Mill rassuzhdeniya_o_predstavitelnom_pravlenii

Глава XIV

целью, и никто, кроме главы правительства (вероятно, не знакомого специально с данным вопросом), не бу­ дет считать своей обязанностью преследовать общую цель. В этом случае разнородные средства не согла­ сованы между собой одной руководящей идеей, и в то время как всякое отдельное ведомство будет ставить только свои требования, не заботясь о требованиях остальных, цель работы постоянно будет приносить­ ся в жертву самой работы.

В принципе каждая административная функция, высшая или низшая, должна была бы составлять оп­ ределенную обязанность данного лица. В таком слу­ чае для всех ясно, что и кем исполнено и по чьей вине произошли упущения. Ответственности нет, когда не­ известно, кто ответственен, и даже когда она сущест­ вует фактически, то без ущерба не может быть раз­ делена. Для того, чтобы она оставалась во всей своей силе, нужно, чтобы одному лицу всецело принадлежа­ ла честь и заслуга в случае удачи, и ответственность в случае неудачи. Существуют, однако, два способа разделения ответственности: один ее только ослабляет, другой совершенно уничтожает. Она ослабляется, ког­ да в каком­нибудь деле требуется участие более одно­ го должностного лица. Каждое из них продолжает нес­ ти фактическую ответственность; если совершено ка­ кое­нибудь упущение, то никто не может сказать, что он не виноват: он провинился в нем точно так же, как соучастник в преступлении. Если бы это было уголов­ ное преступление, то они все были бы наказаны за­ коном, и их наказание должно быть не менее строгим,

265

Дж. Ст. Милль О представительном правлении

чем если бы в преступлении было замешано только одно лицо. Но нельзя того же сказать относитель­ но общественного мнения: его порицание и одобрение всегда менее сильны, когда распространяются на мно­ гих. Когда нет предусмотренного законом преступле­ ния, ни подкупа, ни растраты, а есть только ошибка или неосторожность, то каждый соучастник находит себе оправдание в собственных глазах и перед други­ ми в том факте, что он не один замешан в дело. Даже заведомая нечестность в денежных делах не считает­ ся преступной, если лица, обязанные противиться ей, не исполнили своего долга, а тем более, если они ей содействовали своим формальным согласием.

Однако в подобном случае ответственность, хотя

иослабленная, все­таки еще продолжается. Каж­ дый из соучастников согласился на данный поступок

ипринимал в нем участие, соответственно своему по­ ложению. Дело представляется в худшем свете, когда оно совершено многими лицами — коллегией, дейст­ вующей при закрытых дверях, и никто не знает или не имеет возможности, за исключением очень ред­ ких случаев, знать, кто из членов высказался за и кто против. Ответственность в этом случае только пустой звук... «Коллегии, — как удачно выразился Бентам, — служат ширмами». Что она делает, «лично» нико­ го не касается, а следовательно, и никто не несет за нее ответственности. Даже в своей репутации она мо­ жет пострадать только как целое, отдельный же член чувствует себя виноватым лишь в той мере, в какой он отождествляет свое достоинство с достоинством всего

266

Глава XIV

учреждения. Чувство это часто довольно сильно, ког­ да собрание существует постоянно, и он волей­нево­ лей связан с ним. Но непрочность служебной карье­ ры в наше время не дает выработаться такому корпо­ ративному духу; и если он существует, то только среди низших несменяемых чиновников. Поэтому совеща­ тельные учреждения не представляются пригодным орудием для административной деятельности; и ее можно доверить им только тогда, когда, по каким­ни­ будь другим причинам, было бы хуже предоставить полную дискреционную власть отдельному министру.

С другой стороны, житейский опыт нас учит, что ум хорошо, а два, или, вернее, несколько, лучше; другими словами, человек редко правильно судит даже в собст­ венных делах, а тем менее в общественных, если он руководствуется только своим собственным знанием и не прибегает к чужим советам. Но эти два принци­ па не всегда противоречат друг другу. Можно предо­ ставить действительную власть и полную ответствен­ ность одному лицу, придав ему, в случае надобности, советников, из коих каждый ответствен только за соб­ ственное мнение.

Обыкновенно глава какого­либо ведомства по су­ ществу является политиком. Он может быть хорошим политиком и человеком заслуженным; и если это пра­ вило редко оправдывается, то значит, правительство неудовлетворительно. Но его дарования и компетент­ ность в общих вопросах далеко не всегда будут со­ провождаться одинаковым и, так сказать, профессио­ нальным знакомством с делами ведомства, которыми

267

Дж. Ст. Милль О представительном правлении

он руководит. Поэтому ему необходимы профессио­ нальные советники. Там, где достаточно опыта и даро­ ваний, где качества, требуемые от профессионального советника, могут совмещаться в одном удачно избран­ ном лице (например, когда речь идет об юрисконсуль­ те), то такое лицо для общего руководства и штат чиновников для восполнения недостающих знаний в делопроизводстве могут удовлетворить всем тре­ бованиям. Но чаще министр не может довольство­ ваться советами одного компетентного лица, если он сам не знаком с предметом. Он должен выслуши­ вать не только случайно, по постоянно разнообразные мнения и участием в прениях совещательного собра­ ния пополнять свои сведения. В особенности это не­ обходимо, например, в военном и морском деле. Вот почему военный и морской министры, а может быть и некоторые другие, должны пользоваться услугами совета, составленного, — по крайней мере в двух на­ званных министерствах, — из способных и опытных специалистов. Для того, чтобы обеспечить с этой це­ лью участие в советах лучших людей при часто пов­ торяющихся сменах министерств, они сами не долж­ ны быть сменяемы. Другими словами, они не должны, подобно лордам адмиралтейства, подавать в отставку вместе с назначившим их министром; но вместе с тем полезно, чтобы все, получившие высокие должности по специальному назначению, но не обыкновенным порядком производства, сохраняли свои места в те­ чение определенного срока, если только они не бу­ дут вторично назначены. Такой порядок практикуется

268

Глава XIV

штабом английской армии. При соблюдении этого правила назначения, не будучи пожизненными, дают меньше поводов к интригам и в то же время служат средством, никого не оскорбляя, избавиться от тех, кто не заслуживает дольше оставаться на своем пос­ ту, и назначать на их место более молодых заслужен­ ных лиц, для которых никогда не было бы вакансий, если бы им пришлось ждать смерти или добровольно­ го выхода в отставку их предшественников.

Советы должны быть чисто совещательными в том смысле, что окончательное решение должно зави­ сеть от одного только министра. Но ни в собствен­ ных, ни в чужих глазах они не должны быть нулями, или служить слепым орудием в руках министра. Со­ ветники, приставленные к могущественному и, быть может, самовластному деятелю, должны быть постав­ лены в такие условия, чтобы они вынуждены были, не роняя себя, высказывать свои мнения, и чтобы ми­ нистр должен был принимать к сведению их советы, хотя и не обязан безусловно им подчиняться. В орга­ низации совета генерал­губернаторов и советов раз­ личных президентств в Индии можно найти верный образец тех отношений, какие должны существовать между начальником и подобного рода советниками. Эти советы составляются из лиц, обладающих специ­ альным знанием местных дел, которого обыкновен­ но недостает генерал­губернаторам и которого нельзя, с пользою для интересов общего управления, требо­ вать от них. В принципе предполагается, что каждый член совета подает мнение, которое в большинстве

269

Дж. Ст. Милль О представительном правлении

случаев составляет не более, как простое одобрение; но если существует разногласие во мнениях, то каж­ дый член может на основании установившейся прак­ тики изложить мотивы своего мнения. Генерал­губер­ натор или губернатор делают то же. В обыкновенных случаях их решение совпадает с мнением большинст­ ва; поэтому совет принимает существенное участие в управлении; но если генерал­губернатор или губер­ натор признает это целесообразным, он может игно­ рировать даже единогласное мнение большинства, ко­ нечно, представляя при этом свои мотивы. Результат тот, что глава лично и действительно ответственен за каждое мероприятие правительства. Члены совета от­ ветствуют только в качестве советников. Но из делоп­ роизводства, которое может быть представлено и ко­ торое действительно всегда представляется, если этого потребует парламент или общественное мнение, легко усмотреть — что каждый советовал и какие он при­ водит доводы в пользу своего мнения. В то же вре­ мя, благодаря своему высокому положению и видно­ му участию во всех правительственных мероприятиях, советники имеют почти столь же сильное основание по­ свящать себя делам и высказывать обдуманные мне­ ния, как если бы на них падала вся ответственность.

Этот способ ведения важнейших административ­ ных дел представляет один из наиболее удачных при­ меров приспособления средств к целям, какие до сих пор знает политическая история, впрочем, очень бед­ ная до сих пор примерами и искусными комбинаци­ ями в этой области. Мы имеем тут дело с важным

270

Глава XIV

приобретением, которым Англия обязана админист­ ративному опыту Ост­Индской компании. Но боль­ шинству других мудрых мер, благодаря которым Ин­ дия была сохранена для метрополии, как всем плодо­ творным начинаниям, которые достигнуты при таких трудных обстоятельствах и с таким ничтожным мате­ риалом, и этому прогрессу суждено, по­видимому, по­ гибнуть в той общей пропасти, какая угрожает тради­ циям индийского управления с тех пор, как они пре­ доставлены в произвол общественного невежества и надменного тщеславия политических деятелей. Уже поднимается крик за уничтожение советов, как из­ лишнего и дорогого колеса в правительственном ме­ ханизме, и давно раздаются требования, встречающие все более сильное сочувствие в высших сферах, чтобы упразднен был штат гражданских чиновников, из ко­ торых вербуются члены этих советов и которые одни могут служить ручательством их успешного действия.

Один из наиболее существенных принципов хоро­ шего управления при демократическом строе заклю­ чается в том, чтобы исполнительные органы не изби­ рались самим народом, ни непосредственно, ни че­ рез его представителей. Управлять могут лишь люди, к тому подготовленные: качества, необходимые для этого, принадлежат к тем специальным и професси­ ональным качествам, о которых могут правильно су­ дить лишь те, которые сами до известной степени ими обладают или имеют в них некоторую практическую опытность. Находить наиболее способных лиц для за­ мещения административных должностей, не выбирая

271

Дж. Ст. Милль О представительном правлении

сравнительно лучших из числа случайных кандидатов, но подыскивая, безусловно, лучших и следя за всеми способными лицами, чтобы иметь их под рукой, когда в них окажется надобность — задача очень трудная, требующая тонкой наблюдательности и большой доб­ росовестности. Между тем, нет обязанности, которая обыкновенно исполнялась бы хуже. Поэтому для нее важнее, чем для другой, чтобы с нею связана была на­ ибольшая личная ответственность, и ее следует возла­ гать в виде особой задачи на высших чиновников каж­ дого ведомства.

Все второстепенные должности, для занятия кото­ рых не установлены публичные конкурсы, должны за­ мещаться под личной ответственностью министра. Все министры должны назначаться, конечно, главой ка­ бинета; сам же министр­президент, хотя фактически и избирается парламентом, однако официально назна­ чается короной. Чиновник смещается только тем, кто его назначил. В самом деле, нельзя ожидать, чтобы лица, посвящающие себя специальному делу и обла­ дающие качествами, имеющими обыкновенно большее значение для общества, чем качества самого минист­ ра, трудились над приобретением необходимых для их профессий, знаний и опыта, от которых министр сам часто зависит, если им угрожает опасность, без вся­ кой их вины, лишиться места, потому только, что ми­ нистр хочет предоставить его другому лицу, по поли­ тическим или по личным соображениям.

Спрашивается теперь, должен ли и глава исполни­ тельной власти в республике не подлежать народному

272

Глава XIV

избранию? Целесообразно ли, чтобы президент, как в Соединенных Штатах по правилу американской кон­ ституции, избирался каждые четыре года всем наро­ дом? На этот вопрос нелегко ответить. Несомненно, что в такой стране, как Америка, где нечего опасать­ ся государственного переворота, отчасти хорошо, если глава исполнительной власти в конституционном отно­ шении независим от законодательного собрания и ес­ ли два главных представителя государственного управ­ ления, избранные наравне и перед ним ответственные, служат противовесом друг другу. Это положение дела вполне соответствует той ревнивой заботливости, с ка­ кой американцы избегают всякого сосредоточия силь­ ной власти в одних руках. Но в данном случае пре­ имущества его слишком ничтожны, сравнительно с его невыгодными сторонами. Кажется, было бы лучше, если бы первое должностное лицо в республике назна­ чалось формально представительным собранием от­ крыто, как первый министр в конституционной монар­ хии назначается им косвенно. Во­первых, при таком способе назначения можно быть уверенным, что пред­ почтение будет оказано наиболее достойному челове­ ку. В таком случае партия, располагающая большинст­ вом в парламенте, будет назначать своего собственно­ го вождя, обыкновенно из самых видных политических деятелей и часто даже самого выдающегося, между тем президент Соединенных Штатов, с тех пор, как пос­ ледний из основателей республики сошел со сцены, почти всегда человек никому неизвестный или стяжав­ ший известность на каком­либо другом поприще, но

273

Дж. Ст. Милль О представительном правлении

не на политическом. И это, как я уже раньше заметил, не случайность; это естественное последствие данного положения вещей. Наиболее пригодными кандидата­ ми партий, когда речь идет о выборах, в которых при­ нимает участие вся страна, бывают не наиболее выда­ ющиеся их представители. Последние всегда имеют личных врагов; они своей деятельностью или, по мень­ шей мере, своими убеждениями восстановили против себя значительную часть общества и поэтому не мо­ гут рассчитывать на такое значительное число голосов, как человек без громкого прошлого, известный только тем, что он разделяет убеждения своей партии. Второе важное соображение против нынешней системы выбо­ ров президента — это постоянная избирательная аги­ тация. Когда назначение на высший государственный пост совершается народным голосованием через каж­ дые четыре года, то весь промежуток времени меж­ ду одними выборами и другими в сущности происхо­ дит в интригах. Президент, министры, вожди пар­ тий и их сторонники — все это только агитаторы. Вся страна заинтересована только политическими личнос­ тями; всякий общественный вопрос обсуждается и ре­ шается с точки зрения не столько его действительного значения, сколько его влияния на президентские выбо­ ры. Если бы люди пожелали сделать дух партии руко­ водящим принципом при решении всех общественных вопросов, превратить все вопросы в партийные, воз­ буждать вопросы с исключительной целью создавать новые партии, то трудно было бы придумать лучшее средство для достижения этой цели.

274