Якунин В.И. и др. - Новые технологии борьбы с российской государственностью - 2009

Глава 3. Российское государственное управление и вызовы национальной безопасности

Рис. 182. Оценка угрозы распада России со стороны россиян

Несмотря на, казалось бы, благоприятную экономическую (рост ВВП) и политическую (рейтинги популярности президента) конъюнктуру, опросы показывают, что более трети россиян ставят под сомнение факт сохранения Российского государства в ближайшей временной перспективе. Причем самое скептическое отношение на этот счет фиксируется в Центре. Такое положение, когда в самом Центре, должном интегрировать вокруг себя государственное пространство, не верят в долгосрочность такой интеграции, есть индикатор надвигающегося краха.

Центр-региональные отношения формализуются в ряде связующих звеньев — приводных ремней государственности. Посмотрим уровень их функциональной прочности.

Административные скрепы региональной политики

Еще сравнительно недавно «парад суверенитетов», связанный главным образом с политическим самоопределением национально-территориальных образований, переводил вопрос о распаде Российского государства в плоскость практической политики. Казалось бы, процесс дезинтеграции посредством демонстративно-карающих мер в отношении сепаратистов был

361

Новые технологии борьбы с российской государственностью

заторможен. Но есть ли основания для уверенности, что суверенизация начала 1990-х гг. не репродуцируется при очередном ослаблении центральной власти?

Существует представление, что политическую связь Центра и регионов может обеспечить сравнительно новая российская институционализация — федеральные округа. В общественно-политологическом дискурсе им отводится роль, значительно большая, чем та, которая закреплена официально. Считается, что через федеральные округа центральная власть реализует попытку нивелировать пороки национально-территориального устройства федерации. Посредством укрупнения административных единиц якобы деактуализируется угроза национального сепаратизма. Однако укрупнение имеет и совершенно иной ракурс. Понятно, что в случае политического распада Россия вряд ли будет дезинтегрирована на 89 государств. Но вот 6–8 новых государственных образований — это вполне вероятно. Фактически, округа в реальном государственном управлении в современной России не нужны. Актуальных функций у представителей Президента РФ в округах практически нет. Но сама по себе идея о новом формате государственности откуда-то взялась.

Каковы могут быть административно-управленческие механизмы борьбы с потенциальным сепаратизмом регионов? Должна ли в целях его искоренения идти речь об укрупнении или дроблении региональных территорий? Мировой опыт указывает именно на вторую линию административной реорганизации, как на наиболее эффективное противодействие сепаратистским тенденциям. Достаточно сослаться на пример с Францией, долгое время раздираемой на части наследственным противоречием феодальных провинций. Прованс, Гасконь, Бургундия, Бретань… — центральные власти ничего не могли поделать с их внефранцузской саморепрезентацией. Такое положение сохранялось до 1790 г., когда в результате административной реформы прежние провинции были деструктурированы на департаменты. После этого процесс формирования единой французской нации принял необратимый характер65.

Российская империя в административном отношении также проводила политику деструктурирования региональных территорий (рис. 183). Общий тренд заключался в последовательном увеличении числа российских губерний. Конечно, были в этом процессе и внешние территориальные приращения, но определяющим обстоятельством численного роста являлась реализация принципа административного дробления. Особо обращает на себя внимание два больших скачка в увеличении численности губерний — в периоды правления Екатерины II и Николая I. В обоих случаях они непосредственно мотивировались угрозами региональной дезинтеграции. Екатерина II обратилась к практике дробления региональных территорий после

65 Ле Руа Ладюри Э. История регионов Франции. М., 2005.

362

Глава 3. Российское государственное управление и вызовы национальной безопасности

поволжско-уральских волнений — «пугачевщины»; Николай I — после восстания под знаменем шляхетского сепаратизма в Польше и Литве. Проводимое ими деструктурирование существующих регионов объективно усиливало государственнические скрепы империи. И, наоборот, в 1917 г. при Временном правительстве начался процесс укрупнения административных единиц, коррелируя с дезинтеграционным вектором развития66.

Экономические скрепы региональной политики

Анализ экономических связей субъектов РФ позволяет утверждать, что во многих российских регионах уровень внешнеторгового оборота оказывается выше внутрироссийского уровня (рис. 184). Таким образом, ряд регионов современной России оказываются де-факто в большей степени привязанными не к собственному государственному Центру, а к центрам, лежащим вовне российского политического пространства. Прочной хозяйственной привязки их к России не существует. Можно сказать, что экономически выход некоторых регионов из состава РФ уже подготовлен67.

66Отечественная история. История России с древнейших времен до 1917 г. М., 1994. Т. 1.

С.650; Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1983; Административные реформы в России: история и современность. М., 2006.

67Российский статистический ежегодник. 2005. Статистический сборник. М., 2006. С. 550–

551, 701–702.

363

Рис. 184. Соотношение внутрироссийской и внешней торговой активности регионов РФ

Социальные скрепы региональной политики

Основой для дезинтеграции Центра и регионов в социальном отношении является уровень социального неравенства. В последние годы региональные диспаритеты по качеству жизни населения не только не сглаживаются, но обнаруживают тенденцию резкого возрастания. Достаточно провести межрегиональное сопоставление по уровню потребления продуктов питания. Для объективности сравнительного анализа были взяты регионы Центрального федерального округа, имеющие общую культурную традицию питания, — Москва, Владимирская и Ивановская области (рис. 185). Москвичи, как следует из приводимой статистики, питаются совершенно иначе, чем такие же граждане России в других исторических русских областях. Социальная дезинтеграция — налицо68.

68Социальное положение и уровень жизни населения России. 2005: Стат. сб. М., 2005.

С.271–273.

364

Глава 3. Российское государственное управление и вызовы национальной безопасности

Рис. 185. Уровень физического потребления продуктов питания по ряду российских регионов на душу населения в год

Демографические скрепы региональной политики

Традиционной для государственной целостности России угрозой является крайне низкая плотность населения в ряде окраинных регионов (рис. 186). Современное положение усугубляется тем, что внутрироссийские миграционные волны идут не от Центра к регионам, как это было в эпохи динамичного развития российской государственности, а в прямо противоположном направлении. Между тем, ряд зонально близких к России государств сталкиваются с проблемой перенаселения. Такой межстрановый диспаритет означает для РФ угрозу демографической экспансии. Демографическая же экспансия, как не раз бывало в истории, может обернуться изменениями на политической карте69.

69 Российский статистический ежегодник. 2005. Статистический сборник. М., 2006. С. 39–41.

365

Правовые скрепы региональной политики

При существующем формальном равноправии российских граждан дефакто в России сложились различные правовые условия жизни. Границы этих различий проходят, опять-таки, между Центром и регионами, о чем свидетельствуют следующие цифры: удельный вес Москвы в численности российского населения — 7,3%, удельный вес Москвы в численности лиц, призванных на военную службу — 2,7%, удельный вес Москвы в численности населения РФ моложе трудоспособного возраста —5,3% (рис. 187). Московские юноши, как видим, гораздо чаще своих сверстников из провинции не идут в армию. Хотя о том, что уровень здоровья молодых москвичей существенно ниже, чем у их сверстников в остальных регионах России, ничего не известно70.

Кратополитические скрепы региональной политики

Понятно, что для политического отторжения территорий должны наличествовать некие силовые структуры. Казалось бы, что после Чечни такого рода сил в российских регионах не имеется. Однако не следует обольщаться. О том, что такие силы могут быть достаточно быстро рекрутированы, свидетельствует статистика наличия в России работников в частных охранных структур (рис. 188). Их численность варьирует, по разным оценкам, от 750 тыс. до 1,2 млн чел.71 По сути — армия! Неизвестно также, как поведут

70<www. newsland.ru>.

71<www. krayushenko.ru>.

366

Глава 3. Российское государственное управление и вызовы национальной безопасности

себя при возможной кризисной ситуации в регионах кооптированные из местного населения сотрудники органов МВД. В той же Чечне, по признанию бывшего президента республики Алу Алханова, почти половину штатного состава работников органов внутренних дел — 7 тыс. из 16 тыс. — составляют бывшие боевики.

32,7

2

1

0

Рис. 187. Соотношение удельного веса Москвы по численности населения и численности призывников в РФ

тыс. чел. 1400

1200

1000

800

600

400

200

Рис. 188. Соотношение численности работников силовых структур в РФ

367

Новые технологии борьбы с российской государственностью

Образовательные скрепы региональной политики

В России сложились различаемые по принадлежности к регионам качественно неоднородные образовательные ниши. Чтобы в этом убедиться, достаточно провести сравнение оплаты обучения в вузах по регионам (рис. 189). В Москве она в разы выше, чем в провинции. Существуют такие регионы, где средняя оплата обучения специалистов высшего профессионального образования составляет 12 тыс. руб. в год, и есть регионы, где средняя стоимость часа репетиторских занятий по иностранному языку составляет ровно такую же величину. Понятно, что по оплате — и соответствующее качество (а по существу — имитация образовательного процесса)72.

Рис. 189. Соотношение стоимости обучения в вузах и преподавания иностранного языка по ряду различных регионов РФ

Религиозные скрепы региональной политики

Многие империи, как известно, были дезинтегрированы из-за внутренних религиозных противоречий. Регионально локализованные религии служили зачастую знаменем регионального сепаратизма. В формате развития еретичества провинций происходила, в частности, политическая дезин-

72Образование в Российской Федерации: 2006. Статистический ежегодник. М., 2006.

С.124–129.

368

Глава 3. Российское государственное управление и вызовы национальной безопасности

теграция Византийской империи73. Конфессиональная карта современной России также указывает на угрозы религиозной дезинтеграции (рис. 190). Территориальная компактность рассредоточения конфессий может при сценариях роста сепаратистских настроений послужить основанием для перекройки государственного пространства.

Рис. 190. Религиозная карта России

Национальные скрепы региональной политики

Еще задолго до 1991 г. западные советологи предрекали распад СССР по линиям этнических разломов. Предсказания, как известно, сбылись, но вывод из случившегося не сделан. Российская Федерация устроена по той же модели, что и Советский Союз. Необходимость коррекций диктуется задачей сохранения территориальной целостности России.

Парадоксально, но распад Российской Федерации уже подготовлен законодательно и не где-нибудь, а в действующей Конституции. Ст. 5 Конституции определяет национальные республики в составе РФ как государства. Получается, что внутри России уже существуют 20 государств. Признание же политического образования в качестве государства предполагает наделение его государственным суверенитетом. Существующее положение федерального устройства РФ не имеет аналогов в современной мировой практике.

73 Карташев А.В. Вселенские соборы. М., 1994. С. 144–145, 195–201, 295–301.

369

Новые технологии борьбы с российской государственностью

Ни в одной из существующих ныне стран, кроме России, национальные автономии не наделены статусом государств.

Как рецидив советских времен, в 5-й статье Конституции (п. 3) попрежнему говорится о самоопределении населяющих Российскую Федерацию народов. За исключением РФ, из современных государств только Эфиопия имеет в своем законодательстве подобное положение о суверенитете наций, народностей и национальностей. Результат известен — эфиопский сценарий национальной дезинтеграции может служить лишь предупреждением от делегирования этносам права суверенизации74.

Вст. 66 «статус республики определяется… конституцией республики». Согласно ст. 68, республики вправе устанавливать свои государственные языки. Как говорится, яснее не скажешь на каком уровне Конституция трактует государственность России.

Генезис российского федерализма имеет принципиальные отличия от мировой практики создания федеративных систем. Как правило, исторически федерации формировались из бывших суверенных государств или государственных образований. Федеральный статус отражал воспоминание

опрежнем независимом существовании. Границы германских земель, входящих в состав Федеративной Республики, в целом очерчивают территории бывших независимых княжеств. Напротив, советско-российская федерализация подразумевала не объединение, а искусственное расщепление прежде единого политического пространства. Она была инспирирована сверху и носила надуманный характер. Не субъекты объединялись в федерацию, а федерация волюнтаристски порождала субъекты.

Вцелом, федерализм представляет собой компромиссную историческую модель, как балансировка между векторами центробежных и центростремительных сил. В мегаисторической перспективе можно даже говорить о переходном характере федеральных систем. Большевики, учреждая советскую федерацию, по-видимому прекрасно осознавали ее значение в качестве соединяющего моста. В период работы над проектом Конституции 1918 г. И.В. Сталин выступил с разъяснением в «Правде» о федерации как переходной ступени развития государственности. По его оценке, буржуазные федерации являлись промежуточной стадией от независимости к империалистическому унитаризму, в то время как советская мыслилась как переход от царистской унитарности к социалистическому унитаризму. Распад СССР свидетельствует о правильности рассмотрения федерализма как переходной ступени.

Контекстом создания советской федерации было ожидание близкого свершения мировой революции. Поэтому советский федерализм, проводящий расщепление на бывшем пространстве Российской империи, в мировом масштабе предполагал объединение. Именно мировая перспектива федеративного синтеза суверенных государств капиталистической эпохи

74 Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 2005. С. 9–10.

370