Современные избирательные системы т.1 - Великобритания, Канада, Мексика, Польша

291

равного и прямого избирательного права при тайном голосовании по системе относительного большинства. Перевыборы президента непосредственно на следующий срок запрещены.

Законодательную власть осуществляет Национальный конгресс, состоящий из двух палат — Палаты депутатов и Палаты сенаторов. Палата депутатов состоит из 300 депутатов, избираемых в соответствии с принципом мажоритарной системы относительного большинства путем голосования по униноминальным избирательным округам, и 200 депутатов, избираемых по принципу пропорционального представительства по региональным спискам кандидатов, избираемых по полиноминальным округам. Палата депутатов обновляется полностью каждые три года. Палата сенаторов состоит из 128 сенаторов, из которых от каждого штата и федерального округа два сенатора избираются по мажоритарной системе относительного большинства и один назначается по системе первого от меньшинства. Остальные 32 сенатора избираются по принципу пропорционального представительства по единому общенациональному полиноминальному избирательному округу. Палата сенаторов обновляется полностью каждые шесть лет.

В субъектах Федерации — штатах и Федеральном округе (город Мехико) избираются законодательные собрания и губернаторы, а в муниципалитетах — советы и их председатели.

Статья 41 Конституции Мексики закрепляет принцип всеобщих, свободных и прямых выборов при тайном голосовании, а ст. 116 декларирует, что конституции и избирательные законы штатов гарантируют, что выборы губернаторов штатов, членов законодательных органов штатов и членов муниципалитетов осуществляются также посредством всеобщего, свободного, тайного и прямого голосования, причем избранные должностные лица при осуществлении своих функций руководствуются принципами законности, беспристрастности, объективности, достоверности и независимости. При этом все названные выборные представители и должностные лица не могут быть немедленно переизбраны. Принцип непереизбираемости на всех уровнях политикоинституциональной структуры Мексики, наряду с конституционными принципами разделения властей и политического представительства, является одним из основополагающих в политической системе страны.

292

§ 3. Партийная система

Мексика традиционно относится к странам с многопартийной системой. Однако на протяжении 70 лет (1930—2000 гг.) в Мексике существовала очень своеобразная многопартийная система с партиейдоминантом, когда одна партия — Институционно-революционная партия Мексики (ИРП) — традиционно занимала все основные господствующие позиции в государственном механизме страны, а все избираемые президенты были представителями только этой политической партии. На всем протяжении указанного исторического этапа не только президенты Мексики, но и абсолютное большинство в обеих палатах Национального конгресса, губернаторы штатов, депутаты законодательных собраний субъектов Федерации и Федерального округа, руководители муниципалитетов и т. д. являлись членами ИРП. Партия основана в марте 1929 г. и первоначально называлась Нацио- нально-революционной партией, в 1938 г. переименована в Партию мексиканской революции, в 1946 г. — в Институционнореволюционную партию Мексиканских Соединенных Штатов. Используя господствующие позиции в государственном механизме, в экономических и общественно-политических организациях Мексики, мексиканские правительства широко использовали партийногосударственный аппарат для осуществления декларированных партией принципов и задач. В отличие от многих других политических партий, проявляющих активность лишь в период избирательных кампаний, ИРП представляет собой постоянно действующую организацию, хотя наибольшую деятельность она развертывает также в период проведения общенациональных, региональных или местных выборов. Являясь по своей направленности национал-реформистской партией центристского характера, ИРП провозгласила себя наследницей мексиканской буржуазно-демократической революции 1910—1917 гг., и поэтому все правительства ИРП называли себя «революционными и реформистскими».

В программе ИРП говорится о стремлении бороться за построение общества, основанного на принципах социальной справедливости, где не существует эксплуататоров и эксплуатируемых. Партии приходится считаться с требованиями трудящихся, придерживаясь курса на за-

293

щиту и обеспечение социально-экономических прав населения, включая право на забастовки, на достижение экономической независимости, защиту национализированных отраслей экономики, борьбу против монополий. Партия декларирует, что она верна духу мексиканской революции, являясь общенародной партией, стремящейся к сотрудничеству различных социальных групп, к национальному единству в качестве партии экономического развития в интересах всего общества. Исходя из такого экономического курса, руководством был выдвинут тезис о господстве в партии новых сил — эхидатариев (членов земельных общин — эхидос, одной из форм землевладения в стране), а также мелких собственников, рабочих, мелких и средних капиталистов, которые сообща должны бороться против старых сил — латифундистов и монополий. ИРП провозгласила себя партией всех классов, способной разрешить мирным конституционным путем противоречия мексиканского общества. В программе партии декларируется, что она выражает интересы большинства мексиканского общества, не стремится к тоталитаризму и к защите монополий. Партия имеет очень широкую социальную базу, куда входят предприниматели, рабочие, крестьяне, интеллигенция, служащие государственного аппарата, студенты. Признается коллективное и индивидуальное членство. В партию может вступить каждый, обладающий политическими правами в полном объеме, на добровольной основе с обязательством выполнять программу и устав партии, все ее решения и не принадлежать никакой другой партии. Молодые люди могут вступать в партию с 16 лет на правах ее молодежных членов. В качестве коллективных членов в партию входят Конфедерация трудящихся Мексики, Национальная крестьянская конфедерация, Национальная конфедерация общественных организаций и др. В партии имеются три сектора: аграрный (40%), рабочий (30%) и народный (в который входят представители других социальных слоев, в том числе мексиканские предприниматели). И хотя ИРП в 2000 г. проиграла выборы президента Мексики, она по-прежнему является крупнейшей политической партией страны, число членов которой превышает несколько миллионов, имеет значительные депутатские фракции в обеих палатах Национального конгресса, большинство в законодательных собраниях ряда штатов, возглавляет исполнительную власть во многих штатах и му-

294

ниципалитетах, руководит крестьянскими, рабочими и предпринимательскими организациями. Партия имеет в Палате депутатов 208 мест из 500, а в Сенате — 60 из 128.

На президентских выборах 2000 г. победил представитель оппозиционной Партии национального действия Висенте Фокс Кэсада, возглавивший мексиканское правительство. В Палате депутатов эта партия имеет 207 мест, а в Сенате — 46, являясь второй после ИРП по числу депутатских мандатов.

Партия национального действия, основанная в 1939 г., на протяжении 60 лет находилась в оппозиции к мексиканским правительствам, занимая правые консервативные позиции, выступая в защиту прежде всего крупного частного капитала, за сокращение государственного сектора экономики, создание приоритетных позиций для иностранного капитала.

В качестве оппозиционной политической партии выступает партия левого направления — Партия демократической революции, имеющая в Палате депутатов 53 места, а в Сенате — 15. Эта партия возникла в 1989 г. в результате объединения Демократического движения и Мексиканской социалистической партии. На общефедеральных и региональных выборах партия часто вступала в блоки с другими левыми политическими партиями. В некоторых штатах эта партия возглавляет исполнительную власть, активно участвует в работе муниципальных органов.

Из других политических партий, имеющих представительство в Национальном конгрессе, можно отметить: Партию конвергенции (по одному месту в каждой из палат), Экологическую партию зеленых Мексики (16 мест в Палате депутатов и 5 — в Сенате), Партию националистического общества (3 места в Палате депутатов), Партию социалистического альянса (2 места в Палате депутатов), Рабочую партию (8 мест в Палате депутатов, 1 — в Сенате).

Среди партий, имеющих определенное влияние среди избирателей, но не представленных в Национальном конгрессе, можно отметить партию «Гражданская сила», Мексиканскую партию возможного, которые участвовали в последних выборах, но не смогли преодолеть установленный избирательный барьер.

Необходимо подчеркнуть, что многопартийность в Мексике имеет

295

длительную политическую историю, и участие сразу нескольких политических партий в периодически проводимых избирательных кампаниях приобрело уже устоявшийся и отработанный характер. Большое значение для нормального функционирования многопартийной системы Мексики имеет то обстоятельство, что после буржуазнодемократической революции и принятия Конституции 1917 г. в стране не было государственных переворотов и случаев установления диктаторских режимов, что так характерно для большинства других латиноамериканских стран. Тот факт, что в течение многих десятилетий в политической системе страны монопольно господствовала Институ- ционно-революционная партия, которая фактически срос-» лась с государственным аппаратом и единственным реальным противником которой, по признанию мексиканской прессы, была «апатия избирателей», несомненно имел и серьезное отри-! цательное значение, поскольку способствовал снижению активности самой партии, привыкшей к своему монопольному положению, и возрастанию роли других политических организаций, предложивших избирателям альтернативные пути дальнейшего развития, что в конечном счете привело к поражению ИРП на президентских выборах 2000 г. Если и на следующих президентских выборах в 2006 г. кандидат ИРП потерпит поражение, тогда уже можно будет говорить о кризисе многопартийной системы во главе с партией-доминантом.

§ 4. Краткая история формирования избирательной системы

Мексиканское избирательное законодательство прошло довольно длительный путь своего развития и реформирования. Избирательный закон 1911 г. закрепил принцип непрямых выборов президента, депутатов и сенаторов путем тайного голосования и создал систему политических партий. Конституция 1917 г. установила принцип прямого и тайного голосования при выборах президента и депутатов Национального конгресса. Затем избирательные законы 1946, 1973, 1977, 1986, 1991, 1993 гг. значительно модернизировали мексиканскую избирательную систему, способствовали развитию и укреплению мексиканских политических партий, предоставив им основное право на участие в подготовке, проведении и наблюдении за избирательным процессом

296

и укрепив основные принципы избирательного права.

Большое значение в реформировании избирательной системы Мексики имело принятие Федерального закона 1977 г. «О политических организациях и избирательном процессе». Закон прежде всего создал основу для участия в Палате депутатов представителей оппозиционных политических партий. Если до этого момента депутаты нижней палаты избирались по мажоритарной системе, дававшей правящей Институционно-революционной партии абсолютное преимущество, то с принятием Закона впервые в мексиканской политической практике было введено сочетание мажоритарной и пропорциональной избирательных систем, когда 300 депутатов избирались по одномандатным избирательным округам, а 100 депутатских мест распределялись по принципу пропорционального представительства партий, которые выдвигали свои списки по многомандатным избирательным округам. Закон разрешил создание коалиций между двумя и более политическими партиями, участвующими в выборах президента, депутатов и сенаторов, но запретил политическим партиям выставлять кандидатов там, где имеются кандидаты коалиции, в которую они входят. По завершении избирательного процесса коалиция автоматически распадалась. В 1986 г. были внесены изменения в избирательное законодательство. В Палате депутатов стало 500 членов: 200 мандатов распределялось по системе пропорционального представительства, а 300 — по мажоритарной системе относительного большинства. Был видоизменен и порядок выборов в Палату сенаторов. Каждые три года Палата сенаторов стала обновляться наполовину своего состава, была более четко определена система рассмотрения избирательных споров. Все эти изменения способствовали демократизации избирательной системы и повышению эффективности деятельности Национального конгресса.

Следующим этапом развития избирательного законодательства было принятие в 1988 г. Национальным конгрессом Федерального кодекса избирательных процедур и институтов (Codigo federal de instituciones у procedimientos electorales), который представляет собой об-

ширный документ, регулирующий основные избирательные процедуры и устанавливающий институты избирательного права. В 1993, 1994, 1996 гг. Кодекс подвергался изменениям и модернизации. В

297

настоящее время он включает в себя 272 статьи и переходные положения. Кодекс детально регулирует конституционные нормы сразу в трех важнейших сферах избирательного процесса: в сфере политических прав и обязанностей граждан, непосредственно связанных с участием в избирательной кампании; в сфере организации, функционирования и полномочий политических партий и организаций; в сфере государственного регулирования организации выборов членов законодательной и исполнительной ветвей власти Мексиканских Соединенных Штатов.

Кодекс закрепляет права и обязанности, связанные с выборами, не только граждан, но и политических партий, государственных органов и должностных лиц. В этом документе довольно четко зафиксирована система финансирования политических партий для участия в выборах, финансирования кандидатов на выборные должности, равно как и система санкций за финансовые нарушения. Большое значение Кодекс придает регулированию вопросов, связанных с деятельностью официальных наблюдателей на всех уровнях избирательного процесса, порядку формирования, формам деятельности и объему ответственности органов, проводящих выборы. При этом подчеркивается их независимый характер и достаточно обширный объем полномочий, позволяющий результативно проводить избирательные кампании. В политической жизни Мексики продолжается обсуждение проблем модернизации действующего основного закона, сформированной на его основе политической системы страны, и в том числе существующей избирательной системы.

Глава I. Органы, отвечающие за организацию

ипроведение выборов

§1. Органы, осуществляющие общее руководство

проведением выборов (Федеральный избирательный институт)

Законодательство Мексики по избирательным вопросам устанавливает довольно четкую структуру государственных органов, несущих ответственность за организацию и проведение выборов, возглавляет которые постоянно действующий Федеральный избирательный институт (ФИИ), который является носителем избирательной власти

298

и ответственным за осуществление государственной функции по организации выборов. Избирательным законодательством устанавливаются цели ФИИ, которые заключаются в следующем: вносить свой вклад в развитие демократической жизни; сохранять функционирование режима политических партий; формировать федеральный реестр избирателей; обеспечивать гражданам осуществление их политикоизбирательных прав и следить за осуществлением их обязанностей; гарантировать периодическое и мирное проведение выборов с целью обновления состава законодательной и исполнительной властей Федерации; заботиться о правильности и эффективности процедур голосования; поднимать уровень обеспечения голосования и способствовать распространению его демократической культуры.

Вся деятельность ФИИ должна быть основана на принципах достоверности, законности, независимости, беспристрастности и объективности. Для осуществления своей деятельности ФИИ имеет группу специалистов-функционеров, входящих в профессиональную избирательную службу, основой которой является принцип децентрализации ее организационной структуры.

ФИИ является автономным государственным органом, независимым в решениях и деятельности, обладающим юридической самостоятельностью и собственным имуществом, которое включает в себя движимое и недвижимое имущество, предназначенное для осуществления его целей, финансирование которых ежегодно устанавливается в бюджете расходов Федерации, так же как и его доходы из различных источников, получаемые в результате применения положений Избирательного кодекса.

ФИИ самостоятельно устанавливает свою организацию, порядок функционирования и осуществления контроля в соответствии с конституционными положениями и нормами Избирательного кодекса.

ФИИ расположен в Федеральном округе, осуществляет свои функции на всей* национальной территории и имеет следующую структуру: 32 делегации — по одной в каждом субъекте Федерации и 300 субделегаций — по одной в каждом униноминальном избирательном округе. Сюда также включаются муниципальные отделения, которые образуются в местах, определяемых Генеральным советом. Центральными органами ФИИ являются: Генеральный совет, Председатель Ге-

299

нерального совета, Генеральное исполнительное бюро и Исполнительный секретарь.

Генеральный совет является высшим руководящим органом, ответственным за осуществление контроля за реализацией конституционных норм и избирательных законов, а также контроля за осуществлением принципов достоверности, законности, независимости, беспристрастности и объективности во всей деятельности ФИИ.

Генеральный совет состоит из Председателя Совета, восьми избираемых советников, советников от законодательной власти, представителей политических партий и Исполнительного секретаря. Председатель Генерального совета избирается двумя третями Палаты депутатов, присутствующих на заседании, по предложению парламентских групп. Назначение осуществляется в соответствии с нормами и процедурой голосования, применяемой в Палате депутатов. Председатель Совета находится в должности семь лет (ст. 74 Избирательного кодекса), а советники от законодательной власти предлагаются в Палате депутатов парламентскими группами, имеющими представительство в какой-либо из Палат, и должны получить одобрение обеих палат. Советники от законодательной власти присутствуют на заседаниях Генерального совета без права голосования. Каждому советнику могут быть назначены два заместителя. Избираемые советники назначаются на свои должности путем голосования двух третей присутствующих в Палате депутатов и находятся в должности семь лет. Исполнительный секретарь назначается и отстраняется от должности двумя третями членов Генерального совета по предложению его председателя. В период парламентских каникул избрание Председателя и советников Генерального совета может быть осуществлено Постоянной комиссией Конгресса путем голосования двух третей присутствующих членов. Каждая политическая партия выдвигает одного своего представителя и его заместителя с правом участия в обсуждении, но без права голосования. Политические партии могут в любое время сменить своих представителей с оповещением об этом Председателя Совета. В случае появления вакансий советников от законодательной власти Председатель Совета направляет в Палату депутатов или соответственно в Постоянную комиссию уведомление с просьбой заполнить образовавшуюся вакансию.

300

Избираемые советники должны отвечать следующим требованиям: быть мексиканским гражданином по рождению и не иметь другой национальности, обладать в полном объеме и осуществлять все свои гражданские и политические права; быть внесенным в Федеральный реестр избирателей и обладать карточкой для голосования; быть старше 30 лет на день назначения; иметь на день назначения профессиональный диплом или равный документ и обладать достаточными знаниями в области проведения политических выборов; обладать хорошей репутацией и не быть обвиненным в совершении какого-либо преступления, кроме преступлений непреднамеренных или по неосторожности; проживать в стране в течение последних двух лет, кроме случаев отсутствия в связи со служебными поручениями Республики на срок менее шести месяцев; не осуществлять полномочия председателя Национального исполнительного комитета или равных этому в какой-либо политической партии; не быть зарегистрированным в качестве кандидата на какую-либо государственную должность в течение последних пяти лет, предшествующих его назначению; не занимать руководящие должности в общенациональном или штатном масштабе в каких-либо политических партиях в течение пяти лет, непосредственно предшествующих назначению; не быть Государственным секретарем, Генеральным прокурором Республики или Федерального округа, заместителем секретаря или другим высшим должностным лицом общефедеральной публичной администрации, главой правительства Федерального округа, губернатором или членом правительства штата, или оставить занимаемый пост не менее чем за год до дня назначения.

Исполнительный секретарь Совета должен удовлетворять тем же требованиям, что и избираемые советники и Председатель Совета, и должен получать вознаграждение, равное вознаграждению, получаемому судьями Высшего суда справедливости страны. Им запрещено занимать какие-либо оплачиваемые должности, за исключением должностей в спортивных, научных, культурных, исследовательских или благотворительных учреждениях, но также без оплаты.

Генеральный совет собирается на очередные заседания каждые три месяца. Председатель может созвать чрезвычайное заседание, если считает это необходимым, по предложению большинства избранных