Часть 3 статьи 56 вк говорит о мерах по предотвращению загрязнения водных объектов вследствие чрезвычайных ситуаций. Подробнее об этом см. Комментарий к статье 67 вк.

2.3. В соответствии с ФЗ от 9 января 1996 года N 3-ФЗ "О радиационной безопасности" естественный радиационный фон - это доза излучения, создаваемая космическим излучением и излучением природных радионуклидов, естественно распределенных в земле, воде, воздухе, других элементах биосферы, пищевых продуктах и организме человека. В этом значении это понятие используется в части 4 статьи 56 ВК. Согласно статье 16 ФЗ "О радиационной безопасности населения" продовольственное сырье, пищевые продукты, питьевая вода и контактирующие с ними в процессе изготовления, хранения, транспортирования и реализации материалы и изделия должны отвечать требованиям к обеспечению радиационной безопасности и подлежат производственному контролю.

Части 5 - 7 статьи 56 ВК запрещают сброс, захоронение или выделение в водные объекты каких-либо ядерных материалов, радиоактивных и или токсичных веществ и других опасных для здоровья человека соединений, если их содержание превышает нормативы предельно допустимого воздействия на водные объекты. Это означает также запрет ввоза на территорию России из иностранных государств таких материалов и веществ для их захоронения в водном объекте. Исключение из этого правила может предусматриваться только международным договором РФ, ратифицированным специально принятым ФЗ и вступившим в силу. Но заключение таких договоров очень опасно для экологии и граждан России и поэтому не должно практиковаться.

2.4. В соответствии со статьей 37 ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации" захоронение отходов и других материалов - это любое преднамеренное удаление отходов или других материалов с судов, летательных аппаратов, искусственных островов, установок и сооружений, а также любое преднамеренное уничтожение судов и иных плавучих средств, летательных аппаратов, искусственных островов, установок и сооружений. Захоронением не считается удаление отходов или других материалов, являющихся результатом нормальной эксплуатации судов, летательных аппаратов, искусственных островов, установок и сооружений и не превышающих предельно допустимых концентраций вредных веществ и нормативов предельно допустимых вредных воздействий на морскую среду и природные ресурсы, кроме отходов или других материалов, транспортируемых судами, летательными аппаратами, установками и сооружениями, которые эксплуатируются в целях удаления таких материалов, или подвозимых к таким судам, летательным аппаратам, искусственным островам, установкам и сооружениям, а также кроме тех, что являются результатом обработки таких отходов или других материалов на таких судах, летательных аппаратах, искусственных островах, установках и сооружениях; помещение материалов для целей иных, чем их простое удаление, при условии, что это не противоречит ФЗ и международным договорам РФ.

Вредное вещество - это вещество, которое при попадании в морскую среду способно создать опасность для здоровья людей, нанести ущерб живым ресурсам, морской флоре и фауне, ухудшить условия отдыха или помешать другим видам правомерного использования моря, а также вещество, подлежащее контролю в соответствии с международными договорами РФ. Сброс вредных веществ или стоков, содержащих такие вещества, - это любой сброс с судов и иных плавучих средств, летательных аппаратов, искусственных островов, установок и сооружений, какими бы причинами он ни вызывался, включая любые утечку, удаление, разлив, протечку, откачку, выделение или опорожнение. Сброс вредных веществ не включает выброс вредных веществ, происходящий непосредственно вследствие разведки, разработки и связанных с ними процессов обработки в море минеральных ресурсов внутренних морских вод и территориального моря, а также сброс вредных веществ для проведения правомерных морских научных исследований в целях борьбы с загрязнением или контроля над ним.

Захоронение отходов и других материалов, а также сброс вредных веществ во внутренних морских водах и в территориальном море РФ запрещаются.

2.5. В соответствии с ФЗ "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации" нормы, правила и меры по предотвращению, сокращению и сохранению под контролем загрязнения с судов, летательных аппаратов, искусственных островов, установок и сооружений, действующие в пределах территориального моря и внутренних вод РФ, распространяются на исключительную экономическую зону РФ с учетом международных норм и стандартов и международных договоров РФ. Перечень вредных веществ, сброс которых в исключительной экономической зоне РФ с судов, других плавучих средств, летательных аппаратов, искусственных островов, установок и сооружений запрещен, установлен Постановлением Правительства от 24 марта 2000 года N 251 и включает в себя все виды пластмасс; изделия из бумаги, ветошь, стекло, металл, бутылки, черепки, сепарационные, обшивочные и упаковочные материалы, за исключением пищевых отходов, которые образуются в процессе нормальной эксплуатации судов, свежей рыбы и ее остатков; боеприпасы, взрывчатые вещества, биологическое, химическое оружие и компоненты для его приготовления; вещества, химический состав которых неизвестен и пределы допустимых концентраций которых в сбросе не установлены; 73 химических вещества по Списку ООН, а также балластные, промывочные воды или иные остатки и смеси, содержащие указанные химические вещества. Пределы допустимых концентраций вредных веществ, сброс которых разрешен только в процессе нормальной эксплуатации судов, других плавучих средств, летательных аппаратов, искусственных островов, установок и сооружений, и условия сброса вредных веществ утверждены Постановлением Правительства от 3 октября 2000 года N 748.

Если столкновение судов, посадка судна на мель, морская авария при разведке или промысле живых ресурсов, при разведке или разработке неживых ресурсов либо транспортировании живых или неживых ресурсов, добытых в исключительной экономической зоне РФ, либо иная морская авария, произошедшие в исключительной экономической зоне, либо действия по ликвидации последствий таких аварий привели или могут привести к серьезным вредным последствиям, Правительство в соответствии с нормами международного права вправе принять необходимые меры, соразмерные фактическому или грозящему ущербу, в целях защиты побережья РФ либо связанных с ним интересов (включая рыболовство) от загрязнения или угрозы загрязнения.

3. Статья 56, как и статья 55 ВК, устанавливает требования охраны от загрязнения и засорения всех водных объектов независимо от их собственника, пользователя или цели использования. Их положения детализируются иными нормативными актами.

В соответствии с ФЗ о среде при эксплуатации объектов сельскохозяйственного назначения должны соблюдаться требования в области охраны окружающей среды, проводиться мероприятия по охране вод; объекты сельскохозяйственного назначения должны иметь необходимые санитарно-защитные зоны и очистные сооружения, исключающие загрязнение почв, поверхностных и подземных вод, водосборных площадей и атмосферного воздуха. Сброс отходов производства и потребления, в том числе радиоактивных отходов, в поверхностные и подземные водные объекты, на водосборные площади, а также захоронение опасных и радиоактивных отходов на водосборных площадях подземных водных объектов, используемых в качестве источников водоснабжения, запрещается.

В соответствии с приложением 1 к ФЗ от 21 июля 1997 года N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" к категории опасных производственных объектов относятся, в частности, объекты, на которых получаются, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются вещества, характеризующиеся в водной среде следующими показателями острой токсичности:

- средняя смертельная доза при ингаляционном воздействии на рыбу в течение 96 часов не более 10 миллиграммов на литр;

- средняя концентрация яда, вызывающая определенный эффект при воздействии на дафнии в течение 48 часов, не более 10 миллиграммов на литр;

- средняя ингибирующая концентрация при воздействии на водоросли в течение 72 часов не более 10 миллиграммов на литр.

Согласно статье 18 ФЗ о СЭБН водные объекты, используемые в целях питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, купания, занятий спортом, отдыха и в лечебных целях, в том числе водные объекты, расположенные в черте городских и сельских поселений, не должны являться источниками биологических, химических и физических факторов вредного воздействия на человека. Критерии безопасности и (или) безвредности для человека водных объектов, в том числе предельно допустимые концентрации в воде химических, биологических веществ, микроорганизмов, уровень радиационного фона устанавливаются санитарными правилами. Для охраны водных объектов, предотвращения их загрязнения и засорения устанавливаются нормативы предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты, нормативы предельно допустимых сбросов химических, биологических веществ и микроорганизмов в водные объекты.

Запрещается оставление в акватории и на береговой полосе в пределах ВВП безнадзорных судов, сооружений, оказывающих негативное влияние на состояние ВВП и береговой полосы (пункт 11 статьи 10 КВВТ).

4. Нормативы допустимого воздействия на водные объекты, упоминаемые в статье 56 ВК, устанавливаются соответствующими органами исполнительной власти.

В настоящее время разработка, согласование и представление на утверждение в МПР нормативов предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты по бассейну водного объекта или его участку, согласование нормативов предельно допустимых сбросов вредных веществ в водные объекты для водопользователей возложены на Росводресурсы (пункт 5.6.7 Положения о Федеральном агентстве водных ресурсов). Но могут быть решения и других ОГВ или уполномоченных ФЗ или решениями Правительства должностных лиц, например Главного государственного санитарного врача РФ. ГОСТом 17.1.3.04-82 установлены Общие требования охраны поверхностных и подземных вод от загрязнения пестицидами, а ГОСТом 17.1.3.11-84 - Общие требования охраны поверхностных и подземных вод от загрязнения минеральными удобрениями.

Требования комментируемой статьи детализируются также другими статьями ВК.

Статья 57. Охрана болот от загрязнения и засорения

Комментарий к статье 57

В ВК-95 отсутствовала отдельная статья об охране от загрязнения и засорения болот. Но в нем содержалась статья 102 об охране водосборных площадей водных объектов "в порядке, определяемом Правительством" (который так и не был определен).

Комментируемый ВК, напротив, не предусматривает статью об охране водосборных площадей водных объектов и даже не определяет понятие "водосборная площадь". Статья 1 ВК-95 определяла водосборную площадь как территорию, сток с которой формирует водный объект.

Отдельное внимание ВК к охране от загрязнения и засорения болот можно приветствовать. Но отказ от специальных положений об охране водосборных площадей водных объектов не может способствовать их охране. Представляется, что новый ВК необходимо дополнить положениями об охране водосборных площадей.

Охрану болот можно рассматривать как меру охраны водосборных площадей. Очевидно, поэтому статья 57 ВК запрещает всякое загрязнение или засорение болота как при его использовании, так и без использования, которое может привести к ухудшению состояния других (связанных с ним) водных объектов и к истощению их вод. Одновременно она признает болото сложным водным объектом, состоящим из различных частей. Следует отметить, что статья 65 (часть 6) ВК учитывает возможность нахождения внутри болота озера, то есть другого водного объекта.

Статья 58. Охрана ледников и снежников от загрязнения и засорения

Комментарий к статье 58

Наличие в ВК отдельной статьи об охране ледников и снежников обусловлено тем, что они являются источниками чистой пресной воды. В ледниках заключено во много раз больше пресной воды, чем во всех реках Земли. Запасы влаги, содержащиеся в них, обеспечивают питание рек. Поэтому изъятие льда не должно приводить к истощению вод.

О понятии ледников и снежников см. комментарий к статье 5 ВК.

Статья 59. Охрана подземных водных объектов

Комментарий к статье 59

1. Требования, аналогичные установленным частью 1 комментируемой статьи, предусмотрены законодательством о недрах и обусловлены тем, что подземные водные объекты нередко являются источниками питьевого водоснабжения с помощью бурения скважин. Вместе с тем при недропользовании необходимо предотвращать вредное воздействие так называемых плывунов, воды которых, вырвавшись из вскрытых земных пластов, способны причинить огромные разрушения, как это произошло, например, при строительстве метрополитена в Ленинграде.

Учитывая сложность и опасность использования недр, в том числе для добычи подземных вод (в частности, при рытье колодцев на садовых и дачных участках), Закон РФ "О недрах" требует лицензирования недропользования и устанавливает, что собственники, владельцы и пользователи земельных участков имеют право, по своему усмотрению (без лицензии), в их границах осуществлять без применения взрывных работ добычу общераспространенных полезных ископаемых, не числящихся на государственном балансе, и строительство подземных сооружений для своих нужд на глубину только до пяти метров, а также устройство и эксплуатацию бытовых колодцев и скважин лишь на первый водоносный горизонт, не являющийся источником централизованного водоснабжения, в порядке, устанавливаемом соответствующими органами исполнительной власти субъектов РФ.

Водоносный горизонт - это слой водонепроницаемых горных пород, пустоты которых заполнены подземными водами. При рытье бытовых колодцев на земельных участках с высоким уровнем грунтовых вод, достаточно чистых и пригодных для питья, первый водоносный горизонт обычно не достигается. При вскрытии водоносных горизонтов необходимо принять меры по охране подземных водных объектов (часть 4 статьи 59 ВК).

2. Практически все положения комментируемой статьи, особенно часть 5, указывают на неразрывную взаимосвязь поверхностных и подземных вод, использование которых осуществляется для различных нужд в соответствии с теми или иными ФЗ. Они обоснованно исходят из принципа "все, что попало в землю, влияет на воду".

Так, согласно части 5 статьи 12 ФЗ об отходах, запрещается захоронение отходов в водоохранных зонах, на водосборных площадях подземных водных объектов, которые используются в целях питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. Согласно статье 22 ФЗ о СЭБН отходы производства и потребления подлежат сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для здоровья населения и среды обитания и которые должны осуществляться в соответствии с санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами РФ. В местах централизованного использования, обезвреживания, хранения и захоронения отходов производства и отходов потребления должен осуществляться радиационный контроль в соответствии с ФЗ "О радиационной безопасности".

В соответствии со статьей 16 ФЗ от 12 января 1996 года N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" не разрешается устройство кладбищ на территориях:

- первого и второго поясов зоны санитарной охраны источника водоснабжения, минерального источника, первой зоны округа санитарной (горно-санитарной) охраны курорта;

- с выходами на поверхность закарстованных, сильнотрещиноватых пород и в местах выклинивания водоносных горизонтов;

- на берегах озер, рек и других открытых водоемов, используемых населением для хозяйственно-бытовых нужд, купания и культурно-оздоровительных целей;

- со стоянием грунтовых вод более двух метров от поверхности земли при наиболее высоком их стоянии, а также на затапливаемых, подверженных оползням и обвалам и заболоченных землях.

Не менее важно воздержание от захоронения на водосборных площадях водных объектов трупов животных (особенно умерших от болезни), а также от использования для орошения и осушения земель (обычно в сельском хозяйстве) сточных вод.

3. Часть 2 статьи 59 ВК запрещает размещать отходы производства и потребления только на водосборных площадях подземных водных объектов, которые могут быть использованы для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. Между тем статья 51 ФЗ о среде запрещает сбрасывать отходы производства и потребления на водосборные площади любых, в том числе поверхностных водных объектов. В соответствии с ней запрещаются:

- сброс отходов производства и потребления, в том числе радиоактивных отходов, в поверхностные и подземные водные объекты, на водосборные площади, в недра и на почву;

- размещение опасных и радиоактивных отходов на территориях, прилегающих к городским и сельским поселениям, в лесопарковых, курортных, лечебно-оздоровительных, рекреационных зонах, на путях миграции животных, вблизи нерестилищ и в иных местах, в которых может быть создана опасность для окружающей среды, естественных экологических систем и здоровья человека;

- захоронение опасных отходов и радиоактивных отходов на водосборных площадях подземных водных объектов, используемых в качестве источников водоснабжения, в бальнеологических целях, для извлечения ценных минеральных ресурсов;

- ввоз опасных отходов и радиоактивных отходов в РФ в целях их захоронения и обезвреживания.

Статья 60. Охрана водных объектов при проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации водохозяйственных систем

Комментарий к статье 60

1. Комментируемая статья "объединила" статьи 105 - 106 ВК-95, но изменила их содержание.

Так, статья 60 (часть 4) ВК запрещает проектирование (а значит, и строительство) прямоточных систем технического водоснабжения. Статья 105 ВК-95 допускала проектирование и строительство прямоточных систем технического водоснабжения "в исключительных случаях при положительном заключении государственной экспертизы на предпроектную и проектную документацию и государственной экологической экспертизы".

Вместе с тем комментируемой статье отнюдь не "помешали" бы положения статьи 105 ВК-95, согласно которым запрещается ввод в эксплуатацию:

- хозяйственных и других объектов, в том числе фильтрующих накопителей, захоронений отходов, городских и других свалок, не оборудованных устройствами, очистными сооружениями, предотвращающими загрязнение, засорение, истощение водных объектов и вредное воздействие вод;

- водозаборных и сбросных сооружений без рыбозащитных устройств и устройств, обеспечивающих учет забираемых и сбрасываемых вод;

- животноводческих ферм и других производственных комплексов, не имеющих очистных сооружений и санитарно-защитных зон;

- оросительных, обводнительных и осушительных систем, водохранилищ, плотин, каналов и других ГТС до проведения мероприятий, предотвращающих вредное воздействие вод;

- ГТС без рыбозащитных устройств, а также устройств для пропуска паводковых вод и рыбы;

- водозаборных сооружений, связанных с использованием подземных вод, без оборудования их водорегулирующими устройствами, водоучитывающими приборами;

- водозаборных и иных гидротехнических сооружений без установления зон санитарной охраны и создания пунктов наблюдения за показателями состояния водных объектов;

- сооружений и устройств для транспортировки и хранения нефтяных, химических и других продуктов без оборудования их средствами для предотвращения загрязнения водных объектов и контрольно-измерительной аппаратурой для обнаружения утечки указанных продуктов.

Отсутствие приведенных положений в статье 60 ВК ослабляет охрану водных объектов. Представляется необходимым дополнение ВК такими положениями.

2. Водохозяйственная система - это комплекс водных объектов и предназначенных для обеспечения рационального использования и охраны водных ресурсов ГТС (статья 1 ВК).

Отношениям, возникающим при осуществлении деятельности по обеспечению безопасности при проектировании, строительстве, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, реконструкции, восстановлении, консервации и ликвидации ГТС, посвящено основное содержание ФЗ о ГТС. Об обязанностях собственников ГТС и эксплуатирующих ГТС организаций см. комментарий к статье 39 ВК.

На стадиях проектирования, строительства, ввода в эксплуатацию, эксплуатации, вывода из эксплуатации ГТС, а также после его реконструкции, капитального ремонта, восстановления либо консервации собственник ГТС или эксплуатирующая организация составляет декларацию безопасности ГТС, являющуюся основным документом, который содержит сведения о соответствии ГТС критериям безопасности. Содержание декларации безопасности ГТС и порядок ее разработки установлены Постановлением Правительства от 6 ноября 1998 года N 1303.

Нельзя не отметить, что часть 1 статьи 60 ВК допускает при проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации ГТС и при внедрении новых технологических процессов несоблюдение нормативов допустимого воздействия на водные объекты, если эти случаи установлены ФЗ. В связи с этим представляется необходимым предостеречь законодателя от установления таких случаев, не имеющих с охраной водных объектов ничего общего.

3. Комментируемая статья (часть 2) упоминает о ГТС нового водохранилища в связи с необходимостью изъятия для этого земельных участков, расположенных в границах затопления. При этом делается отсылка к земельному и гражданскому законодательству. В данном случае имеются в виду положения ЗК и ГК об изъятии земельных участков для государственных нужд у частных лиц, которое допускается только при условии предварительного и равноценного возмещения <1>. Следует отметить, что сами "места", то есть земельные участки для строительства водохозяйственных систем, должны предоставляться в соответствии с ЗК.

--------------------------------

<1> Подробнее об этом см.: Боголюбов С.А., Галиновская Е.А., Мазуров А.В., Минина Е.Л. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации с постатейными материалами и судебной практикой. М.: Юрайт, 2006 (а также электронная версия в системе "КонсультантПлюс").

После изъятия у частных лиц земельных участков, возмещения им всех убытков и переселения жителей начинаются работы по строительству водохранилища. Иногда эти работы столь масштабны, что воды завершенного строительством водохранилища покрывают территорию не одного населенного пункта. Примером является Рыбинское водохранилище, за свои огромные размеры иногда называемое в обиходе Рыбинским морем, в результате строительства которого в 1940-е годы был затоплен целый город Молога, большая часть территории городов Калязин и Весьегонск, а также сотни деревень на территории нынешних Ярославской, Тверской и Вологодской областей. Памятником о "городах-утопленниках" осталась выступающая на много метров из воды колокольня, не снесенная перед затоплением ("Калязинская колокольня"), которую укрепили подсыпкой грунта в начале 2000-х годов. Иногда - при понижении уровня воды Рыбинского водохранилища примерно на полтора метра - строения города Молога показываются из-под воды. До затопления территории нынешнего Рыбинского водохранилища - примерно 17 тысяч лет назад - на его месте было холодное ледниковое озеро, которое постепенно обмелело, образовав низменность.

4. И в отношении ГТС, и в отношении объектов, предназначенных для орошения и удобрения земель сточными водами, ввод в эксплуатацию которых без создания пунктов наблюдения за водным режимом и качеством воды в водных объектах не допускается (часть 3 статьи 60 ВК), подлежит применению статья 43 ФЗ о среде, согласно которой при осуществлении мелиорации земель, размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации мелиоративных систем и отдельно расположенных ГТС должны приниматься меры по обеспечению водохозяйственного баланса и экономному использованию вод, охране земель, почв, лесов и иной растительности, животных и других организмов, а также предупреждению другого негативного воздействия на окружающую среду при осуществлении мелиоративных мероприятий. Мелиорация земель не должна приводить к ухудшению состояния окружающей среды, нарушать устойчивое функционирование естественных экологических систем.

В соответствии с ФЗ от 10 января 1996 года N 4-ФЗ "О мелиорации земель" мелиоративные системы - это комплексы взаимосвязанных гидротехнических и других сооружений и устройств (каналы, коллекторы, трубопроводы, водохранилища, плотины, дамбы, насосные станции, водозаборы, другие сооружения и устройства на мелиорированных землях), обеспечивающих создание оптимальных водного, воздушного, теплового и питательного режимов почв на мелиорированных землях (землях, на которых проведены мелиоративные мероприятия); отдельно расположенные ГТС - это инженерные сооружения и устройства, не входящие в мелиоративные системы, обеспечивающие регулирование, подъем, подачу, распределение воды потребителям, отвод вод с помощью мелиоративных систем, защиту почв от водной эрозии, противоселевую и противооползневую защиту.

Одним из типов мелиорации является гидромелиорация, состоящая в проведении комплекса мелиоративных мероприятий, обеспечивающих коренное улучшение заболоченных, излишне увлажненных, засушливых, эродированных, смытых и других земель, состояние которых зависит от воздействия воды. Гидромелиорация земель направлена на регулирование водного, воздушного, теплового и питательного режимов почв на мелиорируемых землях посредством осуществления мер по подъему, подаче, распределению и отводу вод с помощью мелиоративных систем, а также отдельно расположенных ГТС. К гидромелиорации относятся оросительная, осушительная, противопаводковая, противоселевая, противоэрозионная, противооползневая и другие виды гидромелиорации земель.

Проектирование и строительство мелиоративных систем, в процессе функционирования которых используются водные объекты, осуществляются на основании данных, полученных в соответствии с водным законодательством. Строительство на мелиорируемых (мелиорированных) землях объектов и проведение других работ, не предназначенных для мелиорации земель, не должны ухудшать водного, воздушного и питательного режимов почв на мелиорируемых (мелиорированных) землях, а также препятствовать эксплуатации мелиоративных систем, отдельно расположенных ГТС и защитных лесных насаждений.

Установление лимитов забора воды из государственных мелиоративных систем и отнесенных к государственной собственности отдельно расположенных ГТС в пределах лимитов водопотребления, выделенных субъектам РФ, относится к полномочиям субъектов РФ.

5. Согласно части 5 статьи 60 ВК ввод в эксплуатацию объектов, предназначенных для транспортирования, хранения нефти и (или) продуктов ее переработки, без оборудования таких объектов средствами предотвращения загрязнения водных объектов и контрольно-измерительной аппаратурой для обнаружения утечки указанных веществ запрещается. Данная норма должна применяться во взаимосвязи с пунктом 1 статьи 46 ФЗ о среде, согласно которому строительство и эксплуатация объектов нефтегазодобывающих производств, объектов переработки, транспортировки и хранения нефти и газа, расположенных в акваториях водных объектов, на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне РФ, допускаются при наличии положительных заключений государственной экологической экспертизы и иных установленных законодательством государственных экспертиз после восстановления загрязненных земель.

В соответствии с Правилами организации мероприятий по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации, утвержденными Постановлением Правительства от 15 апреля 2002 года N 240, работы по ликвидации могут считаться завершенными при достижении допустимого уровня остаточного содержания нефти и нефтепродуктов (или продуктов их трансформации) в почвах и грунтах, донных отложениях водных объектов, при котором:

- исключается возможность поступления нефти и нефтепродуктов (или продуктов их трансформации) в сопредельные среды и на сопредельные территории;

- допускается использование земельных участков по их основному целевому назначению (с возможными ограничениями) или вводится режим консервации, обеспечивающий достижение санитарно-гигиенических нормативов содержания в почве нефти и нефтепродуктов (или продуктов их трансформации) или иных установленных нормативов в процессе самовосстановления почвы (без проведения дополнительных специальных ресурсоемких мероприятий);

- обеспечивается возможность целевого использования водных объектов без введения ограничений.

6. Запрещается проектирование прямоточных систем водоснабжения (часть 4 статьи 60 ВК), а также эксплуатация водохозяйственных систем, не отвечающая критериям, установленным частью 6 статьи 60 ВК. Данные положения "списаны" со статьи 106 ВК-95.

Часть 7 статьи 60 ВК устанавливает, что нарушение требований к использованию и охране водных объектов влечет за собой ограничение, приостановление или запрещение эксплуатации объектов водохозяйственных систем в порядке, предусмотренном ВК и другими ФЗ.

Статья 13 ФЗ о ГТС допускает эксплуатацию ГТС, разрешение на строительство и эксплуатацию которого аннулировано (в том числе ГТС, находящегося в аварийном состоянии), а также ГТС, которое подлежит консервации или ликвидации, и ГТС, которое не имеет собственника (бесхозяйного ГТС), в соответствии с Положением, утвержденным Постановлением Правительства от 27 февраля 1999 года N 237. В соответствии с ним обеспечение безопасности ГТС, разрешение на строительство и эксплуатацию которого аннулировано, осуществляется собственником ГТС или эксплуатирующей организацией в соответствии с предписанием органа государственного надзора. Собственник ГТС или эксплуатирующая организация несет ответственность за безопасность ГТС вплоть до момента перехода прав собственности (или обязанностей эксплуатирующей организации) к другому физическому или юридическому лицу либо до полного завершения работ по ликвидации ГТС. При обнаружении ГТС, не имеющего собственника (бесхозяйного ГТС), орган государственного надзора сообщает данные о нем в ОМС и направляет предложения в орган исполнительной власти субъекта РФ, на территории которого расположено ГТС, для решения вопроса об обеспечении безопасности этого ГТС.

Как следует из Федеральной целевой программы "Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации до 2010 года", утвержденной Постановлением Правительства от 6 января 2006 года N 1, в РФ в опасном состоянии находится около 30 тысяч ГТС.

Статья 61. Охрана водных объектов при проведении работ

Комментарий к статье 61

1. Любые работы должны оказывать как можно меньшее вредное воздействие на природные, в том числе водные объекты.

Проведение всех указанных в части 1 комментируемой статьи работ в соответствии с документацией, обосновывающей хозяйственную и иную деятельность, которая способна оказывать прямое или косвенное воздействие на окружающую природную среду в пределах территорий двух и более субъектов РФ, подлежит обязательной государственной экологической экспертизе федерального уровня; обязательной государственной экологической экспертизе объектов регионального уровня подлежат проекты рекультивации земель, нарушенных в результате геолого-разведочных, добычных, взрывных и иных видов работ (статьи 11 и 12 ФЗ "Об экологической экспертизе"). С 1 января 2007 года - даты введения ВК в действие - государственная экологическая экспертиза регионального уровня будет проводиться ОГВ субъектов РФ (сейчас - ФОИВ и его территориальными органами в области экологической экспертизы).

Градостроительный кодекс РФ, к которому отсылает часть 1 статьи 61 ВК, практически не касается работ, связанных с изменением исключительно природных объектов. Его назначение - регламентирование работ с объектами капитального строительства, наземной недвижимостью. Часть 6 статьи 52 Градостроительного кодекса РФ устанавливает, что лицо обязано осуществлять строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства в соответствии с заданием застройщика или заказчика (в случае осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта на основании договора), проектной документацией, требованиями градостроительного плана земельного участка, требованиями технических регламентов и при этом обеспечивать безопасность работ для третьих лиц и окружающей среды.

Статья 10 КВВТ запрещает на береговой полосе проведение работ, несовместимых с обеспечением безопасности судоходства.

2. Согласно части 2 статьи 61 ВК водопользователи, использующие водные объекты для забора (изъятия) водных ресурсов, обязаны принимать меры по предотвращению попадания рыб и других ВБР в водозаборные сооружения, осуществлять мероприятия по предотвращению загрязнения грунтовых вод и подъема их уровня. Данное положение исходит из взаимосвязи поверхностных и подземных вод, многоцелевого использования водных объектов и необходимости сохранения ВБР.

Об охране водных объектов при проведении мелиоративных работ (часть 3 статьи 61 ВК) см. комментарий к статье 60 ВК.

Статья 62. Охрана водных объектов при их использовании для целей производства электрической энергии

Комментарий к статье 62

Комментируемая статья применительно к охране водных объектов фактически воспроизводит положения статей 39 и 40 ФЗ о среде, в соответствии с которыми лица, осуществляющие эксплуатацию объектов электроэнергетики, обязаны соблюдать утвержденные технологии и требования в области охраны окружающей среды, восстановления природной среды, рационального использования и воспроизводства природных ресурсов. При проектировании и строительстве тепловых электростанций должны предусматриваться их оснащение высокоэффективными средствами очистки выбросов и сбросов загрязняющих веществ, использование экологически безопасных видов топлива и безопасное размещение отходов производства.

При размещении гидроэлектростанций должны предусматриваться меры по сохранению водных объектов, водосборных площадей, ВБР, земель, почв, лесов и иной растительности, биологического разнообразия, обеспечиваться устойчивое функционирование естественных экологических систем, сохранение природных ландшафтов, ООПТ и памятников природы, а также приниматься меры по своевременной утилизации древесины и плодородного слоя почв при расчистке и затоплении ложа водохранилищ и иные необходимые меры по недопущению негативных изменений природной среды, сохранению водного режима, обеспечивающего наиболее благоприятные условия для воспроизводства ВБР.

При размещении, проектировании, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации ядерных установок, в том числе атомных станций, должны обеспечиваться охрана окружающей среды от радиационного воздействия таких установок, соблюдаться установленный порядок и нормативы осуществления технологического процесса, требования ФОИВ, уполномоченных осуществлять государственный надзор и контроль в области обеспечения радиационной безопасности, а также приниматься меры по обеспечению полной радиационной безопасности окружающей среды и населения.

Размещение ядерных установок, в том числе атомных станций, осуществляется при наличии по проектам и иным обосновывающим материалам положительных заключений государственной экологической экспертизы и иных государственных экспертиз, предусмотренных законодательством и подтверждающих экологическую и радиационную безопасность ядерных установок.

Статья 63. Охрана лесов, расположенных в водоохранных зонах

Комментарий к статье 63

Водоохранные зоны определяются в соответствии со статьей 65 ВК (см. комментарий к ней). Если в водоохранной зоне имеется лес, то на его охрану распространяются положения не только комментируемой статьи, но и лесного законодательства.

Все леса в России разделены на группы и категории защитности. В соответствии со статьей 56 ЛК запретные полосы лесов по берегам рек, озер, водохранилищ и других водных объектов; запретные полосы лесов, защищающие нерестилища ценных промысловых рыб; леса первого и второго поясов зон санитарной охраны источников водоснабжения; леса первой, второй и третьей зон округов санитарной (горно-санитарной) охраны курортов; памятники природы относятся к лесам первой группы и являются категориями их защитности. Их основное назначение - выполнение водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных функций, сохранение водоохранных свойств лесов в интересах здоровья человека. Поэтому часть 2 статьи 63 ВК запрещает в них рубки главного пользования, проводимые для заготовки древесины. В горных лесах рубки главного пользования могут применяться с учетом защитного, противоэрозионного и водорегулирующего значения этих лесов (статья 114 ЛК). Отнесение лесов к запретным полосам лесов по берегам рек, озер, водохранилищ и других водных объектов, если это отнесение не связано с переводом лесов из одной группы лесов в другую, осуществляется территориальными органами Федерального агентства лесного хозяйства (статья 60 ЛК, Постановление Правительства от 15 сентября 1997 года N 1169).

Проведение рубок промежуточного пользования и прочих рубок в лесах водоохранных зон допускается в соответствии с лесным законодательством. Для проведения рубки необходим лесорубочный билет, выдаваемый лесхозом. При любом лесопользовании должно исключаться или (если невозможно исключить) ограничиваться вредное воздействие на состояние водных объектов.

В свою очередь, в лесах в пределах водоохранных зон выделяются участки у истоков рек, берегозащитные участки и др. Основные положения по выделению особо защитных участков леса утверждены Приказом Федеральной службы лесного хозяйства от 30 декабря 1993 года N 348.

От лесов необходимо отличать древесно-кустарниковую растительность в водоохранных зонах. Принадлежность деревьев и кустов к лесам или к древесно-кустарниковой растительности определяется в зависимости от отнесения занятых ими земель к той или иной категории в соответствии с ФЗ о переводе. Допускается заготовка древесины при рубках древесно-кустарниковой растительности, теряющей водоохранные функции (статьи 113 и 136 ЛК).

Статья 64. Зоны, округа санитарной охраны водных объектов, водные ресурсы которых являются природными лечебными ресурсами

Комментарий к статье 64

1. Природные лечебные ресурсы, лечебно-оздоровительные местности, а также курорты и их земли являются соответственно особо охраняемыми природными объектами и территориями. Их охрана осуществляется посредством установления округов санитарной (горно-санитарной) охраны в соответствии с ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах".

Округ санитарной (горно-санитарной) охраны - это ООПТ с режимом хозяйствования, проживания и природопользования, обеспечивающим защиту и сохранение природных лечебных ресурсов и лечебно-оздоровительной местности с прилегающими к ней участками от загрязнения и преждевременного истощения. Для лечебно-оздоровительных местностей и курортов, где природные лечебные ресурсы относятся к недрам (минеральные воды, лечебные грязи и другие), устанавливаются округа горно-санитарной охраны. В остальных случаях устанавливаются округа санитарной охраны.

Внешний контур округа санитарной (горно-санитарной) охраны является границей лечебно-оздоровительной местности или курорта. Границы и режим округов санитарной (горно-санитарной) охраны, установленные для лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения, утверждаются Правительством, а для лечебно-оздоровительных местностей и курортов регионального и местного значения - исполнительными ОГВ субъектов РФ.

2.1. Более подробные правила установлены Положением об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения, утвержденным Постановлением Правительства от 7 декабря 1996 года N 1425 (в редакции от 19 июля 2006 года). В соответствии с ним округа горно-санитарной охраны устанавливаются, если:

- в лечебно-оздоровительных местностях и на курортах федерального значения в комплексе природных лечебных факторов имеются объекты, относящиеся к недрам (минеральные воды, лечебные грязи и другие полезные ископаемые, отнесенные к категории лечебных);

- лечебно-оздоровительная местность или курорт федерального значения находится в районе с повышенной сейсмичностью, развитым карстом или в районе, где происходят оползневые, селевые и другие процессы.

В пределах округов санитарной и горно-санитарной охраны защите подлежат следующие природные ресурсы (объекты):

- месторождения минеральных вод (или их участки), предназначенных для использования в лечебных целях на месте и розлива;

- месторождения лечебных грязей, предназначенных для использования в лечебных целях на месте и расфасовки;

- месторождения природных газов и пара, имеющих лечебное значение;

- месторождения других полезных ископаемых, отнесенных к категории лечебных (бишофит, нафталан, озокерит, глины, соли и другие);

- лечебный климат;

- рапа лиманов и озер;

- акватории морей, озер, рек и других водных объектов, предназначенные для отдыха и лечебно-оздоровительных целей;

- пляжи водных объектов и прилегающие к ним территории, используемые для лечебных процедур на воздухе;

- леса, лесопарки, курортные парки и другие зеленые насаждения, имеющие лечебно-оздоровительные свойства и выполняющие санитарно-гигиенические функции;

- участки территорий лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения, занимаемые зданиями и сооружениями санаторно-курортных учреждений и предназначенные для санаторно-курортного строительства.

2.2. Границы округа санитарной или горно-санитарной охраны совпадают с внешними границами третьей зоны, а при ее отсутствии или совпадении на отдельных участках с границами второй либо первой зоны - с внешними границами этих зон.

Границы и режим округов санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения утверждаются Правительством по совместному представлению органа исполнительной власти субъекта РФ, на территории которого находится лечебно-оздоровительная местность (курорт) и Минздравсоцразвития РФ. В случае, когда округ санитарной или горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительной местности или курорта федерального значения распространяется на территории двух или более субъектов РФ, предложения по установлению его границ и режима функционирования согласовываются с соответствующим органом исполнительной власти каждого субъекта РФ.

В составе округа выделяется до трех зон. Для лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения, не имеющих на своей территории гидроминеральной базы, месторождений лечебных грязей и других природных лечебных ресурсов, требующих строгой охраны, количество зон может быть сокращено до двух (второй и третьей), а для лечебно-оздоровительных местностей, которые представляют собой незаселенные и неосвоенные территории, - до одной (второй) зоны. Округа санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения, имеющие в своем составе одну (вторую) зону, по мере освоения территории в курортных целях корректируются с выделением в их пределах третьей зоны.

Для отдельно расположенных природных объектов (высокодебитных восходящих источников, скважин, грязевых сопок и др.), имеющих высокую степень естественной защищенности, может быть организована одна (первая) зона. Для указанных объектов, не имеющих высокой степени защищенности, выделяются первая, вторая и при необходимости третья зоны округа горно-санитарной охраны.

2.3. Режим первой зоны устанавливается для месторождений минеральных вод (для скважин, источников), месторождений лечебных грязей, месторождений других полезных ископаемых, используемых в лечебных целях, а также для оборудованных лечебных пляжей и прилегающих к ним акваторий. На территории первой зоны запрещаются проживание и осуществление всех видов хозяйственной деятельности, за исключением работ, связанных с исследованием и использованием природных ресурсов в лечебных и оздоровительных целях при условии применения экологически безопасных и рациональных технологий. На указанной территории разрешается осуществление связанных с эксплуатацией природных лечебных ресурсов горных и земляных работ, строительства сооружений (каптажей, надкаптажных зданий, насосных станций, трубопроводов, резервуаров), допускается размещение питьевых галерей и бюветов, эстакад и других устройств для добычи минеральных вод и лечебных грязей; выполнение берегоукрепительных, противооползневых и противоэрозионных работ, а также строительство и ремонт средств связи и парковых сооружений методами, не наносящими ущерба природным лечебным ресурсам.

В пределах первой зоны, установленной для защиты лечебного пляжа, допускается строительство пляжных сооружений с централизованными системами водоснабжения и канализации. Режим работы питьевых галерей и бюветов, размещенных в первой зоне, допускает их посещение в лечебных целях.

Для скважин, источников и других очагов разгрузки минеральных вод границы первой зоны устанавливаются в зависимости от степени естественной защищенности месторождения, но на расстоянии не менее 15 метров от оголовка скважины или контура очага разгрузки. Для месторождений лечебных грязей границы первой зоны устанавливаются в зависимости от естественной защищенности месторождения, его типа и гидрологического режима, но на расстоянии не менее 25 метров от нулевых границ залежи или от линии максимального многолетнего уровня водоема. Для лечебных пляжей, выделенных с учетом геоморфологических элементов и расчетных норм, а также для акваторий, предназначенных для лечебных купаний, границы первой зоны устанавливаются на расстоянии не менее 100 метров от контура пляжа по суше и не менее 300 метров от линии уреза воды по акватории водного объекта, а при ширине водного объекта менее 300 метров - по его противоположному берегу.

2.4. Режим второй зоны устанавливается для территории, с которой происходит сток поверхностных и грунтовых вод к месторождениям лечебных грязей, минеральным озерам и лиманам, пляжам, местам неглубокого залегания незащищенных минеральных вод, для естественных и искусственных хранилищ минеральных вод и лечебных грязей, парков, лесопарков и других зеленых насаждений, а также для территорий, занимаемых зданиями и сооружениями санаторно-курортных учреждений и предназначенных для санаторно-курортного строительства. На территории второй зоны запрещаются размещение объектов и сооружений, не связанных непосредственно с созданием и развитием сферы курортного лечения и отдыха, а также проведение работ, загрязняющих окружающую природную среду и приводящих к истощению природных лечебных ресурсов, в том числе:

- строительство новых и расширение действующих промышленных объектов, производство горных и других работ, не связанных непосредственно с освоением лечебно-оздоровительной местности, а также с развитием и благоустройством курорта;

- строительство животноводческих и птицеводческих комплексов и ферм, устройство навозохранилищ;

- размещение складов ядохимикатов, минеральных удобрений и горюче-смазочных материалов;

- строительство транзитных автомобильных дорог;

- размещение коллективных стоянок автотранспорта без соответствующей системы очистки от твердых отходов, отработанных масел и сточных вод;

- строительство жилых домов, организация и обустройство садово-огороднических участков и палаточных туристических стоянок без централизованных систем водоснабжения и канализации;

- размещение кладбищ и скотомогильников;

- устройство поглощающих колодцев, полей орошения, подземной фильтрации и накопителей сточных вод;

- складирование и захоронение промышленных, бытовых и сельскохозяйственных отходов;

- массовый прогон и выпас скота (кроме пастбищ, обеспечивающих организацию кумысолечения);

- использование минеральных удобрений и навозных стоков, применение ядохимикатов при борьбе с вредителями, болезнями растений и сорняками, использование химических методов борьбы с эвтрофикацией водоемов;

- сброс сточных и дренажных вод в водные объекты (за исключением сброса очищенных вод через специальные глубоководные выпуски), а также другие виды водопользования, отрицательно влияющие на санитарное и экологическое состояние этих объектов;

- вырубка зеленых насаждений, кроме рубок ухода за лесом и санитарных рубок, и другое использование земельных участков, лесных угодий и водоемов, которое может привести к ухудшению качества или уменьшению количества природных лечебных ресурсов лечебно-оздоровительной местности и курорта федерального значения.

При массовом распространении опасных и карантинных вредителей и болезней растений в парках, лесопарках и других зеленых насаждениях разрешается применение по согласованию с органами санитарно-эпидемиологического надзора нетоксичных для человека и быстро разлагающихся в природной среде ядохимикатов при условии выполнения этой работы специализированными организациями.

Границы второй зоны устанавливаются:

- для месторождений минеральных вод с учетом геоструктурных и гидрогеологических условий территории;

- для месторождений лечебных грязей по линии ближайших водоразделов поверхностного и грунтового стоков;

- для других месторождений полезных ископаемых, отнесенных к категории лечебных, с учетом геоструктурных и геоморфологических особенностей их залегания;

- для природных лечебных факторов, не относящихся к недрам, с учетом рельефа и ландшафта местности, розы ветров, других возможных природных особенностей, а также с учетом соответствующих нормативных документов.

При необходимости границы второй зоны могут обосновываться гидродинамическими и другими расчетами.

2.5. Режим третьей зоны устанавливается для ближайших областей питания и участков разгрузки минеральных вод, водосборных площадей месторождений лечебных грязей, месторождений других полезных ископаемых, отнесенных к категории лечебных, а также для территорий, обеспечивающих защиту природных лечебных ресурсов от неблагоприятного техногенного воздействия.

На территории третьей зоны вводятся ограничения на размещение промышленных и сельскохозяйственных объектов и сооружений, а также на осуществление хозяйственной деятельности, сопровождающейся загрязнением окружающей природной среды, природных лечебных ресурсов и их истощением. Допускаются только те виды работ, которые не окажут отрицательного влияния на природные лечебные ресурсы и санитарное состояние лечебно-оздоровительной местности или курорта федерального значения.

Границы третьей зоны определяются по совокупности площадей распространения всех природных лечебных факторов и объектов с учетом возможного воздействия на них источников загрязнения.

2.6. Обеспечение установленного режима санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения осуществляют:

- в первой зоне - пользователи природных лечебных ресурсов;

- во второй и третьей зонах - пользователи природных лечебных ресурсов, землепользователи и проживающие в этих зонах граждане.

Вынесение на местность установленных границ округа санитарной или горно-санитарной охраны осуществляет ОМС не позднее чем через шесть месяцев после утверждения округа. Оповещение физических и юридических лиц об установленных границах и о режиме, действующем в каждой из зон округа санитарной или горно-санитарной охраны, производится в установленном порядке.

Надзор за разработкой природных ресурсов, отнесенных к категории полезных ископаемых, осуществляют органы Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору и Федеральной службы по надзору в сфере природопользования в пределах своей компетенции. Они же осуществляют государственный экологический контроль на территориях лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения, а также на объектах, расположенных за пределами этих территорий, но оказывающих на них вредное техногенное воздействие.

Статья 65. Водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы

Комментарий к статье 65

1.1. Использование водоохранных зон имеет большое практическое значение и представляет немалый интерес для всех, у кого построены на них какие-либо объекты (коттеджи и др.) либо кто намерен это сделать. В связи с этим необходимо прежде всего уяснить соотношение водоохранных зон, прибрежных защитных полос и береговых полос. От установления береговых, прибрежных защитных полос и водоохранных зон зависят разрешенные ВК возможности их использования (см. ниже комментарий к данной статье).

О береговых полосах водных объектов говорится в статье 6 ВК. В соответствии с ней водные объекты и их береговые полосы находятся, как правило, в государственной или муниципальной собственности и являются общедоступными, за исключением случаев, прямо предусмотренных законодательством. Общедоступность означает, что никто не вправе постоянно занимать ни воду, ни место на береговой полосе общедоступного водного объекта, в том числе и прежде всего объектом недвижимости. Дополнительные ограничения использования береговых полос установлены статьей 10 КВВТ в отношении судоходных водных объектов (см. комментарий к статье 6 ВК).

Ширина береговых полос водных объектов составляет 20 метров, кроме рек и ручьев протяженностью менее 10 километров (для них 5 метров). Береговая полоса болот, ледников, снежников, родников и гейзеров не установлена (часть 7 статьи 6 ВК).

1.2. Водоохранная зона - это территория, примыкающая к береговой линии водных объектов, то есть включающая в себя береговую полосу "у самой воды". Поскольку водоохранные зоны исключены из ЗВФ (см. комментарий к статье 14 Вводного закона), на ее территории могут быть образованы земельные участки различных категорий (целевых назначений).

Ширина водоохранной зоны за пределами черты городского или сельского поселения отсчитывается от береговой линии, то есть от границы водного объекта (его воды) и составляет:

- для рек и ручьев протяженностью не более 10 километров, для радиуса истоков рек или ручьев (независимо от их протяженности), а также для водохранилища или озера, не имеющего особо ценного рыбохозяйственного значения, - 50 метров; при этом для рек и ручьев протяженностью до 10 километров водоохранная зона совпадает с прибрежной защитной полосой;

- для рек и ручьев протяженностью от 10 до 50 километров - 100 метров;

- для рек и ручьев протяженностью от 50 или более километров, а также для озер и водохранилищ, имеющих особо ценное рыбохозяйственное значение, - 200 метров;

- для моря - 500 метров.

Ширина водоохранной зоны магистральных и межхозяйственных каналов совпадает с полосами отводов для таких каналов.

Ширина прибрежной защитной полосы для названных водных объектов вне поселений составляет от 30 до 50 метров в зависимости от уклона берега (часть 11 статьи 65 ВК). Исключения составляют ширина прибрежной полосы:

- радиуса водоохранной зоны для истоков рек и ручьев протяженностью меньше 10 километров от истока до устья и водоохранной зоны сточного или проточного озера внутри болота и соответствующих водотоков - во всех случаях ровно 50 метров;

- озер и водохранилищ, имеющих особо ценное рыбохозяйственное значение, - их прибрежные защитные полосы составляют 200 метров, и поэтому их водоохранные зоны не могут быть меньше 200 метров.

Прибрежная защитная полоса установлена в границах водоохранной зоны. Она, ее часть, "ближе к воде". В связи с этим точнее говорить о водоохранной зоне и ее прибрежной защитной полосе (как в статье 111 ВК-95). Прибрежная полоса не может быть шире водоохранной зоны: она может совпадать с ней или быть меньше (уже) ее.

Для водных объектов в пределах черты поселения при наличии одновременно набережной и ливневой канализации ширина прибрежной защитной полосы водоохранной зоны совпадает с парапетом набережной, а ширина всей водоохранной зоны устанавливается от парапета набережной или (при отсутствии набережной) от береговой линии шириной от 50 до 200 метров - в зависимости от водного объекта (части 3 - 14 статьи 65 ВК).

Как следует из приведенных положений ВК, береговая полоса водного объекта общего пользования всегда меньше его водоохранной зоны и ее прибрежной защитной полосы. Она является их частью, хотя законодатель и "развел" положения о них по разным статьям ВК (6 и 65) - не исключено, что с целью запутывания населения и попытки создания условий для узаконивания ранее возведенной недвижимости на них. Поэтому предоставление земельных участков, полностью или какой-либо своей частью расположенных в пределах береговой полосы, в пользование или собственность частного лица для его личных бытовых нужд не допускается, поскольку это ограничило бы общедоступность береговой полосы. Полное же занятие береговой полосы всего водного объекта приводит к прекращению общедоступности и его акватории.

1.3.1. Согласно части 7 статьи 65 ВК ширина водоохранной зоны озера Байкал определяется ФЗ "Об охране озера Байкал". Данный ФЗ упоминает о существовании водоохранной зоны Байкала в составе Байкальской природной территории и предписывает утвердить ее Правительству. Однако протяженность водоохранной зоны Байкала в метрах Правительством не установлена. Следовательно, ширина водоохранной зоны Байкала как озера в соответствии со статьей 65 ВК составляет всего 50 метров. Но Байкал нельзя не признать озером, имеющим особо ценное рыбохозяйственное значение, поскольку только в нем обитают такие рыбы, как байкальский омуль, байкальский черный и белый хариус. Исходя из этого, прибрежная защитная полоса Байкала составляет 200 метров, а его водоохранная зона, соответственно, не может быть меньше 200 метров.

На необходимость установления Правительством водоохранной зоны Байкала во исполнение ФЗ "Об охране озера Байкал" обращается внимание в Постановлении Государственной Думы от 19 апреля 2006 года N 3029-IV ГД "Об Обращении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации "К Председателю Правительства Российской Федерации М.Е. Фрадкову о совершенствовании правового регулирования охраны озера Байкал". Пока же вследствие неустановления Правительством водоохранной зоны Байкала прокладка трубопровода "Восточная Сибирь - Тихий океан" севернее Байкала планировалась всего в нескольких сотнях метров от него, что в случае аварии грозило Байкалу непоправимым ущербом. Личное вмешательство Президента В. Путина в 2006 году о переносе маршрута трубопровода дальше к северу от Байкала не было закреплено соответствующими документами. Но и на "президентском" расстоянии трубопровод будет находиться в экологической зоне атмосферного влияния Байкальской природной территории.

Следует отметить, что строительство магистральных нефтепроводов, газопроводов и иных продуктопроводов Постановлением Правительства от 30 августа 2001 года N 643 включено в Перечень видов деятельности, запрещенных в центральной экологической зоне озера Байкал. Тем не менее прокладывающая трубопровод компания "Транснефть" получила на него положительное заключение государственной (!) экологической экспертизы следующим образом. В январе 2006 года 46 из 52 экспертов высказались о проекте трубопровода отрицательно. Тогда вместо "несговорчивых" экспертов ввели 34 новых, а комиссию разделили на три части: первая рассматривала проект "до Байкала", вторая - "вдоль Байкала", третья - "после Байкала". Первая и третья части проекта были приемлемы и одобрены. Вторую часть эксперты отклонили, но их группа составила всего треть от общего числа экспертов, то есть меньшинство, поэтому их мнение не стало решающим <1>.

--------------------------------

<1> См.: Байкальское противостояние. Серьезная борьба только начинается // "Советская Россия" от 29 апреля 2006 года.

Известно, что после встречи главы "Транснефти" с Президентом весной 2006 года проект Вводного закона депутатами Государственной Думы от пропрезидентской "Единой России" был срочно возвращен к повторной процедуре второго чтения. В результате из проекта Вводного закона была исключена статья, которая дополняла ФЗ "Об охране озера Байкал" положением о том, что "водоохранная зона, прилегающая к озеру Байкал, устанавливается по первому водоразделу и включает в себя дельты рек - притоков озера Байкал".

Между тем прилегающая к Байкалу территория сейсмически опасна. В XIX веке рядом с Байкалом опустилась огромная территория. В одну ночь на дне озера оказалось несколько деревень, погибло много людей. По наблюдениям специалистов, каждые 2 года в районе Байкала случаются землетрясения в 8 баллов, каждые 7 лет - в 9 баллов, каждые 24 года - самые сильные землетрясения в 10 - 12 баллов по шкале Рихтера. Технологий безопасного строительства на таких территориях не существует. Поэтому в случае землетрясения нефть из поврежденного трубопровода нанесет Байкалу непоправимый ущерб всего за 30 минут <1>. А ведь Байкал - это пятая часть запасов поверхностной пресной воды всего мира, стоимость его воды несопоставимо дороже нефти.

--------------------------------

<1> Там же.

Исходя из этого, трубопровод необходимо провести как можно дальше от Байкала исходя из принципа земельного законодательства, согласно которому "при осуществлении деятельности по использованию и охране земель должны быть приняты такие решения и осуществлены такие виды деятельности, которые позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить негативное (вредное) воздействие на здоровье человека, даже если это потребует больших затрат" (подпункт 3 пункта 1 статьи 1 ЗК). Исключения из этого принципа не предусмотрены.

1.3.2. ФЗ "Об охране озера Байкал" устанавливает Байкальскую природную территорию, на которой выделяются следующие экологические зоны:

- центральная экологическая зона - территория, которая включает в себя озеро Байкал с островами, прилегающую к озеру Байкал водоохранную зону (не установленную Правительством), а также ООПТ, прилегающие к озеру Байкал;

- буферная экологическая зона - территория за пределами центральной экологической зоны, включающая в себя водосборную площадь озера Байкал в пределах территории РФ;

- экологическая зона атмосферного влияния - территория вне водосборной площади озера Байкал в пределах территории РФ шириной до 200 километров на запад и северо-запад от него, на которой расположены хозяйственные объекты, деятельность которых оказывает негативное воздействие на уникальную экологическую систему озера Байкал.

Во исполнение ФЗ "Об охране озера Байкал" Постановлением Правительства от 30 августа 2001 года N 643 утвержден Перечень видов деятельности, запрещенных в центральной экологической зоне озера Байкал (а значит, и в его водоохранной зоне). К ним, в частности, относятся:

- деятельность горнодобывающая и по разработке карьеров в части добычи песка, гальки, гравия и щебня на акватории озера Байкал, в его прибрежной защитной полосе, в руслах нерестовых рек и их прибрежных защитных полосах, кроме дноуглубительных работ;

- производство целлюлозы, бумаги, картона и изделий из них без использования бессточных систем водопользования на производственные нужды;

- строительство зданий и сооружений (или их частей) на незатронутых природных территориях, включая водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы озера Байкал и впадающих в него рек;

- реконструкция и перепрофилирование предприятий без использования бессточных систем водопользования на производственные нужды этих предприятий;

- деятельность внутреннего водного транспорта в части:

использования плавучих средств (за исключением маломерных судов), не имеющих устройств по сбору и сдаче нефтесодержащих, льяльных, хозяйственно-бытовых сточных вод и отходов производства и потребления;

перевозки нефтепродуктов, сельскохозяйственных удобрений, пестицидов, сильнодействующих и ядовитых веществ без упаковки в герметичную тару, обеспечивающую сохранность груза при авариях судов и иных плавучих средств; использования судов и иных плавучих средств в 3-километровой зоне от мест лежбищ байкальской нерпы и в местах нерестилищ ценных видов рыб, кроме использования судов в целях охраны, мониторинга и воспроизводства рыбных запасов и проведения неотложных аварийно-спасательных работ; буксировки по озеру Байкал древесины в плотах и кошелях;

- сплав древесины по рекам, впадающим в озеро Байкал;

- деятельность по отведению сточных вод и утилизации отходов в части:

складирования, захоронения и обезвреживания вновь образующихся опасных промышленных отходов; обезвреживания отходов производства и потребления путем сжигания;

сброса в водные объекты и захоронения в них отходов, а также наземного и подземного захоронения отходов, в том числе радиоактивных веществ (материалов); сброса сточных вод без очистки до нормативного качества, а также сточных вод, содержащих токсичные и иные вещества, для которых не установлены предельно допустимые концентрации этих веществ в водных объектах рыбохозяйственного назначения;

сброса сточных и дренажных вод в водные объекты в местах нереста и зимовки ценных и особо охраняемых видов рыб, в местах размножения эндемичных, реликтовых и занесенных в Красную книгу РФ и Красные книги субъектов РФ видов животных и растений (к Байкалу примыкают территории двух субъектов РФ: Иркутской области и Республики Бурятия); сброса с судов и других плавучих средств в водные объекты мусора, нефтесодержащих, льяльных и иных сточных вод;

- деятельность по предоставлению жилищно-коммунальных услуг при эксплуатации санаторно-курортных и рекреационных комплексов без сооружений, обеспечивающих очистку сточных вод и выбросов вредных веществ в атмосферный воздух до утвержденных нормативов;

- деятельность, связанная с проведением взрывных работ на акватории озера Байкал и в прибрежной защитной полосе его водоохранной зоны.

1.3.3. Преамбула ФЗ "Об охране озера Байкал" подчеркивает, что Байкал является объектом всемирного наследия.

Принятое в 1996 году решение ЮНЕСКО о включении Байкала в Список участков мирового природного наследия было беспрецедентным - площадь этого участка около 90 тыс. кв. километров. Другие участки мирового наследия (в мире их более 100) гораздо меньше (не более 9 тыс. кв. километров).

В Байкал впадает более 300 рек и ручьев, вытекает лишь одна река Ангара. Из 2530 видов и подвидов животных и растений, живущих на Байкале, свыше 2000 нигде в мире больше не встречаются.

Площадь Байкальской природной территории - 386 тыс. кв. километров - превышает суммарную площадь всех заповедников и национальных парков России. На ней находится более 400 памятников природы. Непосредственно к побережью Байкала примыкает 12 ООПТ: 3 заповедника, 3 национальных парка и 6 заказников.

О Байкале см. также комментарий к статье 43 ВК.

1.4. Таким образом, ВК устанавливает водоохранные зоны и их прибрежные защитные полосы не для всех водных объектов. Не установлены водоохранные зоны:

- озера Байкал во исполнение ФЗ "Об охране озера Байкал";

- болот и озер, расположенных внутри болот;

- озер и водохранилищ с акваторией менее 0,5 квадратного километра, не имеющих особо ценного рыбохозяйственного значения;

- рек и их частей, помещенных в закрытые коллекторы (часть 10 статьи 65 ВК);

- прудов и обводненных карьеров, даже если они находятся в государственной или муниципальной собственности;

- ледников, снежников, родников и гейзеров.

Отсутствие установленных водоохранных зон и, соответственно, их прибрежных защитных полос означает, что вблизи таких водных объектов не действуют установленные статьей 65 (части 15 - 17) ВК ограничения использования водоохранных зон и их прибрежных защитных полос.

В связи с признанием возможности нахождения в частной собственности только отдельных прудов и обводненных карьеров и отказом от установления их водоохранных зон частные лица, желающие получить в собственность водный объект и, соответственно, его береговую полосу, в том числе для последующей застройки, заинтересованы в принятии уполномоченными органами решений, например, о признании того или иного водоема именно прудом или обводненным карьером (а не озером и не водохранилищем), а также в "переименовании" озера или водохранилища в пруд или обводненный карьер. О юридических основаниях принятия таких решений см. комментарий к статьям 5 и 8 ВК.

2.1. Комментируемый ВК не содержит положений о выделении земельных участков в водоохранных зонах, а также не предоставляет Правительству право установить режим их использования. Такие положения содержались в статьях 111 и 112 ВК-95. В соответствии с ними было принято Постановление Правительства от 23 ноября 1996 года N 1404 "Об утверждении положения о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах". Оно устанавливало, что собственники земель, землевладельцы и землепользователи, на землях которых находятся водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы, обязаны соблюдать установленный режим использования этих зон и полос. В этих положениях просматривалось непоследовательное отношение государства к охране водоохранных зон, поскольку в них нарушается причинно-следственная связь двух явлений: установления водоохранных зон и предоставления земельных участков в них. Не водоохранные зоны находятся на землях, используемых (в том числе временно) частными лицами, а наоборот - земли частных могут находиться в "постоянно действующих" водоохранных зонах.

Отличия Постановления Правительства от 23 ноября 1996 года N 1404 и статьи 65 ВК:

1) Постановление Правительства ширину водоохранной зоны моря устанавливало от линии максимального прилива. ВК (часть 4 статьи 5 и часть 8 статьи 65) установил ее от уровня максимального отлива, пытаясь тем самым узаконить недвижимость в водоохранной зоне моря, если она расположена за пределами 500 метров от линии максимального отлива, но в пределах 500 метров от линии максимального прилива;

2) Постановление Правительства устанавливало водоохранные зоны рек протяженностью от их истока до 10 километров - 50 метров, от 10 до 50 километров - 100 метров, от 50 до 100 километров - 200 метров, от 100 до 200 километров - 300 метров; от 200 до 500 километров - 400 метров; от 500 и более километров - 500 метров. Статья 65 (часть 4) ВК ограничивает водоохранную зону реки свыше 50 километров независимо от ее протяженности 200 метров. Другими словами, водоохранная зона крупнейших рек (например, Волги) сокращена в два с половиной раза (с 500 до 200 метров). Тем самым сделана попытка узаконить застройку водоохранных зон в пределах от 200 до 500 метров от воды (береговой линии);

3) Постановление Правительства минимальную ширину водоохранных зон озер и водохранилищ при площади акватории до 2 кв. километров устанавливало в 300 метров, от 2 кв. километров и более - 500 метров. Статья 65 ВК водоохранную зону водохранилищ и озер с акваторией менее 0,5 километров вообще не установила (возможно, с целью их "переименования" в пруды и передачи в частную собственность), а водоохранную зону других озер и водохранилищ определила в размере 50 метров, то есть сократила ее в 10 раз (с 500 до 50 метров). Как известно, многие коттеджи построены именно в зоне от 50 до 500 метров от береговой линии водохранилищ и озер;

4) Постановление Правительства устанавливало ширину прибрежных защитных полос водоохранных зон в зависимости от вида угодий, прилегающих к водному объекту: для пашни при крутизне склонов прилегающих территорий с обратным и нулевым уклоном - от 15 до 30 метров, с уклоном до 3 градусов - 35 - 55 метров, с уклоном более 3 градусов - 55 - 100 метров; для лугов и сенокосов - соответственно 15 - 25 метров, 25 - 35 метров и 35 - 50 метров; для лесов и кустарников - соответственно 35 метров, 35 - 50 метров и 55 - 100 метров. Размеры водоохранных зон в указанных пределах должны были утверждаться органами исполнительной власти субъектов РФ. Статья 65 (часть 11) ВК установила ширину прибрежной защитной полосы максимум в 50 метров (кроме озер и водохранилищ, имеющих особо ценное рыбохозяйственное значение), то есть сократила ее в два раза, не предоставив субъектам РФ полномочия по их уточнению, что не учитывает местные климатические условия, состояние различных водных объектов, а также особенности ГТС и иных объектов, расположенных в акваториях водных объектов;

5) Постановление Правительства ширину прибрежных защитных полос для водных объектов, имеющих ценное рыбохозяйственное значение, устанавливало в размере 100 метров. Статья 65 (часть 13) ВК повысила его до 200 метров;

6) Постановление Правительства в пределах водоохранных зон запрещало:

- проведение авиационно-химических работ;

- применение химических средств борьбы с вредителями, болезнями растений и сорняками;

- использование навозных стоков для удобрения почв;

- размещение складов ядохимикатов, минеральных удобрений и горюче-смазочных материалов, площадок для заправки аппаратуры ядохимикатами, животноводческих комплексов и ферм, мест складирования и захоронения промышленных, бытовых и сельскохозяйственных отходов, кладбищ и скотомогильников, накопителей сточных вод;

- складирование навоза и мусора;

- заправку топливом, мойку и ремонт автомобилей и других машин и механизмов;

- размещение дачных и садово-огородных участков при ширине водоохранных зон менее 100 метров и крутизне склонов прилегающих территорий более 3 градусов;

- размещение стоянок транспортных средств, в том числе на территориях дачных и садово-огородных участков;

- проведение рубок главного пользования;

- проведение без согласования с бассейновыми и другими территориальными органами управления использованием и охраной водного фонда МПР строительства и реконструкции зданий, сооружений, коммуникаций и других объектов, а также работ по добыче полезных ископаемых, землеройных и других работ.

Статья 65 (часть 15) ВК в водоохранных зонах запрещает лишь использование сточных вод для удобрения почв; размещение кладбищ, скотомогильников, мест захоронения отходов производства и потребления, радиоактивных, химических, взрывчатых, токсичных, отравляющих и ядовитых веществ; осуществление авиационных мер по борьбе с вредителями и болезнями растений, а также движение и стоянку транспортных средств (кроме специальных транспортных средств), за исключением их движения по дорогам и стоянки на дорогах и в специально оборудованных местах, имеющих твердое покрытие. Другими словами, с 1 января 2007 года - даты введения ВК в действие - заправка топливом, мойка и ремонт автомобилей и других машин и механизмов; размещение дачных и садово-огородных участков при ширине водоохранных зон менее 100 метров и крутизне склонов прилегающих территорий более 3 градусов; проведение рубок главного пользования; проведение без согласования с бассейновыми и другими территориальными органами управления использованием и охраной водного фонда МПР строительства и реконструкции зданий, сооружений, коммуникаций и других объектов, а также работ по добыче полезных ископаемых, землеройных и других работ в водоохранных зонах разрешено;

7) Постановление Правительства в пределах прибрежных защитных полос дополнительно к видам деятельности, запрещенным в водоохранных зонах, не допускало также:

- распашку земель;

- применение удобрений;

- складирование отвалов размываемых грунтов;

- выпас и организацию летних лагерей скота (кроме использования традиционных мест водопоя), устройство купочных ванн;

- установку сезонных стационарных палаточных городков, размещение дачных и садово-огородных участков и выделение участков под индивидуальное строительство;

- движение автомобилей и тракторов, кроме автомобилей специального значения.

Статья 65 (часть 17) ВК в пределах прибрежных защитных полос дополнительно к видам деятельности, запрещенным в водоохранных зонах, не допускает лишь распашку земель, размещение отвалов размываемых грунтов, а также выпас сельскохозяйственных животных и организацию для них летних лагерей и ванн. Другими словами, с 1 января 2007 года применение удобрений, установка сезонных стационарных палаточных городков, размещение дачных и садово-огородных участков, выделение участков под индивидуальное строительство, а также движение автомобилей и тракторов в прибрежных защитных полосах водных объектов будут разрешены. Как в прибрежных защитных полосах, так и в водоохранных зонах в целом отсутствует запрет строительства на них даже многоквартирных домов.

Поскольку статья 65 ВК не предусматривает принятие постановления Правительства о водоохранных зонах, с 1 января 2007 года Постановление Правительства от 23 ноября 1996 года N 1404 "Об утверждении положения о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах" не действует.

2.2. Сравнение приведенных правил убедительно свидетельствует о том, что комментируемый ВК почти по всем позициям (за исключением расширения прибрежных защитных полос озер и водохранилищ, имеющих особо ценное рыбохозяйственное значение) существенно ослабил требования к охране водных объектов и расширил возможности использования водоохранных зон, в том числе теми лицами, которые нарушали требования действовавшего ранее законодательства. Если действовавшие ранее правила не способствовали надлежащей охране водных объектов (чтобы в этом убедиться, достаточно пройти по берегу практически любого из них), то новые правила будут способствовать еще большему загрязнению, засорению и присвоению водных объектов и земельных участков в водоохранных зонах.

Для охраны водных объектов и обеспечения их общедоступности ВК необходимо дополнить всеми положениями об ограничении использования водоохранных зон, содержащимися в Постановлении Правительства от 23 ноября 1996 года N 1404 и не включенными в статью 65 ВК. Но дело здесь, конечно, не только в установленных правилах, но и в недостатке у многих экологической культуры. В обществе, в котором граждане обладают высоким уровнем экологической культуры, умышленное загрязнение и самовольная застройка водоохранных зон должны быть редкими явлениями.

Вместе с тем необходимо подчеркнуть, что эта "либерализация" не затрагивает правовой режим 20-метровой береговой полосы водных объектов, не переданных в частную собственность конкретных физических или юридических лиц (таких водных объектов большинство). Для водных объектов и их водоохранных зон, отнесенных к источникам питьевого водоснабжения, действуют свои, отдельно установленные ограничения использования (см. комментарий к статье 43 ВК). Кроме того, любые работы и строения в водоохранных зонах (а не только в их прибрежных защитных полосах) допускаются только при условии оборудования таких объектов сооружениями, обеспечивающими охрану водных объектов от загрязнения, засорения и истощения вод (часть 16 статьи 65 ВК).

Поскольку для различных водных объектов статьей 65 ВК установлены различные водоохранные зоны и их прибрежные защитные полосы, их границы должны обозначаться на местности специальными информационными знаками (часть 18 статьи 65 ВК). Такие знаки не требуются для обозначения границ береговых полос, поскольку статьей 6 ВК они определены более четко.

3.1. Необходимо уяснить законность размещения недвижимых объектов в водоохранных зонах в период действия различных нормативных актов. Поскольку использование водоохранных зон, в том числе незаконное, все больше расширяется именно в последние годы, рассмотрим их в обратном порядке - до начала распада СССР, в котором случаи незаконного строительства в водоохранных зонах были единичными.

Прежде всего необходимо повторить, что комментируемый ВК вводится в действие только с 1 января 2007 года (статья 1 Вводного закона). Поэтому все содержащиеся в нем положения могут применяться только с указанной даты и не имеют обратной силы. Лишь с 1 января 2007 года законно можно начать новое строительство в водоохранной зоне, но с соблюдением правил нового законодательства.

Отсутствие в статье 65 ВК запрета на размещение в водоохранных зонах построенных ранее объектов не означает их автоматическое узаконивание после 1 января 2007 года. Если в нарушение действовавших норм в водоохранной зоне был построен объект, то подлежат применению положения статьи 222 ГК ("Самовольная постройка").

В соответствии со статьей 222 ГК самовольной постройкой является жилой дом, другое строение, сооружение или иное недвижимое имущество, созданное на земельном участке, не отведенном для этих целей в порядке, установленном законом и иными правовыми актами, либо созданное без получения на это необходимых разрешений или с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил. Лицо, осуществившее самовольную постройку, не приобретает на нее право собственности. Оно не вправе распоряжаться постройкой - продавать, дарить, сдавать в аренду, совершать другие сделки.

Самовольная постройка подлежит сносу осуществившим ее лицом либо за его счет. Исключение составляют случаи, когда право собственности на самовольную постройку признано судом за лицом, в собственности, пожизненном наследуемом владении или постоянном (бессрочном) пользовании которого находится земельный участок, где осуществлена постройка. Но право собственности на самовольную постройку не может быть признано за указанным лицом, если сохранение постройки нарушает права и охраняемые законом интересы других лиц (например, общедоступность береговой полосы) либо создает угрозу жизни и здоровью граждан (например, загрязняет водный объект).

Следует отметить, что статья 222 ГК была изменена ФЗ от 30 июня 2006 года N 93-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества", больше известного как "закон о дачной амнистии". Данный ФЗ вступил в силу с 1 сентября 2006 года. Он исключил из статьи 222 ГК абзац, устанавливавший, что "право собственности на самовольную постройку может быть признано судом за лицом, осуществившим постройку на не принадлежащем ему земельном участке, при условии, что данный участок будет в установленном порядке предоставлен этому лицу под возведенную постройку". Тем самым была исключена возможность признания судом права собственности на постройки в водоохранных зонах за лицами, застроившими не предоставленные им в установленном порядке земли. Данный ФЗ не вносил каких-либо изменений ни в действовавший ВК-95, ни в уже принятый и официально опубликованный комментируемый ВК.

В любом случае суд, исходя из обстоятельств дела, может отказать в признании права собственности на самовольную постройку, поскольку законность использования водных объектов и земельных участков в водоохранных зонах, в том числе в прибрежных защитных полосах и на береговых полосах, возникшего ранее, должна оцениваться исходя из положений ВК-95 и актов, принятых в соответствии с ним. Статья 112 ВК-95 допускала предоставление земельных участков в водоохранных зонах "в порядке, установленном земельным законодательством по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области управления использованием и охраной водного фонда". Но такая возможность не означала допустимость игнорирования других положений ВК и принятого на их основе Постановления Правительства от 23 ноября 1996 года N 1404, запрещавшего в установленных им прибрежных защитных полосах водных объектов выделение земельных участков под индивидуальное строительство и размещение садово-огородных и дачных участков, а в водоохранных зонах в целом, в том числе в пределах их прибрежных защитных полос - размещение дачных и (или) садово-огородных участков при ширине водоохранных зон менее 100 метров и крутизне склонов прилегающих территорий более 3 градусов. Данные положения с декабря 1996 года имели прямое действие. Поэтому попытки оправдания строительства коттеджей в водоохранных зонах с нарушением установленных правил согласованием ФОИВ в области управления использованием и охраной водного фонда, актами ОМС или субъектов РФ являются несостоятельными: если определенный вопрос решен нормативным актом Правительства, то противоречащие ему решения нижестоящих органов и должностных лиц недействительны.

Иски о правах на обособленные водные объекты, земельные участки и иную недвижимость предъявляются в суд по месту нахождения этих объектов (статья 30 Гражданского процессуального кодекса РФ).

3.2. До Положения о водоохранных зонах и их прибрежных защитных полосах, утвержденного Постановлением Правительства от 23 ноября 1996 года N 1404 и ни разу не изменявшимся, действовало Положение о водоохранных зонах (полосах) рек, озер и водохранилищ в Российской Федерации, утвержденное Постановлением Совета Министров РСФСР от 17 марта 1989 года N 91. Оно устанавливало аналогичные размеры водоохранных зон и их прибрежных защитных полос, но запрещало в них лишь "строительство новых и расширение действующих объектов производственного назначения и социальной сферы". Запрет дачного (коттеджного, жилого) строительства не устанавливался. Не был он предусмотрен и действовавшими до ВК-95 Земельным кодексом РСФСР от 1 июля 1970 года, Земельным кодексом РСФСР от 25 апреля 1991 года, Основами водного законодательства Союза ССР и союзных республик от 10 декабря 1970 года и Водным кодексом РСФСР от 30 июня 1972 года (с последующими изменениями). Очевидно, поэтому на вопрос о том, имеет ли право гражданин - собственник строения (жилого дома) на бесплатную передачу в собственность земельного участка, находящегося в постоянном бессрочном пользовании, если земельный участок расположен в водоохранной зоне или прибрежной защитной полосе водного объекта, в том случае, если правомерное пользование земельным участком или находящимся на земельном участке строением возникло у гражданина до введения в действие ВК-95, Верховный Суд РФ ответил, что "действующее законодательство не устанавливает ограничений для передачи в собственность земельных участков только на том основании, что они расположены в водоохранной зоне или прибрежной защитной полосе водного объекта. Следовательно, если у гражданина возникло правомерное пользование земельным участком, который расположен в водоохранной зоне или прибрежной защитной полосе водного объекта, или находящимся на данном земельном участке строением, то он имеет право приобрести этот земельный участок в собственность с согласия соответствующего федерального органа исполнительной власти в области управления использованием и охраной водного фонда" ("Ответы на вопросы о практике применения судами Кодекса РФ об административных правонарушениях, жилищного и земельного законодательства, иных федеральных законов", утвержденные Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 23 ноября 2005 года). Если такое согласие не получено, оно может быть обжаловано в судебном порядке. С 1 января 2007 года такое согласие получать не потребуется.

Исходя из изложенного, судом может быть признано право собственности на самовольную постройку в водоохранной зоне водного объекта, находящегося в государственной или муниципальной собственности, если будет доказано, что постройка возведена до 1996 года включительно, не относится к объектам производственного назначения или социальной сферы и не "задевает" общедоступную береговую полосу водного объекта. Самовольные постройки, не отвечающие названным критериям или возведенные в водоохранных зонах в противоречие другим действовавшим правилам, не должны, как представляется, узакониваться судами.

Решение суда о признании права собственности на самовольную постройку в водоохранной зоне является основанием государственной регистрации права собственности на эту постройку в соответствии с ФЗ о регистрации. Только с момента государственной регистрации в установленном порядке возникают права на недвижимость и появляется юридическая возможность совершения с ней каких-либо сделок.

Статья 66. Особо охраняемые водные объекты

Комментарий к статье 66

Статья 66 - очередная "отсылочная" статья ВК, "отказывающаяся" от регулирования использования и охраны водных объектов, которые признаны особо охраняемыми или отнесенными к находящимся на землях ООПТ. Следует отметить, что ООПТ являются также округа санитарной охраны водных объектов, водные ресурсы которых являются природными лечебными ресурсами, - об их использовании и охране см. комментарий к статьям 49 и 64 ВК.

В соответствии с ФЗ от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" ООПТ - это участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, имеющие особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями ОГВ полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны. С учетом особенностей режима ООПТ и статуса находящихся на них природоохранных учреждений различаются ООПТ федерального, регионального (субъектов РФ) и местного значения и следующие категории указанных территорий: государственные природные заповедники, национальные парки, природные парки, государственные природные заказники, памятники природы, дендрологические парки и ботанические сады, лечебно-оздоровительные местности и курорты. На территориях каждой из них может быть особо охраняемый водный объект.

Работники ООПТ являются государственными инспекторами по охране указанных территорий и имеют право:

- проверять у лиц, находящихся на территориях ООПТ, разрешение на право пребывания на них;

- проверять документы на право осуществления природопользования и иной деятельности на прилегающих к ООПТ территориях охранных зон;

- задерживать на ООПТ и в их охранных зонах лиц, нарушивших законодательство об ООПТ, и доставлять указанных нарушителей в правоохранительные органы;

- направлять материалы о привлечении лиц, виновных в нарушениях установленного режима ООПТ, к административной ответственности;

- изымать у нарушителей законодательства об ООПТ продукцию и орудия незаконного природопользования, транспортные средства, а также соответствующие документы;

- производить на ООПТ и их охранных зонах досмотр транспортных средств, личных вещей;

- беспрепятственно посещать любые объекты, находящиеся на ООПТ и в их охранных зонах, для проверки соблюдения требований законодательства об ООПТ;

- приостанавливать хозяйственную и иную деятельность, не соответствующую режиму особой охраны ООПТ и их охранных зон;

- применять при исполнении служебных обязанностей наручники, резиновые палки, слезоточивый газ, устройства для принудительной остановки транспорта, служебных собак;

- носить при исполнении служебных обязанностей служебное огнестрельное оружие;

- запрещать хозяйственную и иную деятельность, не соответствующую установленному режиму ООПТ и их охранных зон;

- налагать административные взыскания за нарушения законодательства об ООПТ;

- предъявлять иски физическим и юридическим лицам о взыскании в пользу ООПТ средств в счет возмещения нанесенного им ущерба;

- направлять материалы о нарушениях законодательства об ООПТ в правоохранительные органы.

Комментируемый ВК в отличие от ВК-95 не содержит отдельной статьи об охране особо охраняемых водных объектов международного значения и трансграничных водных объектов - очевидно, по причине "невмешательства" в международные договоры РФ по этому вопросу.

Статья 67. Зоны экологического бедствия, зоны чрезвычайных ситуаций на водных объектах, предотвращение негативного воздействия вод и ликвидация его последствий

Комментарий к статье 67

1. Комментируемая статья касается охраны не столько вод, сколько от вод, их вредного воздействия. Она не называет их виды, в отличие от статьи 117 ВК-95, которая относила к ним:

- наводнения, затопления и подтопления;

- разрушения берегов, плотин, дамб и других сооружений;

- заболачивания и засоления земель;

- эрозии почв, образования оврагов, оползней, селевых потоков и других явлений;

- иное вредное воздействие вод.

Для предупреждения и ликвидации последствий вредного воздействия вод Правительством и (или) органами исполнительной власти субъектов РФ могут создаваться специальные комиссии, решения которых, принятые в пределах их полномочий, являются обязательными для всех граждан и юридических лиц.

2. Согласно статье 57 ФЗ о среде порядок объявления и установления режима зон экологического бедствия устанавливается законодательством о зонах экологического бедствия. Однако такой отдельной отрасли законодательства не существует.

Законодатель пока не ввел адекватную замену действовавшим до 2002 года статьям 58 и 59 Закона РФ от 19 декабря 1991 года "Об охране окружающей природной среды", в соответствии с которыми зонами чрезвычайной экологической ситуации указами Президента должны были объявляться участки территории РФ, где в результате хозяйственной и иной деятельности происходят устойчивые отрицательные изменения в окружающей природной среде, угрожающие здоровью населения, состоянию естественных экологических систем, генетических фондов растений и животных. В зоне чрезвычайной экологической ситуации подлежали полному прекращению деятельность, отрицательно влияющая на окружающую природную среду; приостановлению - работа предприятий, учреждений, организаций, цехов, агрегатов, оборудования, оказывающих неблагоприятное влияние на здоровье человека, его генетический фонд и окружающую природную среду; ограничению - отдельные виды природопользования, проведение оперативных мер по восстановлению и воспроизводству природных ресурсов.

Зонами экологического бедствия должны были объявляться участки территории РФ, где в результате хозяйственной либо иной деятельности произошли глубокие необратимые изменения окружающей природной среды, повлекшие за собой существенное ухудшение здоровья населения, нарушение природного равновесия, разрушение естественных экологических систем, деградацию флоры и фауны. В зоне экологического бедствия должны были прекращаться деятельность всех хозяйственных объектов, кроме связанных с обслуживанием проживающего на территории зоны населения; строительство и реконструкция новых хозяйственных объектов; существенно ограничиваться все виды природопользования; приниматься оперативные меры по восстановлению и воспроизводству природных ресурсов и оздоровлению окружающей природной среды.

Очевидно, появление в 1991 году данных положений было обусловлено относительно небольшим временем, прошедшим после чернобыльской катастрофы в 1986 году, и принятием Закона РФ от 15 мая 1991 года "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", который подразделял территорию, подвергшуюся радиоактивному загрязнению, на зону собственно радиоактивного загрязнения, а также зону отчуждения, зону отселения, зону проживания с правом на отселение и зону проживания с льготным социально-экономическим статусом. В связи с этим к зонам чрезвычайной экологической ситуации или бедствия могли относиться отдельные пострадавшие от нее территории западных областей России. О зонах (участках) радиоактивного загрязнения упоминают также ФЗ от 10 июля 2001 года N 92-ФЗ "О специальных экологических программах реабилитации радиационно загрязненных участков территории" и ФЗ "О радиационной безопасности населения".

3. В соответствии с ФЗ о ЧС зона чрезвычайной ситуации - это территория, на которой сложилась чрезвычайная ситуация. Границы зон чрезвычайных ситуаций определяются назначенными в соответствии с законодательством руководителями работ по ликвидации чрезвычайных ситуаций по согласованию с исполнительными ОГВ и ОМС, на территориях которых сложились чрезвычайные ситуации, и на основе классификации чрезвычайных ситуаций, установленной Постановлением Правительства от 13 сентября 1996 года N 1094 "О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера".

ФЗ "О гидрометеорологической службе" в редакции ФЗ от 2 февраля 2006 года N 21-ФЗ ввел понятия "штормовое предупреждение" и "штормовое оповещение", под которыми понимается информация, соответственно, о прогнозируемом или начавшемся опасном природном явлении. Она относится к экстренной информации, выпуск которой вправе осуществлять только ФОИВ в области гидрометеорологии и смежных с ней областях и его территориальные органы. Юридические лица независимо от организационно-правовых форм и физические лица, осуществляющие сбор информации о состоянии окружающей среды, ее загрязнении, обязаны незамедлительно предоставлять указанным органам информацию о чрезвычайных ситуациях техногенного характера, которые оказали, оказывают или могут оказать негативное воздействие на окружающую среду.

Гидрометеорологическая служба входит в состав единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и осуществляет свою деятельность в чрезвычайных ситуациях в соответствии с ФЗ о ЧС.

4. Любой собственник водного объекта, в том числе частный, обязан за свой счет осуществлять меры по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий (часть 2 статьи 67 ВК). Для борьбы с паводками (затоплением и подтоплением) на отдельных территориях проводятся противопаводковые и осушительные мероприятия, в соответствии с решениями Правительства выделяются бюджетные средства на ликвидацию их последствий и оказание помощи пострадавшим. На территориях, подверженных затоплению, запрещается без проведения специальных защитных мероприятий по предотвращению негативного воздействия вод размещение новых поселений, кладбищ, скотомогильников и строительство капитальных зданий, строений, сооружений (часть 4 статьи 67 ВК).

Комментируемая статья не содержит критериев отнесения территорий к паводкоопасным (подверженным затоплению) и, соответственно, условия пользования такими территориями. Не содержатся они в Градостроительном кодексе РФ. Их отсутствие может повлечь незапланированные бюджетные расходы на борьбу с паводками. Представляется, что соответствующие нормы необходимо включить в комментируемую статью.

5. Практика показывает, что своевременное принятие мер охраны от вредного воздействия вод, особенно паводков, является исключительно важным. Их непринятие или несвоевременное принятие приводит к огромному материальному ущербу и человеческим жертвам. Достаточно вспомнить сильнейшие наводнения, которые в 2001 году имели место в городе Ленске и Краснодарском крае. Как отметил начальник Южного регионального центра МЧС, русло реки Кубань, протяженность которой 250 километров, за предшествовавшие 10 - 15 лет практически не прочищалось. Низовья реки были захламлены упавшими деревьями, а в устье образовалась песчаная подводная гряда. Во многом из-за этого в период резкого подъема воды стали возможны крупные аварии и заторы. Чтобы избежать повторного разрушительного воздействия воды, необходимо было незамедлительно расчистить русло реки, отремонтировать ГТС и укрепить берега на наиболее опасных участках <1>.

--------------------------------

<1> Независимая газета. 2002. 20 февраля.

В Федеральной целевой программе "Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999 - 2002 годы", утвержденной Постановлением Правительства от 26 июня 1999 года N 694, отмечалось, что в опасной зоне подтопления находится около 1300 поселений. Постановление Совета Министров - Правительства от 19 января 1993 года N 37 "О неотложных мерах на 1993 - 1995 годы по предотвращению затопления и подтопления городов, населенных пунктов, производственных и непроизводственных объектов, сельскохозяйственных угодий и других ценных земель, расположенных в прибрежной полосе Каспийского моря" <2> предусматривало строительство и укрепление берегоукрепительных сооружений. Однако оно действовало только в обозначенном им регионе и в определенное время.

--------------------------------

<2> См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации от 25 января 1993 года. N 4. Ст. 349.

Еще 21 марта 1996 года Правительством было принято Постановление (N 306) "О мерах по защите от подтопления территорий Российской Федерации", которое предусматривало разработку в 1996 году "концепции защиты освоенных территорий России от подтопления и его неблагоприятных последствий". Проект концепции соответствующим ФОИВ предписывалось представить на рассмотрение Правительства в I квартале 1997 года. Но лишь 7 декабря 2001 года Правительством была утверждена Федеральная целевая программа "Экология и природные ресурсы России (2002 - 2010 годы)". В ней указано, что на паводкоопасных территориях, составляющих в целом по России свыше 400 тыс. кв. километров, ежегодно подвергаются затоплению до 50 тыс. кв. километров. Наиболее паводкоопасными районами являются Приморский край, Сахалинская и Амурская области, Забайкалье, Средний и Южный Урал, Северный Кавказ и Восточная Сибирь. Однако реализация этой программы была досрочно прекращена в 2005 году.

Изложенное свидетельствует о том, что государство не готово противостоять вредному воздействию вод.