Mill rassuzhdeniya_o_predstavitelnom_pravlenii

Глава XVI

ности, устаревшие обычаи и умирающий язык и тем усиливает разъединение. Каждая из них считает себя порабощенной, если государственные должности пре­ доставляются представителям соперничающего с нею племени, и все, что предоставляется одному из них, признается отнятым у всех других. Когда нации, таким образом разъединенные, подчинены деспотическому правительству, чуждому им всем или хотя принадле­ жащему одной из них, но сильнее интересующемуся собственной властью, чем национальными симпатия­ ми, не оказывающему ни одной из них предпочтения, избирающему себе орудия безразлично всюду, — тог­ да в сравнительно короткое время одинаковое поло­ жение часто порождает общее чувство солидарности, и представители разных племен начинают сознавать себя соотечественниками, особенно если они рассея­ ны на однородной территории. Но если период стрем­ ления к свободе наступил раньше слияния, то воз­ можность его осуществления уже упущена. С этого момента если не примиренные национальности разъ­ единены географическими условиями и особенно если вследствие занимаемого ими положения им неудоб­ но находиться под одной властью (например в том случае, когда итальянская провинция находится под французским или немецким игом), то не только жела­ тельно, но даже необходимо в видах сохранения сво­ боды и согласия совершенно их разъединить. Могут быть такие случаи, когда провинции после их разъ­ единения с пользой для себя сохраняли федеративную связь. Но по большей части случается, что если они

325

ГЛАВА XVII

Опредставительном правлении

союзных государств

Народы, не способные или не желающие подчинить­ ся одному внутреннему управлению, с пользой иног­ да вступают в союз во внешней своей жизни, отчасти чтобы предупредить войны между собой, отчасти что­ бы вернее оградить себя против наступления со сторо­ ны могущественных государств.

Для успешности подобной федерации необходи­ мы некоторые условия. Прежде всего требуется, что­ бы эти народы до известной степени симпатизиро­ вали друг другу. Союзные отношения обязывают их всегда бороться против одного врага. Если их вза­ имное настроение или различие в настроении к сосе­ дям побуждает их бороться в противоположных лаге­ рях, то союз не может долго продержаться, и если он и не нарушается, то не может быть особенно действи­ тельным. Чувства симпатии, соответствующие данной цели, обусловливаются происхождением, языком, ве­ рой и более всего политическими установлениями, так как последние вернее приводят к сознанию полити­ ческой солидарности. Когда немногие свободные го­ сударства, не располагающие достаточным могущест­ вом, чтобы защищаться каждое самостоятельно, ок­ ружены со всех сторон военными или феодальными

327

Дж. Ст. Милль О представительном правлении

монархиями, ненавидящими и презирающими сво­ боду даже у своих соседей — то такие государст­ ва не имеют возможности успешно защищать свобо­ ду и ее блага помимо федерации. Вызванный этими условиями общий интерес с успехом поддерживал со­ юзную организацию в Швейцарии в течение несколь­ ких веков, несмотря на религиозные различия, состав­ лявшие тогда главный источник непримиримой поли­ тической вражды в остальной Европе, и несмотря на большую неудовлетворительность самого союзного строя. В Америке все условия для успешности союза соединены в высшей мере.

Второе условие устойчивости союзного прави­ тельства заключается в том, что его члены не должны чувствовать себя в отдельности настолько могущест­ венными, чтобы рассчитывать на свои собственные силы в борьбе с государствами, не принадлежащими к союзу. Если они располагают таким могуществом, то им будет казаться, что союз не представляет для них достаточного вознаграждения за отречение от свободы действий. Поэтому всякий раз, когда политика союза в делах, подлежащих его ведению, не будет соответ­ ствовать политике, которую могли бы в отдельности вести его члены, внутренние несогласия, вследствие недостаточного побуждения дорожить союзом, могут привести к его распаду.

Третье условие, не менее важное, чем оба предыду­ щие, заключается в том, чтобы могущество союзных государств не представляло большого различия. Прав­ да, могущество их не может быть совершенно равное.

328

Глава XVII

Во всех федерациях существует известная градация, так что одни члены располагают более численным на­ селением и превосходят по богатству и цивилизации другие. Например, штаты Нью­Йорк и Родэйланд или кантоны Берн, Цуг или Глярис представляют гро­ мадную разницу по численности населения и богатству. Но сущность вопроса состоит в том, чтобы не было ни одного союзного государства, столь могуществен­ ного сравнительно с остальными, чтобы он мог сопер­ ничать в этом отношении с несколькими другими за­ раз. Если в союзе будет хоть один такой член, то по­ следний начнет добиваться роли главы союза; если их будет два, то они захватят в свои руки всю власть, ког­ да вздумают действовать солидарно, а в случае несо­ гласия между ними все дела союза будут подчинены их соперничеству. Этой причины было достаточно, чтобы свести значение германского союза почти к нулю, не­ зависимо от неудовлетворительной его внутренней ор­ ганизации. Он не достигал ни одной существенной цели истинной федерации. В старой Германии никогда не существовала однообразная система таможенных пошлин или однообразная денежная система, герман­ ский союз предоставлял только Австрии и Пруссии законное право наводнять территории других союз­ ных государств своими войсками, чтобы держать их подданных в повиновении. Что же касается до вне­ шних дел, то союз превращал всю Германию в пособ­ ницу Пруссии, если она не была пособницей Австрии и наоборот, а тем временем всякий второстепенный правитель имел только выбор быть сторонником одной

329

Дж. Ст. Милль О представительном правлении

или другой державы или же интриговать с иностран­ ными государствами против обеих.

Организация союза государства может быть раз­ личная. Союзные власти могут только быть предста­ вителями правительств, а их распоряжения — иметь обязательную силу только для последних, или же они могут издавать законы и распоряжения, непосредст­ венно обязательные для самих граждан. Первого из этих принципов придерживались так называемый гер­ манский союз и швейцарская конституция до 1847 г. Руководствовалась им и Америка в течение несколь­ ких лет после войны за независимость. Второго прин­ ципа придерживается теперешняя конституция Со­ единенных Штатов и Швейцария с 1847 г. Союзный конгресс составляет в Соединенных Штатах сущест­ венную часть правительства всякого отдельного шта­ та. В присвоенной ему сфере деятельности он издает законы, которым подчинены все граждане, применя­ ет их при содействии своих чиновников и поддержи­ вает в силе через посредство собственных судов. Это единственный принцип, который признается и может быть признан достаточным для образования союзного правительства. Союз же одних правительств не пред­ ставляет никаких гарантий устойчивости. Если бы распоряжения президента союза или конгресса были обязательны только для правительств Нью­Йорка, Виргинии или Пенсильвании и исполнялись только в силу распоряжения этих правительств при содейст­ вии назначаемых ими чиновников и под ответствен­ ностью собственных судов, то распоряжения союзного

330

Глава XVII

правительства, не одобряемые местным большинст­ вом, оставались бы мертвой буквой. Требования, ис­ ходящие от союзного правительства, могли бы быть осуществлены только войной: пришлось бы постоянно держать наготове союзную армию, чтобы приводить в исполнение мероприятия союзного правительства против непокорного штата и в то же время ожидать, что другие штаты, сочувствующие непокорному и, мо­ жет быть, разделяющие его чувства в спорном вопро­ се, не предоставят союзным властям свои войска или даже пошлют их сражаться за непокорный штат. Такой союз скорее вызывает, чем предупреждает гражданс­ кие войны, и если в Швейцарии во время событий, не­ посредственно предшествовавших 1847 г., междоусо­ бия не произошло, то только потому, что союзное пра­ вительство чувствовало себя слишком слабым, чтобы с некоторой энергией проявить свою власть. В Амери­ ке попытка основать союз на таком принципе потер­ пела крушение в первые же годы его существования, вероятно потому, что просвещенные и влиятельные деятели, основавшие независимую республику, с до­ статочной бдительностью сумели предотвратить опас­ ности переходного времени. «Федералист», сборник статей, написанных тремя из этих выдающихся деяте­ лей в защиту и пояснение новой союзной конститу­ ции, когда она ожидала народного одобрения, все еще представляет лучший трактат о союзном правлении. Германский союз, как известно, наиболее несовер­ шенный, также не оправдал себя. Ни в одной европей­ ской войне он не предупредил отпадения некоторых

331

Дж. Ст. Милль О представительном правлении

членов и их перехода в лагерь внешних врагов. Меж­ ду тем, это пока — единственная форма союза, ко­ торая, по­видимому, возможна между монархически­ ми государствами. Король с наследственной властью, которой он не может быть лишен, и не ответственный за свои действия, вряд ли откажется от самостоятель­ ной армии или потерпит, чтобы другое правительство пользовалось верховной властью над его подданны­ ми не косвенно через него, а непосредственно. Чтобы несколько монархических государств могли соста­ вить устойчивый союз, по­видимому, им необходи­ мо иметь одного монарха. Такого рода союз состав­ ляли Англия и Шотландия в течение почти столетия, объединив своих правителей и парламенты. Но и этот союз был успешен не вследствие союзных установле­ ний, которых не существовало, а потому что королев­ ская власть в обеих странах была настолько самодер­ жавна, что внешняя их политика могла быть подчине­ на одной воле.

При наиболее совершенном союзном правительст­ ве, предполагающем, что гражданин каждого союз­ ного государства одновременно подчинен двум пра­ вительствам, — собственному и союзному, — тре­ буется, очевидно, чтобы не только власть обоих была в точности установлена конституцией, но чтобы выс­ шая власть, вершащая споры между ними, была пре­ доставлена не одному из двух правительств или их ор­ ганам, а совершенно независимому судилищу. Таким образом, в каждом союзном государстве должен су­ ществовать верховный суд и система подчиненных ему

332

Глава XVII

судов, куда вносились бы спорные вопросы и где бы они решались в последней инстанции. Каждое го­ сударство и само союзное правительство, равно как и всякое должностное лицо, могут быть преследуе­ мы в этих судах за превышение власти или неиспол­ нение своих союзных обязанностей и, в свою очередь, должны пользоваться этими судами для отстаивания своих союзных прав. Этим путем получается чрезвы­ чайно важный результат, ныне осуществленный в Со­ единенных Штатах, где верховный суд подчинил себе различные правительства и имеет право объявлять, соответствуют ли законы или распоряжения, исхо­ дящие от правительств штатов, предоставленной им союзной конституции и, следовательно, могут ли они иметь законную силу. Понятно, что пока опыт не был сделан, существовали большие сомнения насчет успе­ ха нового установления. Возникал вопрос, найдет ли оно в себе достаточно мужества, чтобы пользовать­ ся предоставленной ему конституцией властью? Если мужество ему не изменит, сумеет ли оно пользоваться ею мудро, и согласится ли правительство доброволь­ но подчиниться его решениям? Действительно, пре­ ния и споры, возникшие до окончательного утверж­ дения американской конституции, вполне подтверди­ ли существование этих сомнений. Но они совершенно исчезли теперь, когда по прошествии долгого перио­ да времени ничто их не оправдало, хотя подчас и воз­ никали довольно страстные споры между партиями о границах власти союза и отдельных штатов. Чрез­ вычайно благотворное влияние такого оригинального

333

Дж. Ст. Милль О представительном правлении

установления, вероятно, обусловливается, как замеча­ ет и Токвиль, в значительной степени особенностями, присущими учреждению, когда оно действует исклю­ чительно в качестве суда, именно когда он не провоз­ глашает закона, так сказать, отвлеченно, а выжидает, пока не будет вынесен на его рассмотрение какой­ни­ будь спорный случай из действительной жизни. Это приводит к тому благотворному последствию, что он решает вопрос не в самом начале пререканий, а ког­ да дело уже обыкновенно подверглось обсуждению на публике, когда известные юристы, поддержива­ ющие ту и другую сторону, успели уже высказаться, и что он решает его лишь настолько, насколько это­ го требует данный случай. Кроме того, его решение обусловливается не духом партии, а желанием испол­ нить свою обязанность, состоящую в том, чтобы не­ лицеприятно оказывать правосудие обеим спорящим сторонам. Но и эти причины доверия не были бы до­ статочными, чтобы вызвать почтительное подчине­ ние, с каким присоединялись все власти к исходив­ шим от верховного суда толкованиям конституции, если, кроме того, не существовало безусловного до­ верия не только к умственному превосходству членов этого суда, но и к полному их личному и партийному беспристрастию. В общем это доверие вполне оправ­ далось. Но для американского народа все­таки наибо­ лее жизненный вопрос заключается в том, чтобы с са­ мым бдительным вниманием предотвращать все, что хотя бы отдаленно могло извратить значение этого ве­ ликого национального установления. Доверие к устой­

334