Mill rassuzhdeniya_o_predstavitelnom_pravlenii

Глава XV

входят в состав какой­нибудь отрасли общего управ­ ления, и в надлежащем их исполнении заинтересова­ на не только данная местность, но и вся страна. Сюда относятся, например, заведование тюрьмами, местная полиция и местное судопроизводство, значительная часть которого, особенно в городах с корпоративны­ ми правами, лежит на судьях, избираемых местнос­ тью, и оплачивается из местных сумм. Обо всех этих отраслях управления нельзя сказать, чтобы они име­ ли исключительно местный, а не общенародный ин­ терес. Для остальной страны не безразлично, если та или другая местность превратится в разбойничье гнез­ до или в центр народной деморализации вследствие неудовлетворительной деятельности ее полиции, если вследствие неудовлетворительности тюремных пра­ вил наказания, налагаемые судами на преступников, которые содержатся в тюрьмах и приведены сюда из других местностей или совершили там свои преступ­ ления, становятся непомерно строгими или фактиче­ ски совершенно отменяются. Кроме того, надо при­ нять во внимание, что удовлетворительное состояние всех этих отраслей управления обусловливается всю­ ду одними и теми же причинами: нельзя понять, по­ чему полиция, тюремное управление или судопроиз­ водство должно быть различно в разных частях стра­ ны. Между тем можно опасаться, что предоставление высшей власти всех этих отраслей управления, цвету­ щее состояние которых может быть достигнуто лишь привлечением наиболее интеллигентных сил, доступ­ ных государству, может своим неудовлетворительным

305

Дж. Ст. Милль О представительном правлении

состоянием серьезно компрометировать общую адми­ нистрацию страны, если они будут поручены менее способным лицам, нежели те, на привлечение кото­ рых можно рассчитывать в данной местности. Личная и имущественная безопасность наряду с судом, рав­ ным для всех, составляют главное требование обще­ ства и основную цель правительства. Если такие за­ дачи могут быть возложены на ответственность дру­ гих властей, а не центральных, то вообще нет ничего, что следовало бы возложить на ответственность по­ следних, за исключением международных догово­ ров и вопроса о войне и мире. Лучшие начала орга­ низации для верного обеспечения этих задач должны быть общеобязательными, и чтобы придать им над­ лежащую силу, необходимо поставить дело их осу­ ществления под надзор центральных властей. Час­ то полезно, а при английском государственном строе, вследствие недостаточного числа представителей цент­ рального правительства в местности, даже необходи­ мо, чтобы исполнение обязанностей, устанавливае­ мых последним, было поручено должностным лицам, назначаемым местностью для местных надобностей. Ежедневный опыт убеждает публику в необходимос­ ти иметь по крайней мере назначаемых центральным правительством инспекторов, которые наблюдали бы за тем, чтобы местные должностные лица исполняли свои обязанности. Если заведование тюрьмами пре­ доставлено местным властям, то центральное прави­ тельство назначает своих инспекторов, наблюдающих, чтобы постановления, изданные парламентом, соблю­

306

Глава XV

дались, и предлагающих другие, если того требует со­ стояние тюрем, подобно тому, как существуют фаб­ ричные и школьные инспектора, которые должны на­ блюдать за исполнением постановлений парламента относительно фабрик и условий, от которых зависит помощь, оказываемая государством школам.

Но если судопроизводство, полиция и тюремное управление настолько касаются всех граждан и со­ ставляют предмет общей теории, независимо от мес­ тных особенностей, что они подлежат однообразному устройству во всей стране и нуждаются в более под­ готовленных и искусных деятелях, чем чисто местные власти, то существуют и другие дела, например, обще­ ственное призрение, санитарные правила и проч., ко­ торые хотя и касаются всей страны, не могут, однако, без нарушения истинных задач местного управления исполняться другими властями, кроме местных. По от­ ношению к этим делам возникает вопрос — насколь­ ко местным органам следует предоставить неограни­ ченную власть, совершенно независимую от контроля

ивмешательства центрального правительства. Чтобы решить этот вопрос, необходимо уяснить

себе сравнительную способность центральной и мест­ ных властей исполнять данные дела и предупреждать бездействие и злоупотребления. Прежде всего, не под­ лежит сомнению, что местные представительные соб­ рания и их исполнительные органы будут по умствен­ ному своему развитию и по своим знаниям стоять ниже, чем парламент и министерства. Затем, уступая сами по себе в этих отношениях центральному правительству,

307

Дж. Ст. Милль О представительном правлении

они кроме того должны считаться с общественным мнением более низкого разбора. Публика, на глазах которой они действуют и которая их критикует, менее обширна, и по большей части менее просвещенна, чем та, которая окружает высшие власти в столице и кото­ рая на них влияет. Сравнительно мелкие интересы вы­ зывают еще и то, что эта публика низшего разбора от­ носится менее внимательно и меньшей заботливостью к делам. Печать и разные публичные собрания менее энергически вмешиваются в дела, и если вмешиваются, то это вмешательство может быть игнорировано срав­ нительно более безнаказанно в провинции, чем в сто­ лице. Таким образом, по­видимому, все преимущества на стороне центрального правительства. Но если бли­ же присмотреться к делу, то окажется, что эти пре­ имущества уравновешиваются другими, столь же су­ щественными. Если местные власти и публика стоят ниже центральных по своему знакомству с началами управления, то, с другой стороны, они более заинте­ ресованы в его последствиях. Соседи или хозяин дан­ ного человека могут быть более знающи, чем он сам, и даже не относиться безучастно к его благополучию; тем не менее он лучше сумеет защищать свои интере­ сы, чем они. Далее следует помнить, что даже если центральное правительство управляет местностью че­ рез своих чиновников, то они действуют не в цент­ ре, а в самой местности; и что как бы низко ни стояла провинциальная публика сравнительно со столичной, только первая имеет случай наблюдать за их деятель­ ностью, только она одна непосредственно влияет на их

308

Глава XV

образ действий или обращает внимание правительства на те условия, которые, по ее мнению, надо изменить к лучшему. Только в самых исключительных случа­ ях общественное мнение всей страны останавливает­ ся на частностях местного управления, и еще реже оно

всостоянии правильно решать их и верно оценить тот или другой случай. Между тем местное общественное мнение влияет несравненно сильнее на чисто местных администраторов. Они обыкновенно живут постоянно

вданной местности и не покидают ее, даже когда вы­ ходят в отставку; самая их власть дана им, как пред­ полагается, местным обществом. Нет надобности под­ робно останавливаться на недостаточном знакомстве центральных властей с местными условиями и деяте­ лями и на поглощении их времени и труда другими де­ лами, чтобы уяснить себе, что оно не может приобрести даже достаточного запаса сведений, чтобы правильно удовлетворять разным жалобам и добиться надлежа­ щей ответственности со стороны столь значительного числа местных органов. Поэтому в деталях управле­ ния преимущество будет в общем на стороне местных собраний. Но в понимании начал даже чисто местного управления превосходство правильно организованного центрального правительства будет несравненно боль­ ше. Это обусловливается не только более значитель­ ным развитием его деятелей и воздействием множест­ ва мыслителей и писателей, которые постоянно бла­ готворно влияют на его взгляды, но и тем, что знания и опыт местной власти всегда являются только мест­ ными знаниями и опытом, ограниченным одной частью

309

Дж. Ст. Милль О представительном правлении

страны и способов управления ею, в то время как цент­ ральное правительство имеет возможность пользо­ ваться объединенным опытом всей страны и, кроме того, опытом других стран.

Нетрудно сделать практический вывод из этих по­ сылок. Власть, наиболее сведущая в общих началах, должна руководить ими, между тем как власть, наи­ более компетентная в частностях, должна действо­ вать в этой сфере. Главная задача центрального пра­ вительства заключается в том, чтобы давать инструк­ ции, а местного — чтобы применять их. Власть может быть локализована, но знание, чтобы приносить поль­ зу, должно быть централизовано. Где­нибудь должен существовать фокус, соединяющий все лучи, так, что­ бы лучи, преломленные и окрашенные в другом месте, снова приобрели настоящий свой вид. Каждая ветвь местного управления, затрагивающая общие интере­ сы, должна иметь соответственный центральный ор­ ган, либо министра, либо специально к тому предна­ значенного чиновника, ему подчиненного, даже если этому должностному лицу приходилось бы только собирать сведения из всех частей страны и переда­ вать опыт, приобретенный в одной местности, тем, кто в нем нуждается. Но центральное правительство имеет еще и другие, более существенные задачи. Оно должно поддерживать постоянные сношения между местностями, пользоваться их опытом и сообщать им результат собственного опыта, давать указания, когда их требуют и даже тогда, когда только, по его мнению, в них нуждаются, требовать гласности и правильного

310

Глава XV

делопроизводства и принуждать к соблюдению общих законов, выработанных законодательной властью для местного управления. Найдется немного людей, ко­ торые стали бы отрицать необходимость таких зако­ нов. Местность может пренебрегать собственными интересами, но не во вред интересам других местнос­ тей; она не должна нарушать принципа справедливос­ ти между отдельными гражданами, за строгим соблю­ дением которого государство обязано следить. Если местное большинство вздумает притеснять меньшинс­ тво или один класс — другой, то государство долж­ но вмешаться в дело. Например, все местные нало­ ги должны устанавливаться исключительно местным представительным собранием. Но если оно, хотя и из­ бранное исключительно плательщиками налогов, бу­ дет взимать их таким образом, что бремя их окажет­ ся несправедливо распределенным между богатыми и бедными или другими классами населения, то зако­ нодательство обязано, предоставляя местному собра­ нию определение общей суммы местных налогов, ус­ тановить своей властью, способ обложения и издать правила взимания, лишая местность права придержи­ ваться других. Далее, в деле общественного призре­ ния трудолюбие и нравственность всего рабочего со­ словия в очень значительной степени зависит от при­ нципов, установленных при оказании помощи. Хотя определение лиц, которые, согласно с этими принци­ пами, имеют право на помощь, и должно принадле­ жать местным должностным лицам, но установление самых принципов составляет задачу парламента, и он

311

Дж. Ст. Милль О представительном правлении

проявит пренебрежение к весьма важной части сво­ их обязанностей, если в таком существенном общена­ родном деле не издаст обязательных правил и не по­ заботится о том, чтобы эти правила ни в каком случае не нарушались. Какую долю вмешательства в местные дела следует предоставить центральному правительст­ ву для обеспечения действия закона — это уже част­ ный вопрос, который нет надобности здесь рассматри­ вать. В самом законе, понятно, должна быть определе­ на степень наказуемости за его нарушения и способы его исполнения. В крайних случаях центральной влас­ ти может быть предоставлено даже право роспуска местных представительных собраний или увольнения должностных лиц, но она не должна иметь права на­ значать новых или приостанавливать действие мест­ ных учреждений. Если парламент не вмешался в дело, то ни одна отрасль исполнительной власти не имеет на это права. Однако деятельность ее имеет чрезвычай­ но важное значение, когда она дает советы, подвергает критике, содействует исполнению законов и указыва­ ет парламенту или местным собраниям на такие начи­ нания, которые ей кажутся предосудительными.

Некоторые могут полагать, что хотя центральная власть значительно превосходит местные в знакомст­ ве с принципами управления, однако главная задача, на которую мы так сильно напирали, именно социаль­ ное и политическое воспитание граждан требует, что­ бы они управляли собою по мере собственного разу­ мения. На это можно возразить, что дело не в одном воспитании граждан. Как ни существенна эта задача,

312

ГЛАВА XVI

Национальность

ипредставительное правление

Онациональности можно говорить, когда известное число людей соединено между собой общими симпа­ тиями, каких нет между ними и остальными людьми, когда они вследствие этих симпатий охотнее посвяща­ ют себя общей деятельности, чем в союзе с другим на­ родом, желают находиться под одним правительством и хотят, чтобы это правительство состояло из них са­ мих или из известной их части. Эта национальная со­ лидарность может вызываться разными причинами. Иногда она обусловливается одинаковым происхож­ дением или единством расы. Значительно ей содейст­ вует общность языка и веры; географические границы служат также одной из ее причин. Но главная причи­ на — общая историческая судьба, одинаковая наци­ ональная история и, следовательно, общность воспо­ минаний, славы и бедствий, радости и скорби в свя­ зи с пережитыми вместе событиями. Однако ни одна из этих причин в отдельности не может считаться без­ условно необходимой или достаточной. Швейцарцы воодушевлены сильным национальным чувством, хотя этот народ состоит из различных племен, говорящих на различных языках и исповедующих разные веры. Сицилия в национальном отношении не чувствовала

314