Mill rassuzhdeniya_o_predstavitelnom_pravlenii

Глава XVII

чивости союзных установлений было впервые поко­ леблено постановлением о законности рабства, даже против желания большинства и в тех территориях, которые еще не были признаны штатами. Надежный столб американской конституции навряд ли окажется достаточно сильным, чтобы выдержать еще несколь­ ко таких ударов.

Судебные учреждения, действующие в качестве третейских судов между союзным правительством и правительством штатов, естественно, решают и все споры между двумя штатами или между граждани­ ном одного штата и правительством другого. Обыкно­ венное решение споров между двумя нациями, имен­ но дипломатическим путем или войной, исключено из союзной конституции, следовательно, его приходит­ ся заменить юридическим решением. Верховный суд издает международные законы, и это — первый ве­ ликий пример удовлетворения одной из важнейших потребностей цивилизованного общества — создания международного третейского суда.

Власть союзного правительства, как само собой разумеется, распространяется не только на решение вопроса о войне и мире и на все спорные вопросы, возникающие между страной и иностранными пра­ вительствами, но и на такие постановления, которые, по мнению штатов, необходимы для полного осущест­ вления благ, представляемых союзом. Например, для них чрезвычайно важно, чтобы торговый обмен меж­ ду ними был свободный, не был стеснен таможенны­ ми пошлинами и другими пограничными преградами.

335

Дж. Ст. Милль О представительном правлении

Однако эта внутренняя свобода не может существо­ вать, если каждому штату будет предоставлено право устанавливать пошлины на свою торговлю с иностран­ ными государствами, другими словами, иностранные товары, допущенные в одном штате, должны быть до­ пущены и во всех других. Следовательно, все тамо­ женные пошлины и торговые постановления Соеди­ ненных Штатов исходят исключительно от союзно­ го правительства и отменяются им. Далее для штатов очень важно иметь одну денежную систему и одну сис­ тему мер и весов, а это может быть достигнуто только в том случае, если соответственные постановления ис­ ходят от союзных правительств. Правильность и быс­ трота почтовых сношений значительно затруднены, и расходы на них увеличиваются, если письмо долж­ но пройти через руки полдюжины почтовых чиновни­ ков, подведомственных разным начальствам. Поэто­ му все почтовые учреждения должны быть подчинены союзному правительству. Но относительно этих воп­ росов настроение разных штатов может быть различ­ но. Один из них под руководством человека, который, как политический мыслитель, проявил более значи­ тельные дарования, чем кто­либо из его предшествен­ ников со времени «Федералиста», может потребовать, чтобы каждому штату было предоставлено право на­ лагать вето на таможенные законоположения союзно­ го конгресса. Этот государственный человек в посмер­ тном труде, составленном весьма искусно и широко распространенном законодательным собранием Юж­ ной Каролины, основывал это требование на общем

336

Глава XVII

принципе необходимости ограничения влияния боль­ шинства и защиты меньшинства путем существенного его участия в решении политических вопросов. Одним из самых спорных вопросов этого рода, занимавшим американцев в начале текущего столетия, был вопрос о том, должно ли союзное правительство иметь право строить пути сообщения и каналы за счет союза и да­ ет ли ему конституция это право? Только в сделках с иностранными державами власть союзного прави­ тельства по необходимости является полной. Во всех других вопросах все зависит от того, насколько обще­ ственное мнение желает скрепить узы союза и отречь­ ся от известной доли свободы действия, чтобы вос­ пользоваться вполне благами объединения нации.

Нам нечего распространяться о внутренней орга­ низации союзного правительства. Оно обыкновенно состоит из законодательной и исполнительной власти, организация которых подчинена тем же правилам, как и организация соответственных властей в представи­ тельных государствах. Что же касается до способа при­ менения этих общих правил к союзу, то особенно це­ лесообразно представляется постановление американ­ ской конституции, в силу которого конгресс состоит из двух палат, так что одна избирается самим населени­ ем, и каждый штат имеет число представителей, соот­ ветствующее числу его жителей, а другая избирается не гражданами, а правительствами штатов, и каждый штат, какова бы ни была его величина, имеет одинако­ вое число членов. Это постановление предотвращает чрезмерную власть наиболее могущественного штата

337

Дж. Ст. Милль О представительном правлении

и обеспечивает права правительств отдельных штатов, не допуская, — насколько это может быть предотвра­ щено избирательной системой, — чтобы в конгрессе могли пройти меры, не одобренные как большинством граждан, так и большинством штатов. Я уже раньше упомянул о дальнейшем, побочном преимуществе, ко­ торое достигается повышением умственного уровня одной из палат. Сенат Соединенных Штатов избира­ ется законодательными собраниями различных шта­ тов, представляющими по указанным уже мною при­ чинам значительные гарантии, что они остановятся в своем выборе на выдающихся деятелях, и имеющи­ ми не только возможность, но и полное основание из­ бирать именно таких деятелей, потому что влияние их штата не может не зависеть от влиятельности и спо­ собности их представителей. Избранный таким об­ разом сенат всегда насчитывал в своем составе почти всех политических деятелей, пользующихся почетной известностью в стране. Между тем нижняя палата, по мнению компетентных лиц, по большей части отлича­ лась отсутствием подобных деятелей.

Если существуют условия для создания прочных союзных государств, то распространение их крайне желательно. Оно дает такие результаты, как вообще всякая кооперативная деятельность, объединяющая слабых для пользования теми же преимуществами, какие выпадают на долю сильных. Уменьшая число маленьких государств, которые не в силах самостоя­ тельно защищаться, образование союзных государств ослабляет стремление к агрессивной политике, осно­

338

Глава XVII

ванной на силе оружия или на обаянии преобладаю­ щего могущества. Оно естественно прекращает вой­ ны и дипломатические ссоры, как и стеснения торгов­ ли между государствами, входящими в состав союза. По отношению к соседним странам оно, правда, уве­ личивает военное могущество, но только такое могу­ щество, которое пригодно для оборонительных, а не для наступатлеьных целей. Союзное правительство не располагает достаточно централизованной властью, чтобы вести другую войну, кроме оборонительной, при которой оно вправе рассчитывать на добровольное со­ действие всякого гражданина: национальное тщесла­ вие или самолюбие не может соблазниться перспекти­ вой приобрести путем успешной войны не подданных, даже не сограждан, а только новых и притом, вероят­ но, беспокойных независимых членов союза. Воинс­ твенные затеи американцев в Мексике представляют редкое исключение и были преимущественно вызва­ ны волонтерами под влиянием стремления к террито­ риальным захватам, побуждавшего американцев, как частных лиц, воспользоваться еще незанятой землей. Если тут действовал общественный мотив, то, конеч­ но, не национальный, не желание расширить пределы государства, а партийный, желание расширить рабо­ владельческую территорию. Трудно представить мно­ гочисленные доводы в пользу того, что стремление к территориальным захватам само по себе сколько­ нибудь сильно влияет на начинания американского на­ рода или отдельных его представителей. Стремление овладеть Кубой также вызвано интересами партий,

339

Дж. Ст. Милль О представительном правлении

и северные штаты, столь решительно противившиеся рабству, никогда его не поощряли.

Сам собою возникает вопрос, должна ли страна, решившая добиться единства, образовать союзное го­ сударство или союз государств. Вопрос этот иногда решается уже территориальными размерами объеди­ няемой страны. Когда страна превышает известные размеры, ею трудно управлять с успехом из одного центра или даже трудно вести правильный надзор за ее управлением. Существуют обширные государства, управляемые таким образом, но их управление вообще или по крайней мере управление отдаленных провин­ ций очень неудовлетворительно, и только в том слу­ чае, когда их население находится в полудиком состо­ янии, оно не может самостоятельно заведовать своими делами. Не лишен важности в данном случае и дру­ гой вопрос, а именно — не требуют ли отдельные час­ ти страны такого существенно различного управления, что одна и та же законодательная власть, одни и те же министры или административные органы не могут удовлетворять их в равной мере. В противном же слу­ чае — а решить этот вопрос можно только на прак­ тике — целесообразнее установить полное единство. Пример Англии и Шотландии показывает, что един­ ство законодательной власти возможно и при совер­ шенно различной системе законов и различных ад­ министративных установлениях в двух частях страны. Но, вероятно, это мирное совместное действие двух законодательных систем под одной законодательной властью, издающее различные законы для разных

340

Глава XVII

частей страны применительно к существующим между ними различиям, не может быть так легко сохранено или не может внушать к себе такого доверия в стране, в которой, как по большей части на европейском мате­ рике, законодатели обуреваемы страстью к общей ни­ велировке. Народ, отличающийся такой безусловной терпимостью, как английский, ко всякого рода анома­ лиям, пока от них не страдают интересы тех, кого они затрагивают, представляет исключительно удобную почву для выполнения этого трудного опыта. Во мно­ гих странах, если представится надобность сохранить различные законодательные системы, то, по всей ве­ роятности, надо будет сохранить и различные обере­ гающие их законодательные власти. Это вполне сов­ местимо с существованием национального парламен­ та, действующего совместно с монархом или отдельно от него, причем последний ведает внешними сношени­ ями всех членов союзного государства.

Но даже если бы не представлялась надобность по­ стоянно придерживаться в разных частях государства различных законодательных систем и охранять уста­ новления, основанные на разных принципах, всегда возможно совместить единство правительства с раз­ ными второстепенными различиями. С этой целью надо только предоставлять достаточную свободу дейс­ твия местным властям. При одном и том же централь­ ном правительстве могут существовать различные ме­ стные правители и провинциальные собрания для ре­ шения местных дел. Может, например, случиться, что население различных частей страны предпочитает ту

341

Дж. Ст. Милль О представительном правлении

или другую систему обложения. Если нельзя возло­ жить на общую законодательную власть видоизме­ нения общей системы обложения для каждой провин­ ции согласно с ее указаниями, конституция может пос­ тановить, что все правительственные расходы, какие только могут быть превращены в местные, обязательно покрываются местными же налогами, установленными провинциальными собраниями, и что такие расходы, которые неизбежно должны быть общими, как, напри­ мер, расходы на содержание армии и флота, в ежегод­ ном бюджете следует распределять между различными провинциями по какой­либо общей оценке их подат­ ных источников. Причитающаяся с каждой провинции сумма может, в свою очередь, быть распределена мест­ ным собранием способом, наиболее соответствующим обычаям данной местности, и разово внесена в госу­ дарственное казначейство. Такая система уже сущес­ твовала в дореволюционной Франции по отношению к так называемым pays d’etats1. Каждая из этих про­ винций сама распределяла сумму, которую она согла­ силась уплатить или которую от нее требовали, между жителями через собственных должностных лиц, избе­ гая таким образом разорительного деспотизма коро­ левских откупщиков и их помощников. Благодаря этой системе, упомянутые провинции главным образом, как указывают историки, достигли наиболее цветущего по­ ложения среди всех французских провинций.

1 [Провинции, обладавшие самоуправлением. – Прим. ред.]

342

ГЛАВА XVIII

Как должно управлять свободное

государство своими владениями

Свободное государство, как и всякое другое, может иметь владения, приобретенные путем завоевания или колонизации. Англия представляет самый выдающий­ ся пример этого рода в современной истории. Поэтому очень важно уяснить себе, каково должно быть управ­ ление этими владениями.

Нет надобности останавливаться на мелких вла­ дениях, вроде Гибралтара или Адена, представляю­ щих только морские или военные станции. Тут во­ енный или морской интерес преобладает, и, следова­ тельно, жители не могут быть допущены к участию в управлении данным пунктом. Но им должны быть предоставлены все права, совместимые с этим огра­ ничением, не исключая свободного заведования об­ щими делами, и в виде вознаграждения за приноси­ мые ими господствующей нации жертвы они должны быть уравнены в правах с ее членами во всех других частях государства.

Отдаленные территории, сколько­нибудь значи­ тельные по своим размерам и численности своего на­ селения, если им присвоен характер владений, т.е. они более или менее подчинены административной

344