Doklad_Zeldner_09
.pdf
Сергей Николаевич |
Алексей Григорьевич |
СИЛЬВЕСТРОВ |
ЗЕЛЬДНЕР |
ГОСУДАРСТВЕННЫЕ КОРПОРАЦИИ В ЭКОНОМИЧЕСКОМ РАЗВИТИИ РОССИИ
Москва Институт экономики
2009
ISBN 978)5)9940)0143)1
Сильвестров С.Н. зам. директора ИЭ РАН, Зельднер А.Г. зав. сектором ИЭ РАН. Государственные корпорации в экономическом развитии России (научный до) клад). – М: Институт экономики РАН, 2009.–33 с.
В докладе рассматриваются проблемы, связанные с формированием и функционированием государственных корпораций. Анализируются правовые, эконо) мические и организационные предпосылки становления ГК. Подробно освещаются проблемы собственности, управления инвестиционными ресурсами, интеграции, взаи) модействия госкорпораций и частного предпринимательства.
©
Сильвестров С.Н., 2009
©
Зельднер А.Г., 2009
©
Институт экономики РАН 2009
Оглавление
Введение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . |
.4 |
Глава I.
Функции и роль госкорпораций в условиях кризиса . . . . . . . . . . . . . . .6
Глава II.
Риски и противоречия госкорпораций . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .10
Глава III.
Современное положение госкорпораций . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .18
3.1. Система отношений собственности . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .23 3.2. Право и контроль в госкорпорациях . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .27
Заключение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .31
3
Введение
В условиях кризиса государственные корпорации получа) ют определенные преференции в бюджетной и кредитной под) держке, в предоставлении госзаказов, налоговых льготах и по дру) гим направлениям. И на данном отрезке времени это делает их привлекательными.
Можно только догадываться, с какой целью накануне вы) боров Президента РФ в спешном порядке была создана большая часть госкорпораций. Следует отметить, что в апреле 2007 г. Прези) дент РФ в Послании Федеральному Собранию РФ впервые отметил необходимость создания двух специальных корпораций (по разви) тию наноиндустрии и атомной отрасли), а в конце этого же года они уже были созданы. В тот момент никто не ожидал системного кризиса конца 2008 г. Однако эксперимент, при прочих равных условиях, может оказаться удачным, ибо в посткризисной экономи) ческой архитектуре наступит время сильных глобальных институ) тов (типа ТНК), которые подчинят интересам универсализации ми) рового экономического пространства перспективные сегменты экономики и частично экономическую политику государств. К это) му времени госкорпорации России структурируются, финансово окрепнут и смогут активно участвовать в мировых интеграционных процессах, а страна — извлечь социально)экономические дивиден) ды от такой интеграции.
За прошедшие годы был выявлен ряд проблем, связанных с функционированием госкорпораций. Часть из них – общие для
4
Введение
всех форм ГК – статус собственности, состояние инновационной деятельности, подготовка специализированных кадров высшего и среднетехнического звена, контроль и аудит эффективности и дру) гие. Ряд проблем персонифицирован по госкорпорациям.
Авторы доклада исходят из предпосылки, что формирова) ние государственных корпораций – наиболее значимая тенденция в развитии экономики России начала XXI века, требующая ком) плексной оценки, особенно в свете системного кризиса. Мировой опыт показывает, что именно крупные корпоративные системы, обеспечивая привлечение инвестиций, создают условия для иннова) ционно)технологического развития. Изучению процесса становле) ния и проблемам функционирования ГК и посвящен предлагаемый доклад, в процессе написания которого авторы учитывали наработ) ки сотрудников сектора «Институты государственного регулирова) ния экономики» и выражают им свою признательность.
5
I
Функции и роль госкорпораций в условиях кризиса
В программе антикризисных мер Правительства России на 2009 г. подчеркивается, что процессы, связанные с возрастанием доли государства в собственности организаций и банков, — вынужденная мера в условиях кризиса1, и при таком подходе формирование и функ) ционирование ГК хорошо вписываются в социально)экономическую стратегию государства. Госкорпорации связывают с ориентацией на формирование инновационной экономики и модернизацией на этой базе организаций промышленности. При этом учитывается, что тор) мозом инновационных процессов в системе отношений государствен) ной собственности выступает ограниченность полномочий ее субъек) тов по распоряжению активами, проявляющаяся в том числе в более жестких бюджетных ограничениях, в чрезмерной зависимости от бю) рократического аппарата. Формирование государственных корпора) ций с юридическим статусом, расширяющим их экономическую сво) боду по сравнению с государственными предприятиями и позволяющим им нормально функционировать, не подчиняя свою деятельность исключительно максимизации прибыли, в определен) ной степени и способствует разрешению этих противоречий.
Госкорпорации нацелены на инновационный прорыв, но это требует достаточно четкого заказа на инновационную продук)
1.Как отмечается в «Программе антикризисных мер Правительства Российской Федерации на 2009 г.», по мере стабилизации социально)экономической ситуации государство будет сокращать свою долю во владении промышленными и финансовыми активами. Будет проведена приватизация в интересах эффективного собственника. Приватизация будет проводиться по заранее известным правилам, за де) ньги и с обеспечением необходимой прозрачности. (Российская газета, 2009. 20 марта).
6
Функции и роль госкорпораций в условиях кризиса
цию, что возможно при наличии государственной долгосрочной ин) новационной стратегии. Такая стратегия должна быть вписана в об) щую стратегию развития страны (в принятой стратегии до 2020 г. та) кая взаимосвязь четко не прописана). России необходимо создание не только национальной инновационной стратегии, но и принятие закона об инновационной деятельности, включающего мониторинг, индикаторы и пороговые значения для контроля за его реализацией. России необходима инновационная государственная стратегия, си) стемно охватывающая проблему от финансирования и до подготовки кадров. Мировой кризис обострил эту проблему, и от ее решения во многом зависит, насколько успешно наша страна выйдет из кризиса и закрепится в ряду высокоразвитых постиндустриальных стран.
Следует учитывать и опыт тех стран, которые сталкива) лись с мировым кризисом. Речь идет о кризисе 1929–1933 гг. и опыте США. В процессе поиска выхода из кризиса в рамках «нового курса» Т.Рузвельта была проведена концентрация крупных промы) шленных предприятий вокруг наиболее влиятельных фирм, по сути, искусственно формировались промышленные картели, которые устанавливали свои правила взаимодействия и подписывали «кодек) сы честной конкуренции». Такие объединения устраняли внутрен) нюю конкуренцию, так как фиксировались доли рынка за каждым членом картеля. Тем самым обеспечивалась стабильность производ) ства и сбыта продукции. При этом на компании не распространя) лось действие антимонопольного законодательства. И хотя мера эта была вынужденной и недолговременной, положительный эффект она принесла2, сохранив промышленность, рабочие места и воз)
2.В послевоенной Великобритании госкорпорация была выбрана в качестве организационно)правовой формы для отраслей промышленности, подвергшихся национализации. И существовали они там с 1945 г. до начала 80)х годов. Примером успешной госкорпорации на межгосударственном уровне может слу) жить и реализация крупнейшего проекта по созданию европейского аэробуса современного класса, су) мевшего стать основным конкурентом «Боинга». Мировой опыт создания госкорпораций широко ис) пользует Китай. В Китае на базе прежних министерств машиностроения создано 10 торгово)промышленных корпораций, являющихся коммерческими предприятиями, часть из которых с участием иностранного капитала осуществляет выпуск высокотехнологичной продукции. В Китае функционирует и государственная корпорация электросетей, главными видами хозяйственной деятель) ности которой стали инвестирование, строительство и эксплуатация электросетей. В России необосно) ванно отказались от идеи единой энергосистемы и реорганизовали РАО ЕЭС. (Государственные корпо) рации в системе национальной безопасности РФ: состояние, развитие, законодательное обеспечение. Материалы конференции. М. Комитет Совета Федерации по обороне и безопасности. 2008. С.4.
7
Функции и роль госкорпораций в условиях кризиса
можность технологической модернизации, ускорив выход из кри) зиса. Использование госкорпораций и подобных им форм с целью выхода страны из кризиса, сохранения и модернизации промы) шленного потенциала, концентрации ресурсов на прорывных прио) ритетных направлениях свойственно многим странам на различных этапах их развития. Достаточно напомнить российские проекты, связанные с атомом и космосом, и опыт развитых стран.
В принципе, при прочих равных условиях, формирование госкорпораций в России– следствие угроз национальной безопасно) сти в сфере инновационного развития нашей экономики с устойчи) вым отставанием от постиндустриального развития ведущих стран мира. Это связано с тем, что за годы реформирования удельный вес наукоемкого сектора в общем объеме отечественного промышленно) го производства снизился вдвое: с 12% до 6%, а доля России в мировом наукоемком производстве сократилась в 8)9 раз. По капитальным затратам на науку Россия в 17,5 раза отстает от США, в 7 раз — от Японии, в 6 раз — от Китая. Инвестиции в высокотехнологический сектор российской экономики составляют примерно 0,3% от анало) гичных инвестиций США, а доля России в мировом наукоемком эк) спорте гражданской продукции не превышает 0,5% (доля США — 36%, Японии — 30, Германии — 16, Китая — 6%)3. В тяжелом состоя) нии находится машиностроение, в котором лишь одна четвертая часть технологий соответствует мировому уровню. Доля России на мировых рынках высоких технологий не превышает 0,5%. Доля высо) котехнологичной продукции в структуре российского машинострои) тельного экспорта составляет всего 5%. Из них 40% — продукция во) енного назначения4. Технологическое отставание России от развитых стран имеет устойчивую тенденцию к росту. Законодательное наделе) ние госкорпораций возможностью использовать активы для реализа) ции задач, «направленных на достижение общественных благ», в част) ности на обеспечение инновационной модернизации, вполне оправдывает цель их формирования.
3.Зельднер А.Г. Концептуальные подходы к стратегии и тактике государственного регулирования эко) номики. М.: ИЭ РАН, 2007. С. 23.
4.Экономика и жизнь. 2007. № 48.
8
Функции и роль госкорпораций в условиях кризиса
В условиях кризиса может проявиться и еще одно потен) циальное преимущество госкорпораций (помимо инвестиционной деятельности). Речь идет о широкой поддержке развития государ) ственно)частного партнерства (ГЧП). Как известно, госкорпорации наделяются правом предпринимательской деятельности: могут, на) пример, держать временно свободные средства на депозитах в ком) мерческих банках, заключать сделки с частными предприятиями и госкомпаниями и распоряжаться переданным им имуществом.
Законодательный статус госкорпораций позволяет им представлять интересы государства, а также выступать учредителем различных ГЧП. Госкорпорации, в отличие от ФГУПов, могут прив) лекать не только государственные, но и частные инвестиции. По су) ти, каждая госкорпорация – это отраслевая инвестиционная ком) пания, которая может стимулировать инновационную активность, создавая совместные организационные структуры, в том числе и го) сударственно)частные, кредитуя их и направляя инвестиции в ин) новационную деятельность, поощряемую государством.
Государственно)частные партнерства создаются в страте) гически важных для государства сферах, особенно в тех, где частный бизнес не рискует вкладываться в проблемные проекты. В основном это касается реализации крупных наукоемких проектов, связанных со значительными рисками, вопросов, связанных с созданием инфра) структуры (строительство дорог, объектов социальной сферы и т. п.).
ГЧП позволяют концентрировать значительные администра) тивные, финансовые и научные ресурсы на приоритетных для государ) ства направлениях. Развитие ГЧП, имея в качестве интегратора госкор) порации, должно опираться на отработанную систему контроля. Но у среднего и малого бизнеса, работающего с ГК, отсутствует правовая ба) за для контроля за их деятельностью. Одновременно отсутствует и не) зависимый внешний контроль. Как минимум это снижает интерес частных инвесторов к взаимодействию с ГК. Широкое же развитие ГЧП может обеспечить более быстрое инновационное решение во многих направлениях промышленной деятельности. Это означает, что в реальном независимом контроле должны быть заинтересованы все ГК, так как это обеспечит доверие внутренних и внешних инвесторов. Видимо, при этих условиях бюджетные источники ГК станут катализа) тором для привлечения частных и иностранных инвестиций.
9
II
Риски и противоречия госкорпораций
Преимущество ГК, учитывая их цели5 и задачи, появляется в процессе трансформационных преобразований, в оптимизации и консолидации финансовых ресурсов при осуществлении крупных инвестиционных проектов. Это возможно как за счет внутреннего перераспределения инвестиций, создания внутренних инновацион) ных кластеров, так и консолидированного использования внешних инвестиционно)инновационных возможностей (крупные бюджет) ные вложения, льготные кредиты). Сюда также относится возмож) ность интеграции со смежными, а также с зарубежными партнера) ми в процессе выхода на новые рынки, что выступает важнейшей перспективной функцией госкорпораций.
К противоречиям и рискам6 можно, с учетом различной тесноты связи, отнести следующие позиции.
1.В госкорпорациях сохраняются противоречия между коммерческой направленностью входящих в ГК акционерных ком) паний и их «дочек» и требованием закона «О некоммерческих орга) низациях» об их некоммерческом характере.
2.Диверсификация ГК и их стремление приобретать са) мые разнообразные предприятия может нарастить их активы, по)
5.Так, например, целью деятельности Государственной корпорации «Ростехнологии» является содей) ствие разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции путем обеспечения поддержки на внутреннем и внешнем рынках российских организаций)разработчиков
ипроизводителей высокотехнологичной промышленной продукции, привлечения инвестиций в ор) ганизации различных отраслей промышленности, включая оборонно)промышленный комплекс. Статья 3 ФЗ «О Государственной корпорации «Ростехнологии» от 9 ноября 2007 г.
6.По мнению ИЭПП, главный риск состоял в «усилении нерационального присутствия государства в эко) номике». (Российская экономика в 2007 году. Тенденции и перспективы. Вып. 29. М.: ИЭПП, 2007).
10