМС в водных отношениях значительно отличаются от полномочий ОГВ РФ и ее субъектов. К полномочиям ОМС относится решение нескольких вопросов в отношении прудов и обводненных карьеров, находящихся в их собственности; установление правил использования водных объектов общего пользования и информации о них, если такие водные объекты, в том числе не находящиеся в муниципальной собственности, находятся в пределах территории соответствующего муниципального образования, а также весьма затратное и потому непосильное для многих местных бюджетов осуществление мер по предотвращению негативного воздействия вод любых водных объектов и ликвидации его последствий.

Полномочия ОМС, предусмотренные комментируемой статьей, должны осуществляться за счет средств бюджетов соответствующих муниципальных образований. Все остальные полномочия в водных отношениях должны осуществляться ОГВ за счет средств соответствующих государственных бюджетов.

ВК не предусматривает передачу ОМС "водных" полномочий ОГВ РФ или субъектов РФ. Тем не менее ФЗ или законы субъектов РФ могут передать ОМС осуществление части "водных" государственных полномочий с необходимыми средствами на основании статьи 132 (части 2) Конституции.

Статья 28. Бассейновые округа

Комментарий к статье 28

Не считая статей о полномочиях ОГВ и ОМС в области водных отношений, статья о бассейновых округах поставлена в главу 4 ВК об управлении в области использования и охраны водных объектов на первое место. Бассейновые округа названы основной единицей такого управления. Регулирование водных отношений в границах бассейновых округов (бассейновый подход) - один из принципов водного законодательства (пункт 9 статьи 3 ВК).

Бассейновый округ - новое понятие в ВК. В ВК-95 определялось понятие "бассейн поверхностного водного объекта (бассейн водного объекта)" как "территория, включающая водосборные площади гидравлически связанных водоемов и водотоков, главный из которых впадает в море или озеро"; при этом перечисление бассейновых округов, подобное закрепленному комментируемой статьей, не устанавливалось.

Часть 1 статьи 28 ВК определяет территорию бассейновых округов как состоящую из речных бассейнов и связанных с ними подземных водных объектов и "наземных" морей. Очевидно, указанная "замена понятий" призвана упорядочить управление в области использования и охраны водных объектов.

Почему бассейновых округов именно двадцать? Представитель Правительства в Государственной Думе при обсуждении проекта ВК ответил на этот вопрос так: "Мы считаем, что тех двадцати округов, которые были представлены по результатам анализа деятельности Министерства природных ресурсов, достаточно для системы управления" <1>.

--------------------------------

<1> Стенограмма заседания Государственной Думы 22 марта 2006 года с сайта Государственной Думы.

Для каждого бассейнового округа предполагается создание бассейнового совета (статья 29 ВК). Точные границы всех двадцати бассейновых округов предстоит утвердить Правительству.

Статья 29. Бассейновые советы

Комментарий к статье 29

Бассейновый совет упоминался в статье 120 ВК-95 как координационный орган, создаваемый в рамках бассейнового соглашения. Положение о бассейновом совете должно было утверждаться Правительством, но за 10 лет действия ВК-95 это так и не было сделано. Комментируемая статья также предписывает Правительству установить порядок создания и деятельности бассейновых советов.

В свою очередь, новый ВК, в отличие от ВК-95, не упоминает о бассейновых соглашениях, предназначавшихся для координации и объединения деятельности, направленной на восстановление и охрану водных объектов. Статья 29 ВК допускает лишь "разработку рекомендаций", но не "заключение бассейновых соглашений" об использовании и охране водных объектов. Если соглашение имеет обязательный характер (статья 91 ВК-95 предусматривала, что предоставление в пользование водных объектов, находящихся на территориях двух и более субъектов РФ, осуществляется с учетом бассейновых соглашений), то рекомендации не обязательны для исполнения.

Между тем бассейновые соглашения играют внутри страны ту же роль, что и договоры по трансграничным (пограничным) речным и озерным системам на международном уровне. Бассейновые соглашения - отработанный, в том числе за рубежом, механизм координации действий между различными участниками водных правоотношений. В РФ он стал использоваться еще до принятия ВК-95 и применяется до сих пор <1>. Бассейновые соглашения позволяют объединить технический, научный и финансовый потенциал их участников.

--------------------------------

<1> Научно-практический правовой постатейный комментарий к Водному кодексу Российской Федерации / Под редакцией С.А. Боголюбова // СПС КонсультантПлюс. 2005.

К 2004 году между уполномоченными органами было заключено около двадцати бассейновых соглашений. Очевидно, этим объясняется число бассейновых округов, предусмотренное статьей 28 ВК.

Состав новых бассейновых советов будет зависеть от установленного Правительством порядка их создания и деятельности, видов водопользования на водных объектах бассейнового округа, состава водопользователей, наличия и активности общественных природоохранных объединений и КМН в границах бассейнового округа. Бассейновых советов должно быть двадцать - по числу бассейновых округов.

Статья 30. Государственный мониторинг водных объектов

Комментарий к статье 30

1. Аналогичная статья содержалась в ВК-95. Во исполнение статьи 78 ВК-95 было принято Постановление Правительства от 14 марта 1997 года N 307 "Об утверждении Положения о ведении государственного мониторинга водных объектов", значительная часть правил которого включена в содержание комментируемой статьи. Это означает, что и после вступления ВК в силу (с 1 января 2007 года) оно может действовать. Но как показывает практика, принятие нового кодекса вскоре влечет принятие в соответствии с ним новых решений Правительства, а не изменение ранее принятых решений, в том числе в случаях, если решения, принятые в соответствии с прежним кодексом, "пригодны" и при действии нового кодекса.

Мониторинг водных объектов - это регулярное наблюдение за состоянием водных объектов для своевременного выявления негативных процессов, их предотвращения и ликвидации. Такой мониторинг предполагает также наблюдение за водохозяйственными сооружениями на водных объектах, береговыми полосами и водоохранными зонами, деятельностью водопользователей, поскольку негативное воздействие на водные объекты исходит, как правило, именно от них. Мониторинг - мероприятие охраны, а не использования водных объектов.

Мониторинг осуществляется за всеми водными объектами независимо от их собственников, за всеми видами водных объектов. Данные мониторинга водных объектов необходимы для ведения ГВР, информационного обеспечения управления и контроля в области использования и охраны водных объектов.

2. В настоящее время государственный мониторинг водных объектов отнесен к ведению Росводресурсов (пункт 5.6.5 Положения о Федеральном агентстве водных ресурсов). Но поскольку мониторинг водных объектов - лишь часть государственного мониторинга окружающей среды, в мониторинге участвуют и иные ФОИВ в области охраны окружающей среды.

Государственный мониторинг окружающей среды предусмотрен статьей 63 ФЗ о среде. В соответствии с ней Постановлением Правительства от 31 марта 2003 года N 177 утверждено Положение об организации и осуществлении государственного мониторинга окружающей природной среды (государственного экологического мониторинга), в соответствии с которым мониторинг ведется МПР совместно с другими специально уполномоченными органами.

При ведении мониторинга формируется Единый государственный фонд данных о состоянии окружающей природной среды. Он предусмотрен статьей 15 ФЗ от 19 июля 1998 года N 113-ФЗ "О гидрометеорологической службе" и принятым в соответствии с ней Постановлением Правительства от 21 декабря 1999 года N 1410 "О создании и ведении Единого государственного фонда данных о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении". Данный Фонд ведется Росгидрометом, действующим в соответствии с Постановлением Правительства от 23 июля 2004 года N 372 "О Федеральной службе по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды".

ФЗ "О гидрометеорологической службе" был значительно изменен ФЗ от 2 февраля 2006 года N 21-ФЗ. В соответствии с ним мониторинг окружающей среды, ее загрязнения - это долгосрочные наблюдения за состоянием окружающей среды, ее загрязнением и происходящими в ней природными явлениями, а также оценка и прогноз состояния окружающей среды, ее загрязнения. Для мониторинга создается наблюдательная сеть - система стационарных и подвижных пунктов наблюдений, в том числе постов, станций, лабораторий, центров, бюро, обсерваторий, предназначенных для наблюдений за физическими и химическими процессами, происходящими в окружающей среде, определения ее метеорологических, климатических, аэрологических, гидрологических, океанологических, гелиогеофизических, агрометеорологических характеристик, а также для определения уровня загрязнения водных объектов, в том числе по гидробиологическим показателям. Государственная наблюдательная сеть, в том числе отведенные под нее земельные участки и части акваторий, относится исключительно к федеральной собственности и находится под охраной государства. Вокруг стационарных пунктов наблюдений создается 200-метровая охранная зона в виде земельных участков и частей акваторий, в пределах которой ограничивается деятельность, которая может отразиться на достоверности информации о состоянии окружающей природной среды (Постановление Правительства от 27 августа 1999 года N 972).

Государственный мониторинг водных объектов и окружающей среды в целом направлен на реализацию права каждого гражданина на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью и имуществу экологическим правонарушением (статья 42 Конституции).

Статья 31. Государственный водный реестр

Комментарий к статье 31

1.1. ВК-95 не упоминал о ГВР, предусматривая ведение государственного водного кадастра. Причем в Постановлении Правительства от 23 ноября 1996 года N 1403 "О ведении Государственного водного кадастра" прямо указывалось на продолжение ведения водного кадастра.

Комментируемый ВК о государственном водном кадастре не упоминает, предусматривая ведение государственного водного реестра. Очевидно, ГВР призван заменить государственный водный кадастр.

Вместе с тем ни ВК, ни Вводный закон не предусматривают положения о порядке трансформации государственного водного кадастра в ГВР. Этот пробел должен быть устранен внесением изменений в ВК и (или) Вводный закон либо постановлением Правительства, принятым в соответствии с частью 10 комментируемой статьи.

Отечественный водный кадастр велся с 1930-х годов. За эти годы его данные стали без преувеличения уникальными. Поэтому важно не допустить потери или искажения данных государственного водного кадастра.

В статье 79 ВК-95 говорилось не только о государственном водном кадастре, но и учете поверхностных и подземных вод, который определялся как систематические определение и фиксация количества и качества водных ресурсов, имеющихся на данной территории, в целях обеспечения текущего и перспективного планирования рационального использования водных объектов, их восстановления и охраны. Комментируемая статья о государственном учете вод не упоминает. Возможно, такой учет станет частью ГВР.

1.2. Отмена ведения водного кадастра и другие изменения законодательства снижают в отношении ЗВФ, находящихся в государственной собственности, значение их государственной кадастровой оценки, проводившейся на основании ФЗ от 2 января 2000 года N 28-ФЗ "О Государственном земельном кадастре" и Постановлений Правительства от 25 августа 1999 года N 945 и от 8 апреля 2000 года N 316.

Кадастровая оценка (стоимость) требуется для исчисления земельного налога с различных категорий земель. Однако статья 389 НК с 1 января 2005 года изъяла из объектов обложения земельным налогом "земельные участки, ограниченные в обороте в соответствии с законодательством Российской Федерации, занятые находящимися в государственной собственности водными объектами в составе водного фонда, за исключением земельных участков, занятых обособленными водными объектами", а также некоторые другие земельные участки, изъятые из оборота или ограниченные в обороте в соответствии с ФЗ.

О земельном налоге с земельных участков, занятых водными объектами, см. также комментарий к статье 20 ВК.

2. Судя по содержанию статьи 31 ВК, ГВР - своеобразный обобщающий водный аналог Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, Единого государственного реестра земель и Российского регистра гидротехнических сооружений, ведение которых предусмотрено соответственно ФЗ о регистрации, ФЗ "О государственном земельном кадастре" и ФЗ о ГТС. Отдельно оговаривается, что сбор и хранение документированных сведений о подземных водных объектах осуществляются в соответствии с законодательством о недрах (часть 5 статьи 31 ВК). Сведения о водных объектах, находящихся в федеральной собственности, отражаются также в Реестре федерального имущества (Постановление Правительства от 3 июля 1998 года N 696).

Сведения ГВР являются, как правило, общедоступными и должны предоставляться любому желающему в течение пяти рабочих дней, но за плату, которую предстоит установить Правительству. Это согласуется с принципом платности водопользования (пункт 14 статьи 3 ВК).

Часть 9 статьи 31 ВК, согласно которой информация о предоставлении водных объектов в пользование размещается на официальном сайте уполномоченного Правительством ФОИВ в Интернете, дублирует статью 8 Вводного закона (см. комментарий к ней).

Статья 32. Гидрографическое и водохозяйственное районирование территории Российской Федерации

Комментарий к статье 32

Комментируемая статья говорит, во-первых, о гидрографическом районировании и, во-вторых, о водохозяйственном районировании территории РФ. ВК-95 ни о том ни о другом районировании не упоминал.

Из комментируемой статьи следует, что гидрографическое районирование вспомогательно по отношению к схемам комплексного использования и охраны водных объектов, которым посвящена статья 33 ВК (см. комментарий к ней). Гидрографический район должен состоять из гидрографических единиц, которыми являются речной бассейн и подбассейн реки, впадающей в главную реку речного бассейна.

В свою очередь, гидрографические единицы подлежат делению на водохозяйственные участки. Такое деление и есть водохозяйственное районирование, осуществляемое для разработки водохозяйственных балансов. Водохозяйственным балансам, о которых говорится в части 3 комментируемой статьи, посвящен пункт 3 части 3 статьи 33 ВК.

Статья 32 ВК предписывает утверждение количества гидрографических единиц, водохозяйственных участков и их границ уполномоченному Правительством ФОИВ, однако порядок установления границ гидрографических единиц и водохозяйственных участков - непосредственно Правительству.

Статья 33. Схемы комплексного использования и охраны водных объектов

Комментарий к статье 33

Аналогичная статья содержалась в ВК-95 (статья 76). На основании статей 65 и 76 ВК-95 разрабатывались федеральная, бассейновые и территориальные схемы комплексного использования и охраны водных ресурсов.

Комментируемая статья говорит о схемах комплексного использования и охраны водных объектов подробнее. Разработка различных схем комплексного использования и охраны водных объектов допускается также статьями 24 (пункт 2), 29 (часть 2) и 32 (часть 1) ВК.

В настоящее время действует Постановление Правительства от 13 сентября 1996 года N 1097 "О порядке разработки, согласования, государственной экспертизы, утверждения и реализации схем комплексного использования и охраны водных ресурсов". Принятие аналогичного постановления предусмотрено и частью 6 комментируемой статьи.

Статья 34. Резервирование источников питьевого водоснабжения

Комментарий к статье 34

1. Приоритет использования водных объектов для питьевого водоснабжения людей - один из принципов водного законодательства (пункт 5 статьи 3 ВК). Не допускается использование водных объектов для иных целей, если водных ресурсов для питьевого водоснабжения может оказаться недостаточно.

Положения статьи 34 ВК не следует понимать как рассчитанные на действие только в условиях чрезвычайной ситуации или при угрозе ее возникновения. Резервирование источников питьевого водоснабжения не должно производиться в условиях нехватки времени в связи с чрезвычайной ситуацией. Источники питьевого водоснабжения должны быть подготовлены задолго до вероятных чрезвычайных ситуаций в различных местах, что предполагает также строительство или реконструкцию соответствующих систем водоснабжения от водных объектов до потребителей питьевой воды. Об этом же свидетельствует статья 1 ФЗ о ЧС, согласно которой чрезвычайная ситуация - это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей; предупреждение чрезвычайных ситуаций - это комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей природной среде и материальных потерь в случае их возникновения. (О зонах чрезвычайных ситуаций на водных объектах см. также комментарий к статье 67 ВК.)

Однако до настоящего времени темпы подготовки запасов защищенных в экологическом отношении подземных вод для питьевого водоснабжения были низкими. Как отмечалось в Федеральной целевой программе "Экология и природные ресурсы России (2002 - 2010 годы)", около половины населенных пунктов России, в том числе 76 городов с населением более 250 тысяч жителей, используют для водоснабжения поверхностные, не защищенные от загрязнения воды: Москва, Санкт-Петербург, Мурманск, Астрахань, Нижний Новгород и др.

2. Предотвращением и ликвидацией чрезвычайных ситуаций занимаются различные ОГВ РФ, субъектов РФ и ОМС, прежде всего МЧС. При необходимости пострадавшим людям организуется доставка питьевой воды специальным транспортом. Информация о возможных перебоях в поставках питьевой воды осуществляется организациями питьевого водоснабжения, жилищно-коммунального хозяйства и ОМС. Информация о качестве питьевой воды регулярно публикуется в СМИ.

Комментируемая статья предусматривает для зарезервированных источников питьевого водоснабжения установление зон специальной охраны, режим которых соответствует режиму зон, округов санитарной охраны подземных источников питьевого водоснабжения. О таких зонах см. комментарий к статье 43 ВК.

Порядок резервирования источников питьевого водоснабжения предстоит утвердить Правительству (часть 2 статьи 34 ВК), однако само резервирование отнесено к полномочиям ОГВ субъектов РФ (пункт 5 статьи 25 ВК). В настоящее время действует Постановление Правительства от 6 марта 1998 года N 292, которым утверждена Концепция Федеральной целевой программы "Обеспечение населения России питьевой водой".

Статья 35. Разработка и установление нормативов допустимого воздействия на водные объекты и целевых показателей качества воды в водных объектах

Комментарий к статье 35

1. Содержание комментируемой статьи ориентирует на обращение к ФЗ о среде, в полной мере применимого к охране поверхностных и подземных водных объектов. В соответствии с ним нормативы допустимого воздействия на окружающую среду - это нормативы, которые установлены в соответствии с показателями воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и при которых соблюдаются нормативы качества окружающей среды; нормативы предельно допустимых концентраций химических веществ, в том числе радиоактивных, иных веществ и микроорганизмов - это нормативы, которые установлены в соответствии с показателями предельно допустимого содержания химических веществ, в том числе радиоактивных, иных веществ и микроорганизмов в окружающей среде и несоблюдение которых может привести к загрязнению окружающей среды, деградации естественных экологических систем.

Комментируемый ВК, в отличие от ВК-95 (статьи 82), не содержит положений о нормировании в области использования и охраны водных объектов, которое заключалось в установлении лимитов водопользования (водопотребления и водоотведения), разработке и принятии стандартов, нормативов и правил в области использования и охраны водных объектов. Однако это не означает прекращение нормирования, поскольку требования к нормированию в области охраны окружающей среды установлены главой V (статьи 19 - 31) ФЗ о среде. К нормированию в области использования и охраны водных объектов могут иметь отношение и другие ФЗ, например от ФЗ 27 декабря 2002 года N 184-ФЗ "О техническом регулировании".

2. Положения комментируемой статьи должны быть детализированы решениями Правительства и уполномоченного им ФОИВ (части 3, 5 и 6 статьи 35 ВК).

В настоящее время действует Постановление Правительства от 19 декабря 1996 года N 1504 "О порядке разработки и утверждения нормативов предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты", в соответствии с которым нормативы предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты разрабатываются и утверждаются по бассейну водного объекта или его участку в целях поддержания поверхностных и подземных вод в состоянии, соответствующем экологическим требованиям. Нормативы подлежат утверждению МПР и должны использоваться исполнительными ОГВ РФ и ее субъектов при решении вопросов, связанных с разработкой водохозяйственных балансов, схем комплексного использования и охраны водных ресурсов, программ по использованию, восстановлению и охране водных объектов; лицензированием и лимитированием водопользования, размещением, проектированием, строительством, реконструкцией хозяйственных и других объектов, влияющих на состояние вод; определением объемов безвозвратного водопотребления, установлением экологических попусков воды и решением других вопросов водопользования.

Статья 36. Государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов

Комментарий к статье 36

Содержание комментируемой статьи значительно расширено по сравнению с аналогичной статьей 81 ВК-95. "Расширение" произошло за счет включения в комментируемую статью ВК ряда правил Положения об осуществлении государственного контроля за использованием и охраной водных объектов, утвержденного Постановлением Правительства от 16 июня 1997 года N 716, принятого в соответствии со статьей 81 ВК-95. Аналогичным образом - за счет принятого ранее Постановления Правительства - было расширено содержание статьи 30 ВК (см. комментарий к ней).

Кроме того, в комментируемую статью к "контролю" добавлен "надзор" за использованием и охраной водных объектов. В связи с этим, очевидно, потребуется "замена" названного Постановления на новое постановление Правительства во исполнение части 8 статьи 36 ВК, а также принятие Правительством иных нормативных актов во исполнение частей 2, 3 и 4 комментируемой статьи.

В настоящее время на федеральном уровне государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов, находящихся у любого собственника, осуществляет находящийся в ведении МПР Росприроднадзор (не Росводресурсы) на основании пункта 5.1.5 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования. Как и решение любого другого органа исполнительной власти, оно может быть обжаловано в судебном порядке.

Контроль и надзор за водными объектами, находящимися в собственности субъекта РФ или муниципальной собственности, осуществляют соответствующие органы субъектов РФ или ОМС. Контроль и надзор за прудами и обводненными карьерами, находящимися в частной собственности, заинтересованы осуществлять их собственники.