Doklad_Zeldner_09

Риски и противоречия госкорпораций

высить рыночную стоимость. Но здесь возникает соблазн модер) низировать якобы непрофильные предприятия, повысить их ка) питализацию и продать по более высокой цене. Имея инвести) ционно)инновационный ресурс, это легко сделать, обеспечив эффективное функционирование, но в ущерб основной иннова) ционной деятельности ГК.

3.В процессе создания корпораций принципиально важ) но избегать подмены целей госкорпораций (разработку высокотех) нологичной продукции) стремлением занять монопольное поло) жение на рынке при формировании госзаказа и установить ценовую монополию. Монополизация рынка, как правило, приво) дит к неэффективной диверсификации инвестиционной деятель) ности. Для примера отметим, что на этапе организации и наделе) ния корпораций инвестиционными ресурсами, никто из них не провел массовую закупку новейших технологий, предпочитая зара) батывать за счет депозитов.

4.Спонтанность создания крупных корпораций в сочета) нии с заинтересованностью в получении бюджетного финансиро) вания при невозможности контроля со стороны Счетной палаты приводит к недостаточно обоснованным решениям. Это касается государственной корпорации «Роснанотех». Федеральный закон о

еесоздании был принят Советом Федерации и подписан президен) том в июле 2007 г. Цель создания – реализация государственной политики в области нанотехнологий. Государство внесло в устав) ный капитал корпорации 130 млрд рублей. Но нанотехнологии – это штучный продукт, в каждой отрасли, в каждой сфере наблюда) ется своя специфика и специализация, и было бы более целесооб) разно создать агентство по координации исследований в области нанотехнологии и одновременно сформировать и укрепить иссле) довательские центры (институты) по всем нанотехнологическим направлениям (наноэлектроника, наноматериалы, нанобиотехно) логия, физика наноструктур, нанодиагностика и др.).

5.Как известно, в сфере государственных закупок законо) дательно установлено, что государственными заказчиками могут выступать соответственно государственные органы, государствен) ные внебюджетные фонды, органы местного самоуправления, а так) же бюджетные учреждения, иные получатели средств федерального

11

Риски и противоречия госкорпораций

бюджета, уполномоченные органами государственной власти7. Соз) данные государственные корпорации, во)первых, могут получить статус государственного заказчика, что частично сделано (ГК «Олимпстрой»), и стать получателем бюджетных средств для заклю) чения контрактов на поставки товаров, выполнение работ и оказа) ние услуг для государственных нужд. В этом случае государственная корпорация будет выполнять весь комплекс функций государствен) ного заказчика по размещению заказов, заключению, оплате, кон) тролю и учету выполнения контрактов. Во)вторых, в условиях кри) зиса велика вероятность того, что в полной мере не будут соблюдаться принципы конкурентности, прозрачности при разме) щении государственных заказов самими корпорациями. Это озна) чает, что малому и среднему бизнесу будет сложно конкурировать за заказ с госкорпорациями. В итоге в корпорации уйдет большая часть объема государственного заказа. Возникает объективная необходимость в независимом институте контроля за размещением и реализацией государственных заказов, с тем чтобы обеспечить условия для развития ГЧП.

6. Опыт функционирования ГК позволяет сделать вывод о том, что госкорпорации используют свое монопольное положение и государственное прикрытие при установлении цен на конечную и промежуточную продукцию вне связи с реальными затратами и рыночной конъюнктурой. Повышая тарифы и цены, правительство надеялось на то, что инвестиционная активность монополистов сможет оживить спрос (внутренний). Но не учли, что, если ежегод) но повышать цены и тарифы, не будут монополисты вкладывать средства в энергосбережение. В теории рост цен и тарифов должен обеспечить экономию ресурсов, но в России очень слабо развивают) ся энергосберегающие технологии. Они пока не востребованы и не стимулируются. Серьезнейшими последствиями для всей экономи) ки может обернуться относительно свободное ценообразование на продукцию крупных госкорпораций, используемую в гражданских целях. Как известно, правительство заложило методологию равно)

7.Статья 4 Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, ока) зание услуг для государственных и муниципальных нужд» №94)ФЗ. (В редакции ФЗ от 20 апреля 2007 г. №53)Ф3.)

12

Риски и противоречия госкорпораций

доходности при поставке продукции монополистами на внешний и внутренний рынки. Это позволяет использовать затратный метод ценообразования с учетом непрозрачной отчетности и неконтроли) руемого уровня рентабельности. Такой подход к ценообразованию меняет и оценки эффективности ГК и сказывается на эффективно) сти внедрения новейших инновационных разработок.

Все принятые положения о регулировании цен в России не выступают законами прямого действия, а носят рамочный ха) рактер. Необходим Федеральный закон о ценообразовании, предус) мотренный Конституцией России. Почему)то развитые страны счи) тают необходимым контролировать ценообразование. В Германии с 2008 г. расширены полномочия Федерального антимонопольного ведомства. К его функциям добавляется контроль над неоправдан) ным завышением цен на электроэнергию и газ, а также контроль продажи продуктов. Электроэнергетические и газовые концерны не смогут устанавливать на свою продукцию цены, несоразмерно превышающие размеры действительных производственных затрат. (Germany Contract Russia. 2008. Февраль. С. 13).

Государство может, а в условиях кризиса обязано контро) лировать цены и финансовые потоки крупных монополий, включая ГК, но этого не происходит. Так, данные по реальным затратам есте) ственных монополий, даже носящих статус государственных, для научной общественности, как правило, не доступны. За 2001— 2006 гг. по ОАО «Газпром» рентабельность производства находи) лась на уровне свыше 60%, прибыль (валовая) за 2001—2006 гг. без существенного роста добычи увеличилась с 253,7 млрд. руб. до 847,8 млрд руб., или в 3,3 раза (чистая прибыль в основном за счет роста тарифов со 100,4 млрд руб. до 552,4 млрд руб., или в 5,5 раза). И это при том, что затраты на оплату труда выросли за сравниваемый пе) риод в 3,5 раза до 162.9 млрд руб.8 Как показывают приведенные данные, у Газпрома не только нет никаких оснований для повыше) ния цен на газ для внутренних потребителей, но в условиях кризиса он мог бы и должен был бы снизить их, обеспечив цепную реакцию снижения затрат в смежных отраслях.

8. Экономические науки. 2008. № 11.

13

Риски и противоречия госкорпораций

7.В законах о ГК четко прописаны полномочия органов управления, но не определены ни индикаторы, ни пороговые зна) чения, ни формы ответственности за принимаемые решения по расходованию бюджетных средств и конечные показатели деятель) ности. При отсутствии системного контроля возникает риск адми) нистрирования госкорпораций, что в условиях коррупции предста) вляет собой определенную угрозу экономической безопасности государства.

8.Одна из серьезнейших проблем, связанная с созданием

ифункционированием ГК, — это проблема конкуренции. Мы и так отстаем от развитых стран по производительности труда и, как следствие, конкурентоспособности товаров, и, если не будут созда) ны условия для внутренней и внешней конкуренции, отставание России будет продолжаться. Одним из условий формирования кон) курентной среды выступает государственно)частное партнерство (ГЧП). Если исходить из того, что госкорпорации — это открытая экономическая система, охватывающая все субъекты рыночных от) ношений, то это открывает широкие возможности для их участия в ГЧП. Взаимодействие ГК со средним и малым бизнесом может строиться как путем совместного участия в реализации различных проектов, так и по схеме «заказчик)исполнитель». Активное взаи) модействие возможно по линии изучения и апробации мирового опыта, передачи малым предприятиям части госзаказа, налажива) ния международных интеграционных связей.

Дальнейшее развитие ГЧП во многом будет определяться

ирешением правовых вопросов, возникающих в связи с тем, что за) коны для ГК индивидуальны и непонятно, насколько они универ) сальны для всего семейства ГК, а также среднего и малого бизнеса. Видимо, необходимо внести изменения в ряд законов и законода) тельных актов, чтобы обеспечить легальность функционирования бизнес)структур в ГК. В принципе это касается всей системы функ) ционирования ГЧП.

9.Функционирующие ГК монополистичны как по форме, так и по содержанию. Учитывая их влияние на цены, госзаказ, там) оженные преференции, госкорпорации могут активизировать си) стему несовершенной конкуренции. Госкорпорации, созданные в стране как монополии, не испытывают конкуренции на внутрен)

14

Риски и противоречия госкорпораций

нем рынке, на международном рынке их конкурентоспособность проверяется ТНК9. Следует учитывать имеющиеся различия между ТНК и госкорпорациями. Существующая между ТНК конкуренция ведет к их более эффективной работе. Между госкорпорациями практически нет конкуренции, это, по сути, монополии. ТНК в от) личие от госкорпораций полностью интегрированы в рынок, дей) ствуют по его законам, они подотчетны и управляемы акционера) ми. В России они подотчетны Президенту или Правительству.

Одним из наиболее сложных вопросов в процессе функци) онирования госкорпораций выступает внутри) и межкорпоратив) ная конкуренция, взаимодействие с крупным и малым бизнесом. В условиях доминирования монополий и крупных корпоративных структур возникают проблемы с созданием внутренней конкурен) ции. Рост крупных корпоративных структур, государственных и частных, сдерживает приход на рынок новых конкурентов с их нез) начительными объемами производства. Здесь может не сработать принцип минимизации затрат, так как крупные корпорации даже при не оптимальном использовании ресурсов будут выживать. Осо) бенно те из них, кто подстрахован Законом «О несостоятельности (банкротстве)».

В то же время для выхода на международный рынок необходимы конкурентоспособные товары, следовательно, в России нужно развивать конкуренцию и повышать производительность труда. В Программе антикризисных мер Правительства РФ на 2009 г. подчеркивается необходимость «последовательной демонополиза) ции и развития конкуренции, без чего все меры стимулирования спроса не будут эффективными». Вместе с тем в неконтролируемых госкорпорациях вследствие монополизации и централизации вме)

9.Член)корреспондент РАН Г. Клейнер видит определенные риски в приоритетной направленности деятельности госкорпораций на конкуренцию с транснациональными корпорациями. По его мне) нию, мы можем стать успешнее на мировом рынке, но рискуем утратить внутреннюю конкурен) цию. При этом нет никакой уверенности, что эти угрозы осознаются сторонниками создания ГК, и они готовы принять адекватные меры по их предотвращению. «Трудно судить, насколько при подго) товке проекта той или иной госкорпорации используется такой инструмент, как стратегическое планирование, — отмечает Г. Клейнер. – Это могло бы стать очень полезным инструментом для ко) ординации внутри корпорационных отношений. Игнорирование рисков, которые заметны уже сейчас, может стоить нам рыночной экономики» (http://www.sibai.ru/content/view/1149/1294).

15

Риски и противоречия госкорпораций

сто модернизации, реально может наступить консервация произ) водственного потенциала — именно как следствие отсутствия реаль) ной конкуренции. И это при том, что, по данным академика РАН А. Дынкина, по производительности труда Россия находится на уровне Европы конца 1960)х годов и Южной Кореи 1990)х годов. Это ре) зультат инновационной стагнации. (Известия. 2009. 3 февр.).

В развитых странах рост производительности труда свя) зан во многом с конкуренцией, возникающей вследствие прихода на рынок новых предприятий с новыми идеями и подходами. Такие мощные структуры, как госкорпорации, должны стать субъектами последовательных действий по развитию ГЧП, привлечению малого, а возможно, и среднего бизнеса, к интеграции и кооперации, к уча) стию в инновационных разработках. В этом плане следовало бы предусмотреть участие малых и средних предприятий, в том числе их сетевых образований в различных формах государственно)част) ного партнерства.

Сложности с созданием конкурентной среды связаны с не) эффективным контролем ФАС ряда крупных сырьевых монополий. В настоящее время монополии имеют возможность постепенно на) ращивать цены и за счет занятия существенного сегмента рынка обеспечивать высокий объем прибыли. Протекционизм интегриро) ванных в мировой рынок естественных монополий, осуществляе) мый государством, по сути, направлен на их поддержку, и их пробле) мы становятся проблемами правительства. Но при таком сценарии развития монополий внутри страны, уровень цен на продукцию ко) торых неумолимо подтягивается к мировым, потери несут весь не) сырьевой сектор и население, за счет удорожания потребительских товаров. В этих условиях появляется основание для совершенствова) ния антимонопольного законодательства, чтобы консолидировать интересы субъектов рыночных отношений. При этом необходимо дифференцировать подходы к нормам конкурентного права для мо) нополий, работающих на внешних и внутренних рынках. Стратегия поведения монополий на внешнем рынке определяется протекцио) нистскими мерами государства (пошлины, квоты). Но на внутрен) нем рынке протекционистские меры должны синхронизироваться с развитием НТП, обеспечивающим рост конкурентоспособности продукции, с уровнем жизни населения.

16

Риски и противоречия госкорпораций

Развитие реальной конкуренции во многом определяется наличием работающего законодательства. С 2003 г. действует стать) ся 178 УК («недопущение, ограничение или устранение конкурен) ции»), предусматривающая срок наказания до двух лет. Но дока) зать, что рост цен был связан с преступными намерениями, а не с рыночной деятельностью очень сложно. Не случайно, по данным МВД, в 2007 г. было выявлено только два преступления по этой статье. По сути, статья в такой редакции оказалась в российских условиях невостребованной.

17

III

Современное положение госкорпораций

Оценивая в целом положительно процесс формирования организационных структур ГК, ориентированных на технологиче) ские преобразования, нельзя не отметить медлительность в реализа) ции их основных функций. Огромные средства далеко не в полной мере используются по назначению. Корпорации «Роснанотех», «Олимпстрой» и «Фонд содействия ЖКХ» размещали в 2008 г. боль) шую часть своих временно свободных, весьма значительных средств в коммерческих банках. «Роснанотех», до наступления кризиса эф) фективно разместившая предоставленные корпорации средства, за) работала почти пять миллиардов рублей. Особую озабоченность вы) зывают слишком медленные темпы продвижения в области развития высоких технологий. ГК «Роснанотех» к середине 2008 г. утвердила лишь один инвестиционный проект стоимостью 13 млн евро, а к декабрю 2008 г. – 6 проектов. Между тем корпорация по) лучила от государства 130 млрд долл., часть из которых в связи с кри) зисом будет изъята.

Из)за кризиса существенно замедлился едва начавшийся процесс формирования инновационной инфраструктуры, без нали) чия которой невозможно ощутимо расширить масштабы иннова) ционной деятельности, в том числе и в сфере нанотехнологий. Еще одной, возможно ключевой, проблемой, препятствующей реализа) ции функций «Роснанотеха», выступает дефицит проектов, достой) ных внимания, имеющих хорошую коммерческую перспективу и значительную общественную значимость. По мнению менеджмен) та, готовые проекты составляют не более 10% от общего числа зая) вок. Этот дефицит, имевший место и в докризисный период, еще более обострился в условиях кризиса.

18

Современное положение госкорпораций

Своя специфика возникает и в процессе функционирова) ния ГК «Ростехнологии». Предпринимается попытка создания на базе предприятий ОПК с целью консолидации профильных акти) вов до трех десятков холдингов; в ноябре 2008 г. корпорация при) ступила к созданию холдинга «Оптические системы и технологии», в который войдет 15 ФГУПов и, кроме того, будут переданы госу) дарственные пакеты акций пяти ОАО10. Корпорация развивает внешнеэкономические связи, чтобы привлечь зарубежных инвесто) ров – обладателей современных технологий: подписан контракт стоимостью более 1 млрд долл. с корпорацией Boeing на поставку прокатных изделий из титана; заключено соглашение с ведущим итальянским концерном Finmeccanika о создании ряда совместных предприятий по производству компонентов из композиционных материалов. Перспективы практической реализации этих соглаше) ний в условиях экономического кризиса достаточно сложны, по) скольку «Ростехнология» в полной мере испытывает на себе все проявления его деструктивного воздействия на финансовое состоя) ние предприятий. Чтобы выявить объем кредиторской задолженно) сти предприятий, ГК «Ростехнологии» завершила аудит 244 обо) ронных предприятий, входящих в нее. Это больше половины всех переданных ей предприятий. Их кредиторская задолженность со) ставила 73 млрд руб., дебиторская – 41 млрд руб. По остальным предприятиям аудит будет завершен в конце марта. Но по эксперт) ным оценкам общая кредиторская задолженность всех предприя) тий составляет примерно 630 млрд руб.11 Межведомственной ко) миссией по поддержке оборонно)промышленного комплекса «Ростехнологиям» обещана поддержка в виде предоставления гос) гарантий по кредитам и субсидирования процентной ставки, про) ведения дополнительной эмиссии акций и выпуска облигаций. В це) лом достигнута договоренность с правительством о выделении госкорпорации 260 млрд руб. в виде денежных средств и 110 млрд руб. в виде госгарантий12.

10.Ведомости. 2008. 5 нояб.

11.См.: Ведомости. 2009. 5 марта

12.См.: Коммерсантъ. 2009. 12 февр.

19

Современное положение госкорпораций

В целом следует отметить, что в связи с кризисом актуа) лизируется проблема преодоления дефицита ликвидности, как основы выживания предприятий корпорации, многие из кото) рых (например, предприятия ОПК) и до кризиса не отличались финансовой устойчивостью. Все это существенно сокращает фи) нансовые возможности госкорпорации по выполнению на дол) жном уровне ее прямых функций, обеспечения технологического прогресса.

Наиболее существенные изменения в период кризиса произошли со статусом и функциями корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности» («Внешэкономбанк» (ВЭБ). Созданный для финансирования инфраструктурных проектов, реа) лизация которых предполагалась на основе использования механиз) мов государственно)частного партнерства, ВЭБ в настоящее время вынужден сконцентрировать свою деятельность на финансирова) нии антикризисных мер, приостановив реализацию значительной части программ и проектов.

Внешэкономбанк — специфический банк и специфиче) ская некоммерческая организация в статусе государственной кор) порации, подотчетной Правительству РФ. Эта специфика делает его, по сути, независимым субъектом в российской банковской системе, независимым прежде всего от ее первого уровня, на котором распо) лагается главный регулятор для всех «обыкновенных» кредитных организаций — Центральный банк РФ.

Учитывая, что большинство инвестиционных проектов Банка развития осуществляется на условиях государственно)частно) го партнерства, банк должен обеспечивать инвестиции в те инфра) структурные проекты, в которые частный капитал не пойдет. Спрос на проекты, которые финансирует банк в рамках ГЧП, во многом порождается за счет деятельности органов государственного и му) ниципального управления. Если раньше такие проекты, как прави) ло, финансировались за счет бюджетов, то теперь в условиях рыноч) ной экономики государство и региональные органы власти пытаются перейти к модели привлечения дополнительных ресурсов на основе разделения рисков, повысить эффективность своей дея) тельности по развития территорий, городов и расположенных там отраслей экономики. Капиталоемкость таких инфраструктурных

20